人口流动与地方政府债务可持续性

2020-12-28杨利雄权一章

财会月刊·下半月 2020年12期

杨利雄权一章

【摘要】人口流动可促进生产要素合理配置，对城市经济发展具有重大影响，同时对公共产品与服务产生巨大需求。为有效应对人口流动对公共产品与服务的需求，地方政府发行债务就成为弥补财力不足的有效途径之一。在此背景下，选取我国285个城市为研究对象，通过城市类别的变系数模型，研究地方政府债务可持续性与人口流动的关系。研究发现：人口流动能促进生产总值总量和人均层面的提高，提升直辖市与副省级省会城市的城镇人均产出与地级市农村人均产出; 地方政府债务只有真正与人口流动趋势相匹配，才能依托人口流动实现预期产出，保障地方政府债务可持续性; 在人口流出的一般地级市发行债务对城市发展没有显著促进作用，且易引发债务违约风险与房地产高库存现象，由此地方政府债务的可持续性便无法得到保障。

【关键词】人口流动;地方政府债务;可持续性;城市发展

【中图分类号】F812 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2020）24-0121-9

一、引言

地方政府债务有促进投资、带动经济发展的作用，但存在着违约风险。盲目发行地方政府债务必然造成公共资源的浪费与低效公共服务的供应。发行地方政府债务的一个重要目的就是充分保障人口流动，实现劳动力与其他生产要素的整合，带动城市经济发展。 2018年，我国城镇化率已达59.58%。 2019年4月8日，国家发展和改革委员会颁布的《2019年新型城镇化建设重点任务》提出：全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制; 放宽城区常住人口介于300万至500万的大城市落户条件。 2019年国务院《政府工作报告》指出：正确把握宏观政策取向，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，推动中心城市对区域经济的带动作用。除此之外，我国的老龄化与少子化进一步加剧了人力成本提升与地方政府提供公共服务的压力，地方政府债务的违约风险逐渐加大。由于人口流动促使劳动力高效匹配，进而提升了劳动生产率，所以保障人口流动能够最大限度地克服劳动力成本上升对经济发展带来的负面影响，进而与地方政府债务形成良性循环，对于区域经济发展与系统性风险的规避具有重要意义。鉴于此，依托数理分析和经验识别讨论人口流动对地方政府债务可持续性的作用机制至关重要：一方面，利于从本质上把握人口流动对地方政府债务的支撑作用; 另一方面，拓展对人口流动推动地方政府债务良性发展的认识。

二、文献综述

地方政府债务问题是实践中老生常谈的痛点，国内外学者不仅对地方政府债务可持续性问题进行了大量的研究，也对城市发展、人口流动与地方政府债务可持续性的关系等问题进行了一系列分析，并取得了丰硕的成果。

关于地方政府债务的可持续性，早期研究集中在可持续性效果上，认为地方政府的举债行为促进了公共基础设施的建设，对于公共福利的增加具有重要作用。除此之外，在填补财政缺口、划定下一期预算支出方面也具有重要意义。可见，政府债务的可持续性促进了地区经济的发展。而有些学者认为，地方政府举债打破了产品市场和货币市场的均衡状态，提高了利率水平，扭曲了资本存量，对社会总供给增加与经济增长存在着阻碍，持续的举债不利于地区经济的发展。在当前的研究中，政府债务的研究重心发生了转移，侧重于对政府举债可持续性动力机制的探讨，并将可持续性动因归结于2008年的4万亿救市资金、分税制改革、城市化进程、预算内软约束、官员晋升激励等内生性因素[1-9] 。目前，地方政府债务研究主要分为三类：

