项目支出绩效评价：变革与挑战

王文兵 焦赞美 干胜道

【摘要】作为政府绩效评价的重要组成部分， 财政支出绩效评价在我国已实施多年， 虽提高了财政资源使用效益， 但也存在评价流于形式、指标体系不健全、评价结果应用有限等问题。 为全面实施预算绩效管理， 加快建立现代财政制度， 进一步提升财政资源配置效率和使用效益， 财政部于2020年2月修订了《项目支出绩效评价管理办法》。 在梳理财政支出绩效评价国内外理论研究与实践经验的基础上， 深度解读新管理办法的核心变化以及绩效评价面临的挑战， 以期提升具有中国特色的项目支出绩效评价质量， 推动国家治理体系和治理能力现代化建设。

【关键词】项目支出;绩效评价;财政资源;配置效率

【中图分类号】 F812.45     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）23-0021-6

一、引言

十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化建设进行了全面部署， 而财政是国家治理现代化的基础和支柱。 加快构建现代财政制度与规范透明、标准科学、约束有力的预算制度以及全面实施预算绩效管理， 是国家治理体系和治理能力现代化建设的内在要求。 《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》于2018年发布并提出“加快建成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系， 实现预算和绩效管理一体化， 着力提高财政资源配置效率和使用效益， 改变预算资金分配的固化格局， 提高预算管理水平和政策实施效果， 为经济社会发展提供有力保障”。 这标志着贯穿于预算管理全流程的全面实施预算管理理念和财政支出绩效管理工作， 已取得重大突破性进展。

提高财政资源配置效率和使用效益是全面实施预算绩效管理的重点， 政府需要评价已安排的财政资金使用效益， 进而对财政支出绩效进行衡量。 因此， 财政支出绩效评价非常重要， 其在一定程度上回应了社会对“政府的钱花到了哪里， 效果怎么样”问题的关切。

为度量财政资金使用效益， 我国于2009年颁布并于2011年修订《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号， 简称《暂行办法》）， 财政支出绩效评价工作在全国范围内正式展开， 依据评价中存在的问题不断总结， 提升绩效评价质量， 对建立科学规范的财政预算制度起到了积极作用。 但同时也要看到， 现行《暂行办法》在成果利用、评价指标体系、评价主体独立性等方面存在诸多缺陷， 严重制约了财政支出绩效评价效果。 与此同时， 新《预算法》、 财税体制改革等系列法律法规对财政支出绩效评价提出了更高要求， 财政部于2020年2月25日发布了新修订的《项目支出绩效评价管理办法》（财预[2020]10号， 简称《办法》）。 《办法》有哪些核心变化、能否解决原财政支出绩效评价存在的问题、财政绩效评价能否满足公信力、科学性与可行性等要求值得期待。 鉴于此， 全面深入解读《办法》的核心变化以及具体评价环节与相关要求， 有助于全面实施预算绩效管理以及保障项目支出绩效评价的高质量执行， 有助于提升预算管理水平和财政资金使用效益， 对建设阳光财政以及实现国家治理体系与治理能力现代化具有重要的理论价值与现实意义。

二、财政支出绩效评价：国际经验与我国实践

应理论研究发展、公民需要以及政府自身需求而产生的西方国家财政支出绩效评价， 不论是绩效评价理论研究还是實践经验， 都早于我国财政支出绩效评价。 借鉴西方国家财政支出绩效评价积累的实践经验以及理论研究成果， 绩效评价工作在我国逐渐推行， 经过多年的实践发展与改革， 绩效评价指标体系、评价方法、评价结果应用等逐步完善， 提升了财政资源使用效益以及财政公信力。

（一）财政支出绩效评价的国际经验

西方国家财政绩效评价起源于政府绩效评价与财政支出监管。 二十世纪七八十年代， 西方国家政府在财政负担越来越重的情况下， 为了解决并摆脱财政危机困境， 降低政府行政运行成本， 提高政府运行效率， 以新公共管理运动为方向的理论研究与实践， 在西方各国相继兴起。 一些企业管理的理念和方法随着新公共管理理论运动被西方国家政府逐渐运用到政府行政管理中。

