“三旧”改造政策改革与创新，推进村级工业园改造

【摘要】佛山顺德作为工业重镇发展至今，昔日依托“村村点火、户户冒烟”粗放型工业模式，逐步建立起的星罗棋布的村级工业园，诞生了顺德数万家企业，可谓是顺德工业经济发展的历史功臣。但随着城镇化进程和经济增长模式的转变，顺德村级工业园的短板日益突出，土地效能低、环境污染重、安全隐患大等问题，让村级工业园成为制约顺德产业升级、空间集约和生态环境的主要矛盾，但同时也是顺德未来发展的潜力和机遇所在。2009年开始广东省供地重心转向存量土地，意味着推进“三旧”改造，挖潜盘活存量用地将作为今后珠三角地区城乡土地利用、经济有序发展的重要抓手。顺德区陆续出台《顺德区村级工业园升级改造实施意见》等“1+3”系列政策文件和创新实验区改革方案，同步启动多个村改示范项目，为广东省乃至全国的镇村存量土地节约利用、城乡高质量发展之路做出示范。

【关键词】村级工业园;三旧改造;政策创新;顺德区

作為改革先锋，2019年《佛山市顺德区率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区实施方案》（下称《实施方案》）明确顺德的发展目标，为构建现代化产业体系和生态文明建设腾出空间。顺德区用足用好各级各项政策，灵活创新开发思路，提出多项村改政策新方案，为强力攻坚村改提供了强有力的政策保障，构建优越的营商环境。

2018年以来，顺德构建村改“1+3”政策体系，并在此基础上不断完善政策扶持。结合《实施方案》进步一创新，提出“11项省级支持事项+12条顺德创新做法”，简称“11+12”，用于破解土地规模不足、用地指标紧缺、改造成本过高、审批周期较长、历史遗留纠纷难处理、各方资本参与改造的信心不足等难题。本文列举几项重要政策创新做法：

1、预支存量建设用地奖励指标

2018年以前，顺德区平均每年农用地转建设用地的指标大概是6000亩，2018年开始，珠三角城市的新增建设用地与“三旧”改造挂钩，顺德区每年农地转用指标降至1600亩。为获得城市发展所需的土地指标，顺德区按50万元/亩的标准购买建设用地指标，顺德区‘土规超出的数量超过17万亩，其中涉及村改的约有6万亩。因此，为了解决用地指标“僧多粥少”的问题，并鼓励更多的企业参与改造中，顺德区实施“预支存量建设用地奖励指标”的方案：对于连片改造的村改项目，涉及零星土地需办理农用地转用手续，且预计当年底完成或启动实施改造的，经同意后可将不超过连片改造面积预估获得奖励指标的50%，按季度向省自然资源厅申请预支存量建设用地奖励指标。另外，当年未能完成或启动实施改造的，则予以扣回。这一方案的实施，将为顺德在土地指标方面节省约300亿元。

2、主体归宗改造的政策创新

顺德在村改中总结出的一条重要经验，要吸引各方资本参与，利用不同主体的资源、特长推动村改，就必须要为参与村改的各方主体“减负”。实施方案提出，允许单一改造主体归宗改造项目在完善用地手续、税费征收等方面，视同政府土地收储办理，大幅降低包括税费、时间等土地整理成本，归宗过程仅需征收企业所得税，税负降低接近90%。

以顺德区北滘镇某改造项目为例，若采用收购归宗模式进行工改，收购价约400万元/亩，收购过程税费将高达305万元/亩，其中土地增值税就达到235万元/亩，将给改造主体带来较重负担，严重影响企业参与改造的积极性。而视同政府土地收储后，其仅需征收企业所得税不到40万/亩，该项目仅此一项可节省约10亿元，这一举措将极大促进社会资本参与村级工业园连片改造。