（一）地方政府债务可持续性与经济发展

国内外研究分别从债券市场运行机制层面探讨政府能否举债或偿债以及政府债务对经济发展的作用。 Buiter[10] 认为，如果政府的财政融资不存在违约风险，则政府债务的可持续性便得以保障。 Sjaastad[11] 提出“财政空间”这一概念，即当前政府负债水平和其临界点之间的差额，指出理性政府可通过财政政策调整，使政府债务负担率保持在一个合理区间，以保障政府债务的可持续性，并将这一政府负债临界点视为政府负债限度。以上结论说明了债券市场的运行机制，解释了政府债务可持续性，但由于国外政府举债属于市场行为，而我国地方政府举债多属于行政行为，以上研究结论不适合分析我国地方政府债务问题。

国内一般从宏观经济机制层面出发研究地方政府债务可持续性问题，并形成宏观经济运行下的地方政府债务可持续性动态测度体系。贾彦东、刘斌[12] 研究指出，我国和发达国家相比，政府负债歷史相对较短，且政府债务负担率与世界主要经济体相比处于较低水平，依然存在上升空间，地方政府一定程度上存在利用财政杠杆实现对实体经济的有效刺激的政策空间。庞晓波和李丹[13] 、张延和赵艳朋[14] 研究发现，只有充分考虑地方经济运行的不确定性预期，才能判断地方政府债务投入是否能形成应有的社会经济产出，从而明确长期内地方政府债务的可持续性。刘楠楠、侯臣[15] 指出，当地方政府面临土地财政收入减少的冲击时，地方政府债务的可持续性被削弱，并极易引发金融风险和财政风险。

我国政府债务可持续性问题的研究不可避免地涉及政府赤字率、经济增长率、政府债务对资金成本的影响以及政府未来的收支能力等，如果政府财政资金投入无法形成预期的社会经济产出，在未来也不会有足够的收入来弥补其支出，政府债务则会失去可持续性，反之亦然。

（二）地方政府债务的区域异质性

地方政府性债务主要由各级地方政府债务、事业单位债务、地方国有企业债务和养老保险等隐性债务组成。 Reinhart和Rogoff[16] 、Eberhardt和Presbitero[17] 均认为政府债务余额占国内生产总值的比重达到某个均衡点之前，政府债务能够促进经济增长，而一旦超过该均衡点，政府债务将抑制经济增长。吕健[18] 研究指出，我国地方政府债务的“生产型”特征与西方国家的“消费型”或“福利型”不同，我国地方政府债务通过提高市场流动性，进而刺激社会投资，拉动经济增长。徐长生等[19] 研究指出：在经济发展水平高的地区， “政府性债务→基础设施投资→经济增长”模式能够形成良性循环，而在经济发展水平低的地区则有可能发生偿债风险。不难发现，欠发达城市（地区）地方政府过度举债将严重威胁其债务可持续性。

陆铭[20] 发现，除了审计署2011年和2013年公布的全国层面地方政府债务审计结果，与地方政府债务相关的公开数据仅有地方融资平台数据，其中包括地方融资平台在银行间债券市场和交易所债券市场发行的企业债、中期融资券、短期票据、公司债、私募债等各种形式的债券。故从公开程度与数据来源的角度而言，城投债是研究我国地方政府债务非常好的代理变量。郝毅、李政[21] 研究发现，地方政府融资平台均从事非经营性或准经营性项目，盈利能力普遍不足，且地方政府融资平台相关经营计划、人事安排以及发展规划等均受到地方政府的干预和控制，使融资平台公司的债务最终演化成地方政府债务。周飞舟等[22] 进一步指出，地方政府以土地抵押作为主要增信方式，形成 “土地收入→债权融资→城市建设→再征地”的循环，提升地方政府融资平台融资和再融资能力，保证地方政府财政收入可持续增长。综上所述，鉴于研究我国地方政府债务问题时公开数据严重不足的现实，可将城投债作为地方政府债务的代理变量。另外，在人口流入地区发行地方政府债务对周边经济发展存在显著带动作用; 而在人口流出地或小城市应限制地方政府债务规模，降低系统性金融风险，地方政府债务与人口流动趋势相匹配是保障地方政府债务可持续性的关键。

