探索三江汇流未来城市实践区拆迁安置的“更优模式”

孔阳

城镇化是社会与经济发展必然经历的过程，而土地征收与房屋拆迁则是其中必然需要经历的阶段。在杭州实施“拥江发展”战略的背景下，三江汇流区根据规划将建设杭州的未来城市实践区，对区域内所有建设项目实施拥江发展规划管控。在安置房面积大幅减少的情况下，推行“1+X” 组合化安置模式是符合三江汇流未来城市实践区拆迁安置的更优模式，以期能够促进该区域拆迁安置的科学化发展。

拆迁安置面临困难与挑战

以位于萧山区最西翼的闻堰街道为例，其全境处于三江汇流区的规划范围内，所有建设项目实施拥江发展规划管控。近年来，随着城镇化持续推进，闻堰街道拆迁房屋的数量保持较大规模，目前在外过渡人员约2709户，农业人口11569人，根据当初的拆迁约定要分别安置在各行政村的集中安置小区中。根据现行的安置政策结合人口自然增长等因素，目前至少需要95万平方米安置面积用于安置分配。

但自2019年1月9日起，受拥江区域规划管控的限制，闻堰的所有待建安置小区在方案审批阶段都受到降容、限高、增加公建配套等需求限制，不同程度减少了可供用于居民安置的面积。今后安置房房源短缺的预期，不仅仅给做地主体带来了巨大的财务压力，更重要的是引发了基层政府的诚信危机，触发了社会的不稳定因素。

安置方式选择的基本原则

目前，常用的拆迁安置方式有调产安置、货币化补偿、异地重建安置、房票安置、“货币补偿+限价期房”组合方式安置等。有学者指出，在确立拆迁安置方式的选择上应遵循三个原则：合法权益优先保障原则、多元化安置方式自由组合原则和因地制宜合理引导平稳推进原则。而对于每户安置户来说，影响其安置方式的选择事实上取决于居住环境、创业条件和乡土情结等多种因素的现有收益和预期收益的总和，拆迁户是理性的经济人，必然会选择收益总和最大化的安置方式。虽然影响每个家庭收益总和的各个因素会随着每个家庭不同的历史时期而占有不同的权重，但是无论采取哪一种拆迁安置补偿方式，都应当以保护被拆迁户的根本利益为首要目标，这样才能形成符合客观、运作高效的安置政策体系。

“1+X”安置模式的合理性分析

所谓“1+X”安置模式，就是原则上每个拆迁家庭仅分配1套安置房，其余“应安置”部分的房源实行货币化安置或者其他方式安置的组合化安置模式。“1”具体是在闻堰区块安排一套面积在140平方米以上大户型的安置房，用于满足各拆迁户的自住需求，迎合拆迁户的“乡土情结”，并保持原有的家族人脉亲情关系得到维续。“X”则是各类方式的组合，原则上鼓励货币化为主，必要时可以给予三江汇流区的安置房整体进行统筹后再分配，甚至可以考虑在三江汇流区外的房源进行统筹分配安置。

對照部分西方中等发达国家城镇住房水平在人均26㎡至43㎡之间，我国目前城镇人均住房面积36.6㎡，是符合城镇化进程和社会发展的客观规律。相比现行每人70㎡的安置标准，拆迁户将有较多面积非自住，多余的安置房对创造社会价值贡献极其有限，而且安置小区不可避免保留有农村传统习惯，成为了“立体的城中村”，这与未来城市实践区低建筑密度高单位产出的发展定位不相符的。因此笔者认为，适当减少每一名安置人口的实际安置面积是不仅不会影响安置户的实际居住品质且有利于未来城市实践区的发展，选择“1+X”的安置模式较为符合区域的发展现状和满足将来的发展需求。

推行“1+X”安置模式的三大前提

推行“1+X”的安置模式，有利于解决传统调产安置方式与三江汇流未来城市实践区发展之间的矛盾，消除发展过程中的不合理现象。一般情况下，有效实施“1+X”安置政策有三大必要前提。

其一，优化并丰富“X”的内涵。“1+X”并不能简单定义为一套房实行实房安置与剩余安置房实行货币化安置，“X”表示的是内涵不固定，可以是调产安置、货币化补偿等传统方式，也可以是跨区域异地安置、公寓化房产返租、虚拟期房再租赁等形式。例如根据未来社区建设的要求，对于“X”可探索实房安置后统一返租给第三方中介机构运营人才公寓取得收益的方式，此方式在杭州市拱墅区瓜山社区已小有尝试，同时惠及当地原住民的收益期望和外来人才的居住需求。在三江汇流未来城市实践区，不仅仅是城市的空间形态上区别于其他城区，更重要的是在各类政策上和各类制度上要做新的研究和新的探索，包括安置方式可以打破传统观念的束缚进行先行尝试先行实践。

其二，要合理确定“X”安置方式的政策执行标准。例如，货币化安置方式中拆迁户拿到货币化安置款后，大多数要购买房屋居住，而商品房购房款与货币化安置款之间的差距必然存在，如果货币化安置款与商品房购房款之间的差距在拆迁户的承受能力内，那么这项货币化安置标准就会被拆迁户所接受，拆迁户才能主动接受政府倡导的安置方式。同样，做地主体必须要有充足的现金保证，由于货币化安置的资金是必须在拆迁协议签订后的较短时间内一次性兑付，而调产安置方式中建造安置房的成本远低于货币化安置，且资金是根据安置房建设工程的施工进度逐步支出的，显而易见做地主体采用调产安置的资金压力要远小于货币化安置。因此，我们确定安置政策的执行标准必须要能够被做地主体和大多数拆迁户共同接受才是合理的。

其三，要建立动态调整“X”的运行评价机制。根据三江汇流未来城市实践区发展的不同历史时期和周边房地产市场的时空变化，来推行符合区域发展实际的合理模式。“X”的内涵在三江汇流区发展的初期可以以货币化安置为主，适当配套区域外异地安置这样的组合化安置方式，在区域发展的中期，则可以调整为实房安置后返租给中介机构取得收益的安置方式。这其中动态调整的关键目的是期望安置政策的调整能促进未来城市实践区的房地产市场特别是类住宅房产供应的良性发展。

三江汇流未来城市实践区的建设，就是为了打造一幅生态更宜居、生活更安居、生产更乐居的《富春山居图》。在未来城市实践区，适时推行“1+X”的安置模式将是一次有益的实践，通过新实践建立杭州样本，成为可输出的杭州经验。

作者系杭州市萧山区闻堰街道党工委委员、办事处副主任，国家注册城乡规划师，高级工程师