3、工改工政策创新

顺德加大“工改工”政策支持力度，探索建立容积率调节机制，鼓励工业“上楼”，在符合高质量发展要求的前提下，适当提高容积率，以增加土地节约利用率。

此前，按照相关技术规定，工业项目所需行政办公及生活服务等配套设施用地面积不超过总用地面积的7%，且不得分割转让。顺德12项新政中提出“增加工业用地配套比例”：以出让方式供地，拆除重建面积达15亩或以上的，配套设施比例提高到15%，且可随厂房按规定比例分割。以出让方式供地，拆除重建面积（不含新型产业用地和综合型产业用地）达100亩或以上，配套设施比例提高到20%，但超出15%部分不得分割。这一政策改革，不仅有利于完善产业园区的服务配套，推动建设现代化产业园区，促使传统产业向高端制造业、新产业、新业态发展，同时极大调动企业参与改造的积极性。

4、历史用地遗留问题政策创新

符合“三旧”改造条件的违法用地、违章建筑，在做出罚款（处理）决定后可按现状建设用地分类完善手续。因历史原因未能确权办证的资产用地，在做出罚款（处理）决定后可按现行政策完善用地手续。简化历史违法用地、违章建筑处罚手续，提高效率，增加违法用地完善用地手续的可行性。顺德将实现7个工作日内对在建或新增违法建筑实施快速发现、制止和拆除。

5、审批制度改革

“审批周期长”一直是城市改造的痛点，顺德积极探索有效解决途径：一是探索建设用地事后审批制度。经区村改联审会议审议同意的，在办理供地前，申请人可凭建设用地手续受理函办理规划条件等相关工作，同步办理建设用地手续。二是探索跨部门并联审批、告知承诺信任审批和容缺受理制度。大幅提升企业投资建设项目的审批效率，一般工业项目从启动立项到取得施工许可11个工作日办理完成，其他房建类建设项目需要21个工作日办理完成。推进不动产登记服务效能提升后，实现抵押登记3个工作日内、其他登记类型5个工作日内办结。以仙塘改造项目为例，开发主体从竞得土地到动工仅用14天，成为全区容缺审批的示范项目，开创村改新纪录。

6、企业自主改造的财政扶持

首先，对于自行改造的拆除重建类工业提升改造项目，用地面积30亩或以上且容积率1.5或以上的项目，完成土地整理及供地手续后对土地使用权人扶持10万/亩。符合以上规定的非商品厂房、新型产业项目，可在竣工验收后建筑面积扶持150元/平方米。

其次，对于自行改造的拆除重建类商品厂房、新型产业项目，用地面积30亩或以上、容积率2.5或以上，完成供地手续后对土地使用权人扶持10万元/亩。以“挂账收储”的方式实施改造的“工改”产业园，土地出让收入最高可按98%补偿土地原权属人。

总结：

顺德作为广东省典型的工业重镇，近几年通过村级工业园改造，实现城市产业提速升级，坚持规划引领，加大力度，夯实政策保障、资金支持以及部门联动等举措，通过加大政府和国资投入，带动社会资本投入，坚持园区改造和引进中高端产业龙头项目齐头并进，全力推进村级工业园改造。将村级工业园改造作为城乡协调高质量发展的工作为重点，做到改造和提升并重，引入新型产业，打造现代科技产业集聚区，用几年时间让蓝图变成实景。

参考文献：

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[2]梁光源，孙晓岩.顺德：村级工业园改造助力经济再腾飞[J].环境，2018（06）：（P54-P56）.

[3]余弘阳.顺德：营商环境对标最优最好[J].小康（中旬刊）.2019（09）：（P32-P39）.

[4]郑秀亮 梁光源.顺德"一号工程"改造升级村级工业园[J].环境.2018（05）：（P47-P49）.

作者简介：

陈艳，广东博意建筑设计院有限公司-前策研究院，规划主任设计师;

黄建兴，广东博意建筑设计院有限公司-前策研究院，规划主任设计师。