在新公共管理运动之后， 西方一些国家相继推行并倡导美国城市研究局于1907年率先提出的预算管理制度。 预算管理的一个重要环节财政绩效评价能够评价政府运行的“经济性、效率性和有效性”。 西方国家政府通过施行预算管理制度， 逐步构建了良好的绩效评价体系。 一是在评价标准方面， 国外学者基于英国政府提出的绩效评价经济性、效率性、效果性（即“3E”原则）， 引入财政支出公平性评价， 进一步将财政监管内容具体化， 形成以“4E”为基础的评价标准。 二是在评价指标选择方面， 以社会、环境、经济、政治等多层次评价指标体系为主的绩效指数在西方多国已经逐步形成。 三是在评价维度方面， 已经扩展到可持续发展、回应性、适应性等， 并建立健全绩效评价法律法规体系， 确保财政绩效强制性评价， 如美国国会1993年通过了《政府绩效与成果法案》（GPRA）等。 四是在评价方法方面， 要求定性与定量评价相结合， 侧重定量评价， 注重新工具和新方法使用， 如将平衡计分卡引入财政绩效评价， 进一步提升评价的科学性。 五是在评价结果应用方面， 西方国家比较重视结果应用， 积极发挥评价效应， 提升了预算治理功能。 首先， 绩效评价结果与预算决策挂钩， 发挥预算治理能力。 美国《政府绩效与成果法案》要求相关部门为国会和预算部门提供绩效信息。 澳大利亚等发达国家以及部分发展中国家， 陆续构建以结果为导向的预算改革， 以解决财政危机并提升公众对政府的信任度， 发挥预算的治国能力[1] 。 其次， 绩效评价结果决定了财政资源分配的多与寡。 绩效评价结果直接影响政府资源分配， 一方面提升政府资源配置合理性与效率;另一方面利益相关者利用良好的绩效评价结果从政府活动或公共服务中获取更多的“资金价值”[2] 。

（二）财政支出绩效评价在我国的实践

我国在20世纪初期开始探索财政绩效评价， 早期主要通过总结与借鉴国外发展经验， 尝试研究符合我国发展需要的财政绩效评价体系， 带有“审计特征”的绩效评价推动了我国财政绩效评价实践的发展[3] 。 近年来， 随着财政支出绩效评价体系相关政策的发布与实施， 学术界与实务界针对财政绩效目标管理、第三方评价财政绩效以及绩效评价指标体系构建及评价成果应用等层面， 进行了大量有益的研究与探索[4] 。 在评价方法上， 由于传统绩效评价法过度强调财务指标而忽视公平性与全局性， 我国积极引入平衡计分卡， 构建以结果为导向的绩效评价模式[5，6] 。 使用因子分析法与关键指标法（KPI）探寻影响财政绩效的关键因素， 利用数据包络分析法（DEA）测算财政支出效率水平[7] 并构建“效度-效力-效用”逻辑评价模型[8] 等。 先进的评价方法以及前沿性数理工具的使用， 提升了我国财政绩效评价的科学性与准确性。 在构建评价指标体系上， 财政绩效评价指标体系的核心内容是评价指标、权重设置与评分标准等三个方面。

借鉴财务审计与西方国家经验， 构建业务与财务、定量与定性、共性与个性指标相结合以及力求涵盖各类支出的评价指标体系， 一直是实务界与政策制定层面追求的目标。 地方层面， 我国广东省于2004年率先尝试构建了定量与定性绩效评价指标体系， 并在实践基础上于2010年优化了该评价指标体系。 政策层面， 财政部于2011年及2013年发布并修订财政支出绩效评价共性指标， 包括投入、过程、效果3个一级指标及预算安排、预算执行、经济效益、生态效益、社会公众满意度5个二级指标。 同期， 学界亦提出区分财政支出的宏观效益与微观效益， 科学划分财政支出绩效评价层次等观点;在评价主体方面， 在借鉴西方国家倡导的国会以下的审计机关、非政府组织等独立第三方评价的基础上， 探究第三方评价的理论基础与制度设计[9] ， 其中广东省人大于2014年启动的财政重要专项资金绩效评价第三方评价并于2015年扩大第三方评价范围， 引发社会、政府以及学界的广泛关注[10] 。 第三方评价实现了预算民主化与评价主体多元化， 弥补了原体系忽视财政资金的外部性与公众满意度的不足， 进一步夯实了国家治理体系与治理能力现代化基础。

