《民法典》与“三农”问题治理

窦海阳

2020年是全面建成小康社会目标实现之年，也是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。年初，中共中央国务院发布了《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，指出要补“三农”领域突出短板，从而进一步落实乡村振兴战略。

在今年5月28日表决通过的《中华人民共和国民法典》同时也就“三农”问题，回应社会关切，对所涉领域作了全面且系统的规定。这对于贯彻中央的“三农”政策起到了基础性保障作用，为进一步完善“三农”问题的治理奠定了重要的制度基础。

一、对“三农”主体资格的确认与保护

实现农业发展、农村稳定、农民增收的前提，是要以法律赋予主体资格的途径，对农民及农民组织参与农业生产、参与市场交易的形式予以确认与保护。随着我国城镇化发展，土地流转加速，家庭农场、农民专业合作社等经营主体不断涌现。与此相关，为全面推开农村集体产权制度改革，将开展集体成员身份确认、股份合作制改革、集体经济组织登记等工作。这些都需要法律作出有效应对。

《民法典》作为民事领域的基本法，对涉及“三农”的民事主体作了全方位、多层次的规定。

首先，对于农村集体经济组织成员而言，《民法典》明确赋予了农村承包经营户的民事主体资格，可以依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营，自负盈亏。

其次，对于农村集体经济组织而言，《民法典》将其明确为特别法人，可以独立享有民事权利和承担民事义务。农村集体经济组织取得法人资格后，可以成为农村集体土地和其他农业资产的所有权人，参与市场交易，有效拓宽农村集体经济的发展路径，从而改变一些情况下由村民委员会代行村集体经济组织职能的现状。它还促进法人治理结构的建立健全，落实农民在农业经营上的自治权，强化集体资产管理，有效遏制资产流失。

另外，对于鼓励发展多种形式的适度规模经营的社会需求，《民法典》也有应对之策。总则编中所规定的营利法人是市场经济中最活跃的主体，包括公司和非公司制的企业法人，可以以此形式发展城市资本和农村土地相结合的各种农村股份合作制企业，为“三农”做大做强提供高效的组织形式。

二、对“三农”土地权利的完善与保护

对于“三农”问题的解决，农村土地制度的健全是根本，尤其应保护关涉农民在土地上的各项权利。《民法典》对农民所关心的农村集体产权制度、承包地制度等方面的问题都进行了规定，为相关工作的进一步开展奠定了基础。

首先，在土地等财产的归属及保护上，《民法典》作了全面的确权性规定、程序行使规定以及防范侵权规定。明确了农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。对于关系农民切身利益的重大事项，需要依照法定程序经本集体成员决定方能实施。在实践中，集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不动产所有权的行使往往会产生争议。对此，《民法典》作了类型化的细分。为了保证集体财产状况的公开化，有利于农民的自治与监管，另外，还规定了农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当向本集体成员公布集体财产的状况。

其次，推进农村土地制度改革，完善农地经营制度，一方面要落实土地承包关系稳定且长久不变的要求，完善宅基地使用权等工作；另一方面要进一步完善农村集体产权相关制度，落实农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革的要求。对于农民在农地上的权利确认，《民法典》专章规定了土地承包经营权，明确了土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。并且，以法典形式明确了耕地、草地、林地的承包期。在此基础上，进一步明确规定承包期限届满，由土地承包经营权人继续承包。为了承包地的稳固，还强调承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包地的，应当依照农村土地承包的法律规定办理。承包期内发包人原则上不得收回承包地。

除了农民对农地的承包经营权之外，《民法典》还规定了宅基地使用权。宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。同时，宅基地因自然灾害等原因灭失的，对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。

对于进一步完善农地经营制度，《民法典》落实了土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”，在继续保留农民土地承包经营权的基础上设置了一个新权利，即土地经营权，规定土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或其他方式向他人流转土地经营权。对于土地经营权而言，还规定土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。这样既使得农民将承包地作为基本保障，又可以通过流转使得土地在更能创造收益人的手中进行农业生产。

三、对“三农”生产经营的促进与保护

农村发展、农民致富，关键在于农业生产经营。对于农业生产经营的促进，不仅在于各种扶持政策，更应在法律上通过减少禁止性规定，使农民在土地上的权利可以作为资产进行流通。农村和农业的发展有巨大的融资需求，而作为农民手中最大的资产——农地上的用益物权却长期被排斥在土地市场之外，成了制约土地要素市场化的重要因素。因此，盘活集体土地是激活要素潜能的内在要求。对此，《民法典》作出了应对，删除此前《物权法》的禁止性规定，即耕地使用权不得抵押。推动土地流转市场的健全，只有允许耕地使用权抵押，才能适应土地“入市”的需要。这个变动将对我国农村土地金融的发展起到巨大的推动作用。此外，《民法典》将经营权的性质由原来的债权性质修改为物权性质，使农民可以进一步盘活手中的土地经营权，既可以将土地用来经营，又可以将其作为贷款的抵押标的进行再融资，从而扫除了农民贷款的障碍。

打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的重中之重。目前，农村公共基础设施、生态环境治理等问题是农民群众反映最强烈的民生问题之一，也是制约“三农”生产经营的障碍。对此，《民法典》也作了系统性规定，回应了民生需求。

在农村基础设施建设方面，提出要加强村组道路建设、提高供水保障能力，规定了相邻关系制度，要求不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，为用水、排水、通行、铺设管线等提供必要的便利。

在农村环境治理方面，农业农村环境污染问题依旧突出，粗放经营方式带来的资源约束趋紧形势没有根本缓解。污染治理、土壤污染管控和修复利用等都是目前的工作重点。《民法典》为此提供了法律基础，其中相邻关系制度要求不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、土壤污染物、噪声、光辐射、电磁辐射等有害物质。

在侵权责任编还专章规定了环境污染与生态破坏责任，对于污染环境、破坏生态的环境侵权行为规定了生态环境修复责任。另外，农村社会存在的不稳定因素，很多源于农民合法权益受到侵害。

要化解这些矛盾纠纷，必须着眼根本，维护好农民群众的合法权益。为此，《民法典》各编对合同等债权、物权、人格权、侵权等制度作了系统规定，且在具体矛盾纠纷的解决上提供了公平合理的规则机制。