智慧监管：南宁市市场监管体系优化路径研究

覃娜

摘 要：南宁市市场监管体制改革起步晚、任务重，纵向改革迫在眉睫。研究发现，“化学合并”、府际协同监管、智慧政务和基层能力建设是南宁市市场监管体制当前面临的“四个转变”挑战。为提升机构整合后的市场监督效能，建议从培育市场监管文化、健全管理机制、打造市场监管大數据平台等方面突破，形成南宁市市场监管体系的智慧优化路径。

关键词：智慧监管;市场监管体制;体制改革;南宁市

中图分类号：F123.7       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）32-0041-03

一、问题的提出

2017年颁布的《“十三五”市场监管规划》为全国市场监管体制改革明确了改革的方向。2018年3月，国务院《深化党和国家机构改革方案》出台，国家市场监督管理总局成立。此后，我国市场监管体制改革的方式由“自下而上”转至“自上而下”模式。南宁市市场监管体制改革起步较晚，按照《南宁市机构改革方案》要求，2019年3月新组建的南宁市市场监督管理局作为市政府工作部门整合了市工商行政管理局、市食品药品监督管理局、市质量技术监督局的职责，以及市发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、市科学技术局的知识产权相关职责。

相对于其他地方正在如火如荼地进行改革创新实践，南宁市市场监管改革显得被动和难以融合，改革推进缓慢。改革固然需要稳步推进的理性规划，但是，随着简政放权的力度不断加大，南宁市市场主体总量激增，新领域、新业态的冲击，合并后陡然增加的业务，公众对市场经济环境的更高要求以及疫情常态化防控等等，都给南宁市场监管提出迫切的深入改革需求。在中央顶层设计进一步完善和细化的同时，地方政府必须按照改革的总体思路，立足现实，着眼未来，全力深化市场监督改革，完成蜕变。

2017年国务院印发的《“十三五”市场监管规划》指出，“坚持智慧监管，运用大数据等推动监管创新，依托互联网、大数据技术，打造市场监管大数据平台，推动‘互联网+监管，提高市场监管智能化水平。”如今南宁市面临的问题是，智慧监管意味着什么？它对市场监督部门提出了哪些要求？南宁市场监督部门如何根据自身情况实现智慧监管，优化监管体系？

二、智慧监管的内涵与认知

智慧监管（Smart Regulation）的概念最初由Gunningham，Grabosky，Sinclair（1999）在《智慧监管：设计环境政策》一书中提出，认为非正式社会控制机制往往比正式社会控制机制更为重要。智慧监管是广义的监管方式，包括政府、企业及第三方提供直接及间接的监管，是为了满足具体环境的需要而量身定做的监管主体和监管工具的互补组合。相较于传统监管，智慧监管更加灵活和有效率。通过该体系，政府可以与各监管行为体互动，鼓励以各种各样的安排来解决公共问题，并在若干个行为体之间分配服务。经济合作与发展组织（OECD）（1997）认为，要有意识地突破传统的命令控制型监管模式，寻求更智慧的监管模式。Mandelso（2008）认为政府要“管得更少，管得更好”。Zetzsche，Bucklay，Barberis& Amer（2017）提出更智慧的监管包括包容无为、审慎许可、结构化政策试验以及信息工具创新在内的一系列监管创新。Hilts在《保护公众健康：美国食品药品百年监管历程》书中提出，好的监管是保护公众健康的同时能够更好地保持市场活力和鼓励创新。Archbold，Hart&Minarik（2019）认为，智慧监管=监管成本-收益分析+信息化创新。刘鹏（2020）认为，应从“智”（技术）和“慧”（合作）两个维度拆解智慧监管，即智慧监管=信息技治主义+治理合作主义。

本文认为，智慧监管理论与善治理论中的基本要素：有效性（Effectiveness）、透明性（Transparency）、责任性（Accountability）、回应性（Responsiveness），相互融通，进一步证明智慧监管路径的正确性和必然性。智慧监管是智慧城市、电子政务建设的一环，根据智慧监管理论中多元化要求，应从跨学科视角以及管理、文化、信息化等多学科领域给出多样化的解决方法和思路。

三、改革成效

（一）机构设置

根据广西壮族自治区市场管理局出台的“三定方案”，南宁市市场监管局一共有35个内设机构、2个直属机构。其中直属机构分别是12315投诉举报指挥中心和市场监测与电子数据取证中心。改革后机关行政人员编制数量270名（含分局、中心机关行政人员编制91名）。南宁市市场监督管理网站于2019年7月完成三局网站合并，组建成新的南宁市市场监督管理网站，并完成了新平台的数据转换、更新同步。