总体上来看， 我国财政支出绩效评价在借鉴西方国家经验的基础上， 评价方法日趋多样、评价指标体系不断丰富、规范程度不断提高、定量评分标准日益细化、多渠道数据来源逐渐形成， 尤其是第三方评价的实践， 极大地推动和提升了我国财政支出绩效评价的发展与质量。 但同时， 政府绩效评价指标体系的构建被视为世界难题[11] ， 我国财政支出绩效指标体系因尚缺乏适应性、针对性和实质性内容等也不例外。 虽然新《预算法》等法律法规要求“各级政府在编制预算时要参考上一年有关支出的绩效评价结果”， 但实践中依据绩效评价结果编制预算的情况较为少见， 绩效评价流于形式， 以绩效评价结果安排以后年度的预算管理制度体系尚未建立。 另外， 评价主体独立性缺乏， 财政部门作为评价主体本身存在身份上的悖论与矛盾， 致使评价结果公众信赖度降低， 有损财政公信力。 现行我国财政支出绩效评价存在评价指标体系不健全、评价结果应用不到位、评价目标功能不明确等缺陷， 已经不能满足或适应新时代全面实施预算绩效管理等的各项要求， 亟待深层次变革。

三、《办法》修订：必要性与核心变化

（一）《办法》修订的必要性

1. 宏观层面。 修订《办法》是贯彻落实《中共中央 国务院关于全面落实预算绩效管理意见》精神的必然要求。 全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神， 以混合所有制改革、供给侧结构性改革、经济转型升级以及高质量发展等改革政策为要求目标， 以预算绩效管理中存在的突出问题为导向， 统筹谋划和顶层设计， 系统构建全面实施预算绩效管理制度体系， 是预算绩效管理的根本要求。 深化财税体制改革， 建立现代财政制度， 是推进预算绩效管理全面实施的重要内容， 也是落实全面预算绩效管理的重要措施。 全面实施预算绩效管理的关键是优化财政资源配置效率、提高公共服务质量， 确保实现党中央、国务院重大方针政策落地见效。

当前， 政府治理方式深刻变革， 改革进入深水区， 涉及面广、难度大， 全面实施预算绩效管理是一项长期的系统性改革工程。 按照当前中央财税体制变革以及预算绩效管理的新要求， 修订《办法》的根本目的是贯彻落实全面预算绩效管理， 确保各项改革任务落到实处， 不断提高财政资源配置效率和使用效益， 努力建成全方位、全过程、全覆盖的涵盖中央部门、省级到市县层面的预算绩效管理体系， 将“花钱必问效， 无效必问责”贯穿于预算管理全流程， 提升预算绩效管理的刚性约束。

2. 微观层面。 修订《办法》是化解财政支出绩效评价实践中存在问题与矛盾的必然要求。 财政支出绩效评价已在我国施行了十多年， 极大地提高了我国预算管理的科学化与精细化水平， 对我国改革发展起到推动与促进作用。 然而， 与实施预算绩效管理和建立现代财政制度的相关要求相比， 实践过程中现行财政支出绩效评价存在一定的问题。

首先， 财政支出绩效评价“雷声大、雨点小”， 流于形式， 财政资源配置格局未彻底打破、未与绩效评价结果挂钩。 绩效评价是落实绩效预算管理的关键， 是提高财政资源配置效率的重要手段。 但因长期存在地方政府本位主义， 财政越位、缺位以及财政资金切块等现象， 导致无法提高财政支出整体效率， 未能体现财政支出绩效评价的本质与要求。