（三）人口流动与地方政府债务可持续性

在国外关于人口流动与地方政府债务可持续性的研究中，由于西方各国人口流动主要受语言、文化和宗教差异限制，行政力量限制或刺激人口流动的现象不明显，从而研究缺乏借鉴意义。国内研究中，张同斌 [23] 指出，人口由小城市向大中型城市流动推迟了大中型城市人口红利消失的时间，不断积累的人力资本提升了劳动生产率与整体经济效率， “人力资本红利”取代“人口红利”成为经济增长的新动力。甘行琼等[24] 研究发现，在经济发展初期，地方政府债务引致的政府竞争会促使地方政府吸引人口流入以促进地区经济增长，公共品的供给水平也随之提高。常晨、陆铭[25] 指出，与土地利用和人口流动、产业发展方向相背离的新城建设，造成新城发展缓慢和地方政府债务高企的结果。以上研究说明，人口流动是地方政府债务可持续性与经济发展的一个非常重要的枢纽变量，只有在地方政府債务与人口流动趋势相匹配的情形下，地方政府债务引致的投资才能够享受人口流动的正外部性，最大化预期产出，从而地方政府债务可持续性得到保障。

本文基于2019年国家发展和改革委员会进一步放宽城市落户政策与2019年《政府工作报告》“减税降费”对地方政府债务可持续性带来新一轮挑战的背景，将人口流动、经济发展与地方政府债务可持续性进行统筹分析，从理论层面上提出假设和构建模型，并基于此展开实证研究。

总结现有研究成果发现：首先，在城市视角同时分析人口集聚与人口流出的文献较少，人口流动的发生是迁出地的推力与迁入地的拉力共同作用的结果，着重研究国家或区域某一种人口流动现象得出的结论相对片面。其次，土地财政、公共服务供给与地方政府债务三者中两两之间作用机制的理论研究与实证研究已较为充分，但同时考虑三者的一般均衡问题研究鲜有涉及。基于此，本文的边际贡献在于：一是在数理分析和经验识别的基础上讨论人口流动对地方政府债务可持续性的作用机制，丰富了相关实证文献。二是研究从本质上把握人口流动对地方政府债务的支撑作用，拓展了对人口流动推动地方政府债务良性发展机理的认识，直接服务于国家总体战略的布局。

三、研究假设与模型构建

为进一步发挥人口流动对城市经济发展的重要作用，地方政府短时间内通过发行地方政府债务补充公共基础设施建设、提供公共服务所需资金。当地方政府债务与人口流动趋势相匹配时，地方政府债务能够将人口流动对城市经济增长的效应发挥出来，债务持续性也得以保障。下面提出人口流动与地方政府债务可持续性作用机制的理论模型，并基于该理论模型提出三条假设。

在国家内部人口自由流动的前提下，设人口流入地劳动力存量为LM（t），人口流出地劳动力存量为LA（t），可得出一个国家的劳动力总数： L=LM（t）+LA（t）（公式①）。一般而言，人口流入地生产活动在很大程度上不受自然条件限制，该地区生产函数可设为柯布—道格拉斯形式：YM（t）=A[LM（t）]×LM（t）αK（t）1-α（公式②），其中， A[LM（t）]表示索洛余项与人口数量正相关，说明人口数量增加对人口流入地生产活动存在显著正外部性。人口流出地的生产模式以农业、采矿业或自然观光业为主，该生产模式受到当地资源制约，无法借助更多的资本和劳动力创造新的就业岗位，进而造成当地劳动力流出，所以该人口流出地生产函数设为受资源T决定且不随时间变化的常函数：YA=F（T）（公式③）。由于人口流入地的总产出能够通过吸纳不断流入的人口，从索洛余项和劳动力这一生产要素本身促进其增长，而人口流出地的总产出不会发生变化甚至由于人口的减少进而减轻环境保护压力与地方政府的财政负担，故基于公式① ～ ③得出假设一：

