农业供给侧结构性改革基金支持广东现代农业产业发展的思考

卢志灵 卢尚儒 柳 伟

农业产业投资基金是政府和社会资本合作（PPP）模式的一种实现途径，由财政参与出资设立基金，采取股权投资的方式，引导社会资本投向符合现代农业发展方向的企业，重点解决农业企业投资“实力弱”的问题。广东省是国内先期以市场化运作、专业化运营为理念，设立省级农业产业投资基金的省份。2017年，广东省政府注资100亿到广东恒健投资控股公司，联合广东温氏、新希望等2家大型农业上市公司发起设立农业供给侧结构性改革基金，实现利益共享、风险共担。基金首期注册资本200亿元，通过市场化运作模式，综合运用多种金融工具，充分发挥财政资金的杠杆作用，引导社会资金进入农业领域，重点投资不同农业子行业的龙头企业和农村发展项目，取得了良好效果，为破解现代农业融资难、融资贵等问题作出了有益探索。

一、广东省现代农业产业融资现状及问题

尽管各级政府采用了多种方式，不断增加三农领域的信贷资金投入，但由于农业的弱势产业属性，全国范围内普遍存在比较严重的金融抑制，而广东省农村的金融抑制尤为严重。供给抑制是目前广东省金融抑制的主要表现形式，农村金融水平的落后阻碍了农业现代化的进一步发展。广东现代农业产业所获得的融资资源远远落后于其对经济的贡献程度，存在严重的供给不足问题，供不应求成为农业产业融资的常态。广东省农业产业融资能力不足主要基于以下五方面原因。

一是农业贷款抵押物不足，难以满足现代金融严格的抵押物要求。新型经营主体可提供的抵押、质押品大多是农业设施、农产品、农业生产资料、土地承包权、农房等。从资产数量上看，广东省人口技术大、耕地面积少，抵质押物不足的情况较全国而言更为突出。从流动角度看，这些抵押、质押品流动性比较差，加上农村产权交易市场不健全，产权评估、登记、交易等中介服务不到位，进一步加大了流转难度。考虑到目前农地、农房还有保障农民基本生活、维护社会稳定的功能，短期内法律法规难有大的调整，金融机构要开展产权抵押面临较大的法律风险。农业贷款抵押物的不足直接影响企业的放贷积极性，减少了农业发展资金来源。

二是农业高风险低收益，难以满足金融机构趋利避险之间的需要。广东位于东南沿海，台风、暴雨洪涝等灾害频发，且广东热带特色农业的产业属性，导致产业收益受市场价格影响波动较大，收益存在较大风险。尽管目前金融监管部门采取了不少措施推动金融支农，但严控金融风险始终是他们的首要责任和任务目标，因此金融监管部门在鼓励农村金融创新方面经常比较保守。另外金融机构的经营活动必须按照市场原则保证安全性、注重流动性、追求效益性，实现利润最大化。因此，尽管农业发展有着强烈的资金需求，但是农业经济的高风险、低回报让金融机构望而却步。客观来说，金融机构从规避风险和讲求效益出发，把吸收的资金抽离抗风险能力弱的农村投向回报高、见效快的城市工业区域，符合金融资源的市场配置原则，但却形成了国有商业银行不作为、政策性银行不能为、股份制银行不愿为、农业保险不敢为，只有合作金融有所为的金融服务农业的不协调格局。

三是与金融产品供给单一，难以满足农业金融需求的多样性需求。由于受到自然环境、行业、地域及文化习俗等影响，广东省新型经营主体资金需求呈现出很大的差异性，既有生产贷款需求又有生活贷款需求；既有诸如购买化肥、农药、种子等季节性短期周转性贷款需求，又有诸如山林开发、购买设备、建房等一些投资和固定资产构建需求；还有诸如额度小、难以提供抵押担保品，不符合正规金融机构规定的贷款需求；既有农户小额需求，又有乡镇企业和专业大户等较大规模的贷款需求。与上述金融需求形成鲜明对比的是，众多的金融机构普遍缺乏为农业经济发展开发服务功能、提升服务手段、创新服务产品的积极性，撤出机构、只存不贷等现象严重。