其次， 财政支出评价指标体系因缺乏“通用性与差异性”而飽受诟病， 具有一定的完善空间。 如2011年财政部发布的《暂行办法》与2013年《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）设定的一级评价指标体系存在明显差异， 前者按照“项目决策→项目管理→项目绩效”的逻辑设置一级指标， 而后者按照“投入→过程→产出→效果”的逻辑设置一级指标， 导致绩效评价与政府预算改革要求脱节。

最后， 绩效评价成果利用缺乏刚性。 “财政部门和预算部门应当将绩效评价结果作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据”， 但绩效评价结果在实践应用中很少被用来作为编制预算的参考， 财政部门虽对绩效事前、事中、事后评价操作进行了制度化规定， 但成果利用考核空缺， 评价成果利用“名存实亡”， 缺乏法律法规的刚性约束。

（二）《办法》修订的核心变化

《办法》将“财政支出”修改为“项目支出”， 由原八章三十七条修改为七章三十二条。 具体核心变化内容见下表。

由表可知， 与《暂行办法》相比， 《办法》存在以下几方面的突破：

1. 为防范和预警地方性政府举债风险， 拓展了绩效评价范围。 《办法》将政府与社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府债务项目等列入绩效评价范围， 这主要是回应部分地方政府PPP项目运作不规范以及政府过度负债等引发地方性政府举债风险以及地方性政府隐性负债风险。 实施PPP、政府债务等项目支出绩效评价， 有助于全面评价PPP项目与地方性政府债务项目而抑制地方政府举债规模， 进而全面监控地方政府财政风险、化解因偿债风险而导致的地方政治信任危机以及防范出现地方性政府破产风险。

2. 分类分层健全绩效评价体系。 单位自评、部门评价与财政评价三者相互衔接、各有侧重， 引入激励相容评价原则， 提升预算管理质量， 积极落实全面实施预算管理要求。 重大改革发展项目与重点项目绩效评价全覆盖， 规避人为主观选择性绩效评价。

3. 分类分层规范绩效评价指标、标准与方法。 因评价内容与方法的不同， 《办法》分类规定了单位自评、部门评价与财政评价三者评价指标选择标准指引， 并確定了不同的评价方法， 兼顾了评价指标选取与绩效评价方法的原则性与灵活性。

4. 提升了绩效评价结果的可比性与科学性。 为提高同类项目支出绩效评价结果可比性， 《办法》统一设置了单位自评一级指标权重比例， 即预算执行率为10%、产出指标为50%、效益指标为30%、服务对象满意度指标为10%的权重， 有效规避了单位自评指标选取与权重设置的随意性。 部门评价与财政评价突出产出与效益指标设置， 并原则上规定产出与效益指标权重不低于60%。 优化评价工作环节， 提高绩效评价可操作性与质量。 从独立、客观、公正三个维度考量并规范第三方评价， 避免“花钱买好”与评价流于形式。

5. 强化了绩效评价结果与财政资源配置挂钩机制。 建立健全绩效评价结果反馈与整改责任机制， 预算安排与绩效评价结果等级挂钩， 对“优”与“良”等级给予预算安排支持激励， 对“中”与“差”等级给予预算安排核减惩处。 明确规定了绩效评价结果公开渠道， 评价结果透明度进一步增强。

6. 建立了责任追究机制。 《办法》按评价主体单位以及评价责任人分别界定评价责任单位与评价责任人责任承担， 界定了滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为适用的法律法规， 细化并完善责任追究机制， 强化了绩效评价刚性约束。