假设一：人口流动有助于提高经济总产出。

本文着重从城市层面进行分析，某些城市人口之所以流出是由于该城市的生产函数如公式③所示，生产活动受本地资源局限，无法创造充足的就业岗位，造成该城市劳动力相对过剩而成为人口流出地。公式②代表人口流入地的生产函数，其中A[LM（t）]表示索洛剩余，即大量的人口产生的交流、学习和匹配效应进一步提高了当地的生产率。公式②表明，只要城市资本充足，该城市就能够不断吸纳更多的劳动力，创造更大的生产总值。当城市人均资本不足或短期内吸收大量人口造成人均资本暂时不足时，可通过地方政府举债的方式保障地方经济高速发展。人口流入地人均产出为：yM（t）=YM（t）/LM（t）=A[LM（t）][K（t）/LM（t）]α-1（公式④），人口流出地人均产出可表示为：yA=YA/LA（t）=F（T）/[L-LM（t）]（公式⑤）。同时由公式④可知，当城市资本不变且索洛余项是人口数量严格不减函数时，人口流动会增加人口流入地总产出。人口流入地的人均产出从公式中无法得到其增减性质。故基于公式④和公式⑤得出假设二：

假设二：人口流动能够提高人口流出地的人均产出，达到人均产出层面上的收敛。

具体而言，地方政府债务的发行需要服务于人口流动，在当前“减税降费”等一系列改革出台的大环境下，地方政府财政收入普遍收紧，只有通过地方政府债务及时提供充足的公共服务才能最大限度地发挥人口流动对经济发展的促进作用，使人口流动能够依托地方政府债务投资发挥出对城市乃至区域经济的带动作用，地方政府债务凭借足够的收入弥补其支出，从而保障了政府债务的可持续性。令人口流入地的人均资本为： kM（t）=K（t）/LM（t）（公式⑥），则有公式⑦：yM（t）=F（T）/[L-LA（t）]=A[LM（t）][K（t）/LM（t）]α-1=A[LM（t）]kM=yA（t）。

本文的假设三基于公式⑥和公式⑦得出。全国人均产出随着人均资本的增多而增多，由于城市人均资本通过地方政府债务得到补偿，全国人均产出才能通过人口流动达到收敛，地方政府债务面对的情况只有以下两种可能：其一是当前的生产达到稳态，生产活动不再需要政府债务; 其二是当前的生產水平完全发挥了人口流动对经济的带动作用，经济产出有能力对政府债务进行还本付息。无论是哪一种情况，地方政府债务的可持续性均能得到有效保证。

假设三：地方政府债务发行只有符合人口流动趋势，才能保障其可持续性。

综合以上分析可以得出，只有在地方政府债务与人口流动相匹配的前提下，地方政府债务的可持续性与各大城市吸引外来人口落户的政策才能相得益彰，共同促进城市乃至区域经济的发展。

四、实证检验

（一）指标选取、数据来源与测定

本文数据分别来自Wind数据库、《中国城市统计年鉴》、各省份统计年鉴和《中国国土资源年鉴》，各城市土地出让金来源于《中国国土资源年鉴》，《中国城市统计年鉴》数据分别刻画整个城市和市辖区的经济指标。根据研究需要与数据可得性，本文选取2009 ～ 2016年全国285个城市（包含四个直辖市）的经济数据与相应城市地方政府融资平台同期发行的城投债进行匹配。本文核心变量如表1所示。其中：土地出让程度是城市出让土地面积累积值与城市建成区面积的比值; 城乡第二产业差异是市辖区第二产业总产值与全市第二产业总产值的比值; 人口流入这一变量根据每个城市常住人口减去户籍人口得到，前者来自全国各省的统计年鉴，后者来源于《中国城市统计年鉴》，若两者之差为正，则说明该城市当年是人口流入地，反之则为人口流出地。