四是农业信用体系缺失，难以满足现代金融对信用的基础性需求。相对于非农业贷款，农业经济发展中，社会信用失信现象十分严重，普遍存在信用观念薄弱、借钱不还和逃避债务的行为，与健全的农村信用体系和目标相差甚远。农村信用建设缺乏法律保障，缺乏社会信用中介机构，而且一些社会中介机构本身信用程度就比较差，经常提供一些不真实的信息，缺乏综合信用管理机构的监督管理，农业经济发展中针对农村经济合作组织、专业协会等组织的农业信用建设滞后。而对金融机构而言，信用是金融市场发展的基础，是银行的生存之本，现行的农业信用体系与现有金融贷款机制难以有效对接。

五是农业巨灾风险机制不完善，难以满足金融机构风险防控机制的需求。“靠天吃饭”的农业是受自然灾害影响最大的产业，自然灾害频发、受灾面广、灾害损失严重一直困扰着我国农业的可持续发展。农业发展中风险损失的高度集中性与保险理论中的理想可保风险标准相冲突，使商业性保险公司无力通过集中大量风险单位来分摊损失，从而直接制约了农业保险的发展。

二、广东省现代农业产业园是推进现代农业发展、增加资金投入的重要载体

为破解现代农业产业融资难、融资贵等问题，广东省创新探索了支持保护手段，构建现代农业产业园建设管理体系，多渠道增加要素投入，取得了良好效果。特别是依托广东省农业供给侧结构性改革基金，通过资本招商、引龙入粤，不断壮大金融支农规模。

（一）广东省构建了现代农业产业园建设管理体系

建设现代农业产业园，是党中央、国务院和广东省委、省政府部署的引领新时代“三农”工作的重大举措，是广东省委、省政府实施乡村振兴战略和深入推进农业供给侧结构性改革的重要抓手、是推动城乡融合发展的重要载体、是乡村产业振兴的“牛鼻子”，列入省政府重点工作和省重点建设项目。2018-2019年省财政安排50亿元，扶持粤东粤西粤北地区建设100个省级现代农业产业园，2020年省财政再安排25亿元建设新一批省级现代农业产业园，珠三角地区自筹资金建设若干个省级现代农业产业园。目前，广东省已创建10个国家级、119个省级（含珠三角地区自筹资金自行建设的19个）、55个市级现代农业产业园，基本实现了省级现代农业产业园覆盖主要农业县，形成了国家级、省级、市级现代农业产业园梯次发展格局。现代农业产业园启动实施以来，经过各地各部门的努力，建设工作推进顺利，取得阶段性成果，在乡村产业振兴上跑出了“加速度”，带动了123万农民就业增收。

据统计，2018年启动建设的50个产业园农业总产值为738.8亿元，主导产业产值达381.7亿元；产业园内农业企业数量达到3299个，其中国家农业龙头企业11个、省农业龙头企业122个，产业园主导产业产品销售额253.2亿元；品牌数量（含企业自有品牌）2459个，其中新增品牌493个；吸引返乡创业人员数6930人，辐射带动农民就业人员数123万人，园内农民收入水平高于当地全县平均水平24.6%。