四、项目支出绩效评价面临的挑战

（一）项目支出绩效评价主体的身份独立性悖论

《办法》区分单位自评、部门评价与财政评价三类评价， 其中部门评价与财政评价存在评价主体身份独立性问题。 绩效评价涉及评价主体、评价客体、实施主体等不同责任主体分别实施评价权、组织权、实施权等， 其中评价权是绩效评价的核心， 组织权、实施权由评价权衍生而来。 《办法》规定， 单位自评按照谁支出、谁自评原则， 不存在评价主体身份独立性问题， 其评价结果的质量弱于部门评价与财政评价。 按照《办法》中部门评价的定义， 部门评价是本级预算部门对本部门项目组织评价或上级预算部门组织评价下级预算部门项目支出。 财政评价是财政部门对预算部门的评价， 即财政部门对同级预算部门或对下级预算部门组织的评价。 由于上级（本级）预算部门或财政拥有对下级（本级）预算部门或财政的评价权而引发评价主体既是“裁判员”又是“运动员”的身份独立性悖论问题， 这就造成绩效评价权存在上下级垂直或平行重叠的情况而有损绩效评价结果质量。 虽然《办法》指出部门评价和财政评价可以委托第三方以解决评价主体身份独立性问题， 但由于市场资源有限的第三方评价水平参差不齐， 实践中第三方评价质量不尽人意， 因此亟待培育第三方评价市场。

（二）统一性与差异性并存的指标体系构建困惑

绩效评价指标体系包括指标、权重与评分标准， 《办法》在单位自评方式中统一设定了指标权重， 在部门评价与财政评价方式中将产出与效益指标权重设定为不低于60%， 从指标权重维度解决了权重统一性， 规避了权重设置随意性。 《办法》规定了评分标准为计划标准、行业标准、历史标准、其他标准四类， 从科学性和合理性视角来看， 国家公布的行业标准应为首选评分标准， 但《办法》未能细化在什么情况下应采用什么标准， 导致绩效评价可比性弱化;因不同行业领域、不同项目等存在差异， 导致评价指标构成存在差异， 这就需要在构建评价指标时兼顾统一性与差异性、原则性与灵活性， 但实践中很难达到要求。 因此， 构建科学、合理的绩效评价指标体系任重而道远。

（三）政府成本会计缺失导致绩效评价效果弱化

提高财政资源配置效率和使用效益是项目支出绩效评价的终极目标。 实现这个目标， 关键在效率和效益两个方面， 而准确度量或评价效率和效益， 需要高质量的政府成本会计信息为支撑。 众所周知， 我国政府会计制度体系的改革与发展显著滞后于已实现国际趋同的企业会计的改革与发展。 《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》于2014年由财政部发布， 随后财政部陆续发布了政府会计基本准则、具体准则以及政府会计制度。 由于政府会计改革与施行较滞后， 政府成本会计信息缺失严重， 甚至无政府成本会计核算信息， 进而导致项目支出绩效评价中的绩与效无法体现， 更无法评价。

2019年12月25日， 为全面实施绩效管理的决策部署， 加强政府部门成本核算工作， 财政部发布了将于2021年1月1日起施行的《事业单位成本核算基础指引》（财会[2019]25号）， 对事业单位成本核算原则、成本核算对象、项目与范围、成本归集与分配等进行了统一规范。 目前， 政府成本会计尚在改革与发展中， 行政事业单位成本会计核算体系尚未建立。 因此， 我国亟待系统构建具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度， 加快研究并推行政府成本会计核算， 为项目支出绩效评价提供效率和效益相关的成本费用信息。

（四）绩效评价结果与财政资源配置挂钩博弈

财政支出绩效评价结果与财政预算资源配置挂钩， 有助于绩效评价工作的顺利展开以及绩效评价的质量提升。 实际上， 财政支出绩效评价在我国已推行10余年， 但实践中鲜见真正落实绩效评价结果与预算资源配置掛钩， 追责问责则更少， 严重抑制了财政支出绩效评价质量。 《办法》细化了项目支出绩效评价结果等级， 明确规定了对“优”与“良”给予支持、“合格”与“差”给予核减， 体现奖优罚劣与激励相容以及有效要安排、低效要核减、无效要问责的绩效评价导向， 同时向社会公开评价结果并接受社会监督。 上述绩效评价结果与财政资源配置挂钩的结果应用机制安排， 因部门官员具有政治晋升动机， 势必重视项目支出绩效评价结果的等级。 因此， 在评价项目选择、评价时间与评价人员安排、评价方法选择、评价标准选用等诸多层面具有一定的博弈空间， 甚至干预插手项目绩效评价， 作出对官员晋升或单位自身有利的绩效评价方案。 由此推断， 带有博弈空间的绩效评价有损评价质量， 甚至存在一定的利益输送空间。