（二）落实监管职责

一是制订了广西贯彻落实《“十三五”市场监管规划》的实施方案，明确“通过加强和完善市场监管，权责明晰、重心下移的监管体制基本形成，协同配合、科学高效的监管机制基本健全，手段先进、标准规范的监管方式基本完善，多元共治、社会监督的监管格局基本确立”的总体目标。二是制定了《南宁市市场监督管理局2020年中长期规划》，围绕全面落实强首府战略，以“三项推进四个抓、一个保持一落实”为重点，统筹推进各项工作。三是落实监管职责，出台了《南宁市2020年“双随机、一公开”监管工作要点》，明确了南宁市开展双随机工作方向，并先后发布了《南宁市市场监督管理局2020年随机抽查事项清单（第一版）》及《南宁市市场监督管理局2020年随机抽查事项清单（第二版）》，以规范监管行为。

（三）基层综合执法改革

一是简政放权。深化“证照分离”，推动“照后减证”，减少企业开办的时间，不断推广商事电子化全程登记的管理手段。2020年行政许可数量为27项，比去年减少1项。二是强化事中事后监管。全面推行“双随机、一公开”和“互联网+监管”的监管手段。三是创新监管方式。开通上线18家“在线消费纠纷解决（ODR）”企业，以解决在线消费纠纷问题。四是加强政企合作。同上海凭安征信服务有限公司合作，该公司根据网监工作需求适时补全网络经营主体数据，生成网络市场分析报告，开展违法行为专项监测，为专项任务提供技术支持，提高应用先进技术和大数据对网络交易进行精准监管的能力。五是加强在线服务。南宁市市场监督管理局网站提供在线办理、信息公开等服务。截至2019年12月，网站共发布公开信息2 010条信息，其中政务动态专栏1 284条、通知公告306条。

四、面临的挑战

南宁市市场监管体制改革总体上进展顺利、初见成效，但由于改革力度大、任务重，涉及部门多、环节多，推进中出现了一些新情况、新问题。因此，进一步改革面临着“四个转变”的挑战，即“物理合并”向“化学合并”的轉变、去垂直化管理向府际协同监管的转变、数字政务到智慧政务的转变、传统业务培训向基层能力建设的转变的挑战。

（一）“物理合并”向“化学合并”的转变

由于合并的不同部门人员监管理念和知识结构存在差异，合并后，市场监督管理人员不仅要克服执法文书、执法流程、部门文化氛围的不同，还要克服改革进程中的模糊性和不确定性。正如经历一场机构改革领域的文化冲击，心理上的不舍、担忧与模糊在很大程度上阻碍了市场监督体制改革从“物理合并”向“化学合并”转化的进程，也局限了监管创新的活力。

（二）去垂直管理化向府际协同监管的转变

2013年以来进行的市场监管部门的垂直化管理是出于明确界定市场监管的事权和责任、规避问责不清的情形。目前大部分市场监管的事权都划拨给地方政府，地方政府会根据当地的实际安排政府监管的优先级，在追求经济社会效益的选择时，容易向经济发展目标倾斜。归地方政府管理后，不合理的任务指派挤压了市场监管队伍专注从事本部门关键业务的时间和精力，稀释了执法力量，进一步加剧了市场监督部门事多人少的情况。

（三）数字政务到智慧政务的转变

一是行政审批方面。广西数字政务一体化平台是南宁市市场监督管理局网上办事的依托平台，支持在线办理行政许可等事项63项，但不支持预约（截至2020年7月4日广西数字政务一体化平台数据）。虽然部门之间信息共享、并联办理事项不断增加，但仍然还有很多事项不支持在线办理。二是政府信息公开平台建设还有待加强。政府主动将政务信息在官网公示，并能保证一定的实效性。但总体而言，电子政务的推行不够彻底，部门与用户的双向互动较少，除了以南宁市人民政府网站为依托的“在线咨询”模块有部分留言之外，调查征集模块的信息在2019年3月之后只发布了两条;此外，配套文件的政策解读形式还需要多样化，公众参与监管的渠道需进一步扩宽和深化。