本文将285个城市按照行政级别由高到低分为六个类型：第一类是4个直辖市; 第二类是5个计划单列市; 第三类是10个副省级省会城市; 第四类是16个地级省会城市; 第五类是15个副中心城市，虽然其行政级别属于一般地级市，但其市委书记位列省委常委，故列为第五类城市; 第六类是一般地级市。受数据来源所限，所有与一般地级市行政级别相同的自治州以及自治区均未纳入分析范围。本文依据城市行政级别由高到低将我国的城市分成六个类型有两个原因：其一是传统的东部、中部、西部每个区域内部城市经济条件差异较大，且“东、中、西”部反映的经济特征无法突出本文的研究主题; 其二是城市行政级别不同，分配财政收入的大小权利也不同。由于计划单列市在财政上享受和省级行政单位及直辖市平等的财税制度，所在的省一级政府无法参与财政收入分成，故把均为副省级城市的计划单列市与副省级省会城市单独区分。

描述性统计结果如表1所示。

（二）变系数面板模型构建

在理论分析的基础上分别构造人口流动与经济发展、地方政府债务与人口流动两个变系数模型，前者为了验证人口流动对经济整体以及人均层面的促进作用，后者分别就六类城市地方政府债务对人口流动的影响效果进行分析，验证发行政府债务是否有效保证人口流动对城市经济发展以及地方政府债务与人口流动匹配是否有助于保障地方政府债务的可持续性。

1. 人口流动与生产总值。行政等级高的城市容易获得更多来自中央政府的资源分配，所以本文计量模型构建的核心基于城市类别的变系数模型。由公式⑥可知，人口流动可同时改善人口流出地与人口流入地的经济状况，为了验证假设一与假设二，建立依据不同城市类型的人口流动变系数模型：

grpit=fpit×D.cityrank+λt+ui+εit （1）

pergrpit=fpit×D.cityrank+λt+ui+εit （2）

urbenpergrpit=fpit×D.cityrank+λt+ui+εit （3）

ruralpergrpit=fpit×D.cityrank+λt+ui+εit （4）

模型（1）～（4）的被解释变量分别是每个城市的地区生产总值、人均生产总值、城市人均生产总值以及农村人均生产总值。其中，模型（1）的作用是验证假设一的结论：人口流动有助于提高整体经济的总产出; 而模型（2）、（3）、（4）则分别从三个方面验证假设二的结论：人口流动不仅不会加剧区域间的发展不平衡，而且能够分别提高人口流入与人口流出城市的人均产出，达到人均产出层面上的收敛。表2中回归（1）、（3）、（5）、（7）分别对应模型（1）～（4），回归（2）、（4）、（6）、（8）分别在回归（1）、（3）、（5）、（7）的基础上控制了时间效应。

回归（1）的结果说明，除了第五类城市，其余城市的人口流动对当地生产总值具有显著正向影响。表1的描述性统计已经说明第五、六类城市主要为人口流出城市，由于人口减少能够促进当地发展集约化农业生产，同时减少当地环境保护的压力与成本，对以自然观光业为支柱产业的城市（地区）发展也有显著促进作用，故以上城市生产活动以资源受限产业为主。回归（2）在回归（1）的基础上控制了时间效应，系数有所减小但依然显著，说明人口流向中心城市或区域中心城市能够同时促进人口流入地与流出地的经济发展。回归（3）～（8）整体表明，人口流动对于人均产出仅有微弱的正效应，但回归（5）～（8）说明分别考察城市与农村时，可发现人口流动能够显著提升城市与农村地区的人均产出。回归（5）、（6）的结果说明，人口流动对一、三、四类城市（直辖市与全部省会城市）的城市人均生产总值带来显著提升，控制时间效应下系数值有所减小，但统计结果依然显著。回归（7）、（8）重点考察人口流动对农村人均产出的影响，虽然整体统计显著性与经济显著性较弱，但第六类城市的经济与统计显著性最高，进一步说明人口流出地农村地区人均产出显著提高，并且在控制时间效应后，模型的经济与统计显著性得到进一步提高。