（五）项目支出绩效评价的法制化建设严重滞后

目前缺乏绩效评价专门立法、绩效评价监督机制以及容错纠错机制等是项目支出绩效评价法制化建设滞后的最主要表现， 主要原因在于： 一是受绩效评价理念以及传统文化影响， 部分单位尚未转变观念， 而是停留在原有财政资源管理状态。 二是缺乏中央层面法律法规顶层设计与有力推动。 三是部分单位负责人有抵触情绪。 四是受到评价技术以及信息化建设贫乏等的制约。 《办法》提出的奖优罚劣与激励相容制度安排缺乏全国统一的法律法规保障， 很难消除部门与部门之间存在的委托代理道德风险以及官员腐败风险， 尤其是第三方评价因法律至上理念不足且缺乏直接相关法律法规约束， 单位（或财政）部门随意放大自由裁量权， 致使绩效评价可能成为单位部门或官员获取财政资源以及政治晋升的一种工具。

五、结论与建议

《办法》以多维度视角， 从绩效评价目的、评价方式、评价标准、指标体系等方面展开。 本文在回顾绩效评价国际经验与我国财政支出绩效评价实践的基础上， 分析《办法》修订的重要意义， 重点剖析《办法》修订的核心变化以及全面实施《办法》面临的挑战， 为财政部门等单位深刻理解并高质量实施项目支出绩效评价提供有益借鉴。

为实现项目支出绩效评价目标， 借鉴国际经验以及我国实践， 本文提出如下几项对策建议：一是细化部门评价和财政评价操作流程， 加大第三方评价市场资源培育， 化解评价主体身份独立性悖论。 二是加快构建通用性与差异性并存、具有中国特色的项目支出绩效评价指标体系， 建立绩效评价大数据信息平台， 实现评价资源共治共享， 引入先进的数据统计分析工具如数据包络分析法（DEA）、因子分析法等， 创新绩效评价方法。 三是构建以权责发生制为基础的政府会计制度体系， 强化政府成本会计研究与制度建设， 补齐政府成本会计核算短板， 为实施真正意义上的绩效评价提供可用、有用的成本信息。 四是明确界定“优”与“良”等级给予预算安排支持激励以及“中”与“差”等级给予预算安排核减惩处的定量比例， 消除绩效评价结果等级激励相容机制可能存在的部门单位与财政机构“暗箱”博弈空间， 斩断部门与财政之间借绩效评价等级滋生腐败链条的现象。 五是加快推动绩效评价人大立法建设， 为绩效评价程序、过程监督、结果应用、责任追究等提供法律法规制度保障， 强化绩效评价奖优罚劣刚性， 抑制部门单位绩效评价自由裁量权。

【 主 要 参 考 文 献 】

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【基金项目】安徽省哲学社会科学规划办项目“基于财务视角的国有企业供给侧结构性改革实施路径研究”（项目编号：

AHSKY2016D09）;安徽省高校人文社会科学研究重点项目“新时代国企管理层财务松懈行为形成机理、经济后果与治理策略研究”（项目编号：SK2020A0021）;安徽财经大学本科教学质量与教学改革工程项目“嵌入课程思政的会计学课程课堂教学设计与应用研究”（项目编号：acjyzd2020009）;安徽财经大学研究生科研创新基金项目“控股股东股权质押动机、诱因及风险预防研究”（项目编号：ACYC2019278）

【作者单位】1.安徽财经大学会计学院， 安徽蚌埠 233030;2.四川大学商学院， 成都 610064