（四）传统业务培训向基层能力建设的转变

改革后，基层市场监管部门职责加重，对各类市场主体的检查频次及审核逐步提高，尤其是在产品质量监管、药品监管、食品安全监管等监管领域。但是，现今南宁市监管部门工作人员的身份属性和知识能力结构等方面与实际业务操作的能力需要之间存在缺位，监管主体与业务需要间不匹配。另外，基层人员的晋升渠道单一且缺乏激励机制，导致基层市场监管工作人员的执行意愿与执行能力并不理想，这严重阻碍了基层队伍体系的构建。

五、政策建议：优化南宁市场监管体系的智慧路径

（一）重视培育市场监管文化，立理念之“慧”

市场监管文化是体现市场监管职业特点的价值观及相关知识、技能，其核心是市场监管价值理念。它与市场监管工作相伴相生，影响着市场监管队伍的内部协作及监管效率，对塑造市场监管部门的精神面貌具有促进作用。南宁市“三合一”的整合方式类似于要面对进行双文化或多文化团队的建设，即要审慎思考本部门的核心理念，通过系统的教育学习和示范，将其融入内心，并外化于日常工作中，做到知行合一，结合社会主义核心价值观，营造良好的部门文化氛围。本文针对市场监管的工作职责和发展要求，建议从市场监管文化的洋葱模型进行部门文化的培育，见图1。模型从外到内依次代表市场监管的理论知识（法治）、社会规范和价值观（和谐）以及核心理念（系统化思维）。

（二）建立健全管理机制，护体制之“慧”

一是完善顶层设计。科学划分中央和地方政府监管事权和责任，加强府际合作，通过定期会议及时发布市场监督改革中的先进经验和典型案例，为地方政府市场监管体系改革提供指导性和可操作性的支持。二是创新引领机制。鼓励基层监管部门、行业协会、研究机构、中介组织、非营利组织、新闻媒体和公民从监管客体转变为监管主体，发挥多元主体共同参与的优势。创新协作监管方式，尤其是对东盟范围的跨境电商等新业态、手机应用软件商城等新模式的监管。三是加强平台管理机制。整合系统，统一规划、管理和运维，扩大电商平台内部消费争端解决机制的使用面，使网络消费纠纷问题在经营主体上得到解决。四是加强基层能力建设，中央和地方政府提供资金保障，对目前南宁市场监管局、所的能力现状进行全面调查和评估，制定能力提升方案和标准。依托南宁市高校和科研机构，联合培养既熟悉监管业务又掌握信息技术的复合型人才，通过产业合作、学术交流等方式充分利用全社会的专业人才资源。

（三）打造市场监管大数据平台，赋技术之“智”

智慧监管离不开技术支持。要按照国务院“一门、一网、一次”办理的总体要求，推进广西数字政务一体化平台不同层级和部门之间的数据融通。一是对现有行政审批事项进行流程再造，扩宽在线办理的深度和广度。二是优化双随机监管执法工作，强化部门间的协同监管，减少去垂直管理化给市场监督局、所负荷的不合理执法任务。三是依托一体化平台提高市场监管重点领域风险治理，加强对信息的研判和利用，明确监管方向，使市场监管有的放失，更加科学和智慧。

参考文献：

[1]  国务院关于印发“十三五”市场监管规划的通知[EB/OL]http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/23/content_5162572.htm，2020-07-05.

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[3]  刘鹏.中国市场经济监管体系改革：发展脉络与现实挑战[J].中国行政管理，2017，（11）.

[4]  李清棟.为市场监管队伍“铸魂”[N].中国市场监管报，2019-09-03.

[5]  黄果.智慧监管关键路径的几点思考[J].中国食品药品监管，2018，（4）.

[6]  李保民.基层市场监管人员期盼智慧监管系统[J].中国市场监管研究，2019，（8）.

Intelligent Supervision：Research on Optimizing Path of Nanning Market Supervision System

TAN Na

（School of industry and Business and Public Administration，Guangxi Foreign Language Institute，Nanning 530022，China）

Abstract：Nanning market supervision system reform starts late，the task is heavy，the vertical reform is urgent.It is found that “chemical merger”，inter-governmental cooperative supervision，intelligent government affairs and grass-roots capacity building are the“four transformation”challenges facing the market supervision system in Nanning.In order to improve the efficiency of market supervision after the integration of institutions，it is suggested to break through the aspects of cultivating market supervision culture，perfecting management mechanism and creating big data platform of market supervision，so as to form the intelligent optimization path of Nanning market supervision system.

Key words：intelligent supervision;market supervision system;institutional reform