（二）以产业园为载体，撬动多种资源投向现代农业

广东省创新产业园管理体制，极大激发了各类主体投向产业园建设的热情。一是注重发挥财政资金撬动作用。改革省级财政投入方式，支持产业园建设的省级资金由过去层层下拨到市县财政部门，转为直接拨付到实施主体（企业），减少拨付层级，节约时间、提高效率。据统计，在100个省级产业园中，已投入建设资金109.78亿元，其中投入省财政资金27.44亿元，投入地方统筹资金28.3亿元，撬动社会资本投入54.03亿元，省级财政资金撬动地方统筹和社会资本投入比达到1：3。二是注重发挥市场配置资源作用。由牵头实施主体制定资金使用方案，鼓励支持各类主体投资，吸引温氏集团、海大集团、湛江国联等大型企业和更多社会资本参与现代农业产业园建设。省级农业供给侧结构性改革基金、省农业信贷担保公司、省农行、省建行等金融机构纷纷与省农业农村厅签署服务产业园战略合作协议，增加安排信贷资金支持省级现代农业产业园建设。

（三）以广东省农业供给侧结构性改革基金为抓手，创新产业园投融资模式

围绕广东省启动创建现代农业产业园的重点工作，以产融结合为切入点，以打造高起点、高标准的现代农业建设样板区和乡村产业兴旺引领区为目标，聚焦产业集群新业态打造，投资顺兴种养（梅州市大埔蜜柚现代农业产业园牵头企业）、海纳农业（惠州市惠城区优质稻现代农业产业园牵头企业）、壹号食品（壹号食品湛江土猪产业园、广州市从化区壹号蛋鸡产业园牵头企业）、国联水产（广东省湛江市坡头区现代农业产业园、湛江市吴川市对虾产业园牵头企业）、绿湖园艺（惠州市花卉产业园牵头企业）、润生堂（河源市连平县南药产业园牵头企业）、远东国兰（汕头市翁源兰花产业园参与企业）等产业园，参与企业合计投资规模超过8亿元，示范带动形成国家—省—市—县—乡梯次推进的现代农业产业园建设体系。截至2019年底，农业供给侧结构改革基金投资广东现代农业产业园项目9个，总投资额14.47亿元，项目涉及农业种植、养殖、农产品加工、农资和农机等5大门类，带动其他社会资本26.6亿元。

三、农业政策基金支持现代农业产业建设的思考和建议

一是理顺财政、农业、国资管理部门与农业政策性基金管理主体间的关系。财政部门重点发挥财政资金监管职能，加强财政资金使用效率考核，确保财政支农效果得到最大发挥；农业部门重点发挥行业管理职能，加强战略引领，把农业政策性基金作为整合资源、增加投入的重要抓手；国资管理部门要加强对农业政策性基金管理主体的出资人管理职能，加强国有企业改革，推动从管资产向管资本方向转变。

二是坚持采用市场化、专业化机制对农业政策性基金进行管理。以投资决策、风险控制和对内监督为起点，建立精干、规范、高效的组织机构和市场化、专业化的决策体系，减少审批事项和审批流程，进一步加强风险管理和事中事后监督，提高政策性基金管理能力。加强投后管理，不断完善对被投资企业的投后管理和增值赋能措施，尤其是加强资金运用、经营发展、财务状况、管理体系、合法合规等方面监督。

三是发挥政策性基金引导作用，更好撬动社会资本投入现代农业。从基金规模上看，明确一定的社会资本投入比例，更好地发挥财政资金的杠杆作用。从基金投向上看，作为行业性基金，坚持以投向现代农业为主，避免财政资金非农化使用，在适当时期可以放宽对投向的限制。从基金收益分配上来看，明确财政资金不以盈利为目的，在股权投资管理费、投资收益分成、超额收益奖补等方面向市场化基金管理机构和社会资本予以倾斜。

四是科学制定农业政策性基金管理主体的绩效考核体系。引入市场化的绩效考核方式，建立全面、动态的绩效考核体系，综合考虑农业基金发展的阶段性和市场周期波动性等特点，突出财务、战略、安全、质量等关键绩效指标，并根据被投资企业培育发展必经阶段和同期市场规律等弹性调整，对各级人员实施全方位的履职考核，鼓励管理团队勤勉尽责，强化绩效考核结果的沟通反馈，为乡村振兴战略作出更大贡献。