表2的回归结果说明：人口流动在经济总量层面无论是对人口流出的地级市还是人口流入的省会及以上行政级别的城市发展，都具有显著正向作用。综上所述，假设一与假设二均得到验证。

2. 人口流动与地方政府债务可持续性。地方政府债务可持续性来自与人口流动趋势的匹配。由于土地财政收入是地方政府债务本息的主要来源，同时人口流入与地方政府债务对当地经济的促进作用也以土地商业化为前提，故在验证假设三的一系列模型中加入土地商业化的变系数模型以缓解内生性问题，进而增强结论的稳健性。其变系数模型如下：

模型（5）、（6）、（7）分别对应表3中回归（1）、（2）、（3），模型（8）对应回归（4）、（5），模型（9）对应回归（6）、（7）。模型（5）～（9）中Xit包括城乡收入差异、城乡财政支出差异以及第二产业集中度。

表3中回归（4）、（5）为城市类别与新增城投债的交乘项，回归（6）、（7）为城市类别与累积城投债的交乘项。

表3的回归结果说明：一至四类城市（省会城市及副省级行政级别以上城市）土地商业化程度（累积出让土地面积占整个城市建成区的比例）越高，对人口流动的促进作用越明显。第五类与第六类城市土地商业化程度对人口流动的作用不明显，该结论与三、四线城市房地产市场存在巨大去库存压力的现实情况相符。同时，第二产业集中度仅在回归（1）中具有显著性，但分别增加城投债与城投债累积存量之后便不再显著，充分说明人口流动对第二产业在城市层面的集中没有显著正向效应。回归（2）、（3）分别加入城投债、城投债存量之后，控制变量中城乡收入差距以及城乡财政支出差距对人口流动的效果有所减弱，说明地方政府债务对吸引外来人口有显著重要性。回归（4）、（5）在回归（1）的基础上加入新增城投债的变系数模型，模型中第一类和第三类城市（直辖市与副省级省会城市）发行城投债对人口流动具有正向促进作用，其余类别城市均不显著。回归（6）、（7）在回归（1）的基础上加入城投债累积发行量的变系数模型，得出的结果与背后的经济意义与回归（4）、（5）相同。表3中城投债对计划单列市经济发展的促进作用不显著，且所有常数项均显著小于零，说明“安土重迁”的思想对经济发展存在显著抑制作用。同时发现，第五、六类城市的土地出让程度对人口流动无显著影响，甚至存在负效应。表明这两类城市商业土地供给与需求严重错配，建成住宅极有可能沦为库存，进一步破坏地方政府债务的可持续性。为吸引外来人口发行的地方政府债务存在可持续性，在人口流出地增加基础设施建设与住房供给不会带来“去库存”的压力，但若在人口流出的城市发行城投债、扩建新城等生产要素错配行为无法得到控制，最终会引起地方政府债务与民间资本系统性风险的发生。

人口自由流动对城市乃至区域经济发展起到举足轻重的作用，但是各地方政府在财政收入短缺的情况下只能通过举债的方式及时提供对外来人口的公共服务，但是若不顾及人口流动的趋势，在人口流出地大量举债进行基础设施建设，必然造成地方政府债务违约，地方政府债务的可持续性将无法得到保障，地方政府债务只有通过促进人口流动的方式参与到城市与区域的生产活动中从而促进经济发展，才能为地方政府债务的可持续性提供最基础的保障。综上所述，假设三得到验证。

五、稳健性检验

为了从另一个角度解释变系数模型计量结果的可靠性，有必要进行稳健性检验。以各城市人口流入数量为门限值，以每个城市年度新增城投债数量作为门限变量，以每个城市的生产总值作为因变量，并且加入土地商业化程度控制土地出让情况，研究不同人口流动规模下地方政府债务对城市经济发展的影响。建立门限面板模型首先需要对模型进行门限效应检验，若检验通过，则进行下一步门限值检验以确定门限值。门限效应检验结果如表4所示：

表4中的P值表明錯误拒绝不存在门限效应原假设的概率， P值越小则说明原模型越有可能存在门限效应。由表4的统计结果可知，只能选取单门限模型并进行门限值检验。表5和门限检验结果图分别展示了门限值检验的结果，表5表示仅有一个门限值落在95%的置信区间之内且门限值为113.5，图表示基于似然比检验统计量检验的门限值选择正确。根据以上检验结果，得到如下门限面板回归模型：

grpit=αi+δrsumttpait+β1I（fp≤γ1）citybondit+β2I（fp>γ2）citybondit+εit （10）

表6的估计结果表明：在城市常住人口超过户籍人口113.5万以内的城市，每多发行1亿元城投债能够增加该城市6.82亿元的产出，在城市常住人口超过户籍人口113.5万以上的城市，每多发行1亿元城投债能够增加该城市9.89亿元产出，说明城投债对吸引外来人口较多的城市经济的促进作用比吸引外来人口较少的城市高出45%，证明了在人口流入地的大城市发行地方政府债务能够更好地促进地方经济发展，保障地方政府债务的可持续性。

六、结论与政策建议

（一）结论

基于前文的分析可得出以下结论：第一，人口流动不仅能够促进总产出的提高，而且能够促进我国直辖市与副省级省会城市城镇居民人均产出的提高与一般地级市农村人均产出的提高。第二，在人口显著流入城市发行地方政府债务能够促进当地经济增长，得到预期产出与收益，保证地方政府债务的可持续性，反之则不然。

（二）建议

1. 人口流动方面。将我国4个直辖市与10个副省级省会城市作为吸引人口流动的发展平台，借助本地科教优势，加大科技研发投入，推动产业升级，在服务好“高精尖”人才的同时，为进城务工者提供基础的管理与帮助，提高城市多种劳动力匹配效率。解决好农业人口向城市转移落户的有关问题，努力实现非户籍人口的公共服务均等化，提供必要的教育医疗卫生社会服务，更好地发挥人口流动对区域经济发展的促进作用。在人口流出城市的一般地级市通过发展劳动集约型农业模式释放更多农业剩余劳动力，进而加大对基础教育与职业技术教育的投资，提高人口流出地人力资本水平，做好人口流出地的基础教育与技能教育投资建设，更好地为人口流入地服务，鼓励中西部地区劳动力向东部沿海地区流动。

2. 土地政策方面。针对我国4个直辖市而言，适当将耕地转变为城市建设用地能够提升经济发展速度与质量，更好地增加对落后农业地区的转移支付。 10个副省级省会城市则需要加快旧城区改造工作，优化城市道路结构与提升公共交通效率，提高城市连通程度，缩小城市内部住房价格差异。一般地级市则要严格限制大规模新城开发，通过实施户籍制度和土地制度的联动改革，并在农村地区实行宅基地复耕计划实现农业规模经济。

3. 财政金融方面。针对4个直辖市与10个副省级省会城市而言，其城投债发行额度可以适度放宽，以便充分发挥城投债对房地产与文化旅游等服务业的整合作用。一般地级市在财政支出上应加大基础医疗与治安建设方面的支出，注重对人口流出地的民生投入，减少基础设施建设和房地产投入，避免房地产高库存现象发生。在地方政府债务方面，严格限制一般地级市地方政府融资平台的融资行为，避免系统性风险的发生。

人口流动促进经济多方面、多层次发展的结论毋庸置疑，但地方政府债务可持续性对发挥与保障人口流动对于经济的促进作用同样至关重要。地方政府债务只有真正服务于人口流动，并且投放在急需短期内提升公共服务的人口流入城市，才能够实现促进经济发展的初衷，地方政府才能拥有足够财力偿付本息以保障债务的持续性。

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