淮安市洪泽区“医养结合”模式研究与对策

高梦圆?宋玥?全凤芹

摘要：“医养结合”是在健康中国战略下缓解养老压力的创新之举，是积极应对人口老龄化的重要举措，是实现广大老年人老有所养、病有所医的必要条件。为分析研究洪泽区“医养结合”发展模式，调研组通过调查问卷、实地查看和个别访谈等形式，深入分析洪泽区“医养结合”目前现状，查找问题不足，形成相关对策建议。

关键词：医养结合;养老模式;老人

当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%或确定60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，意味着这个国家或地区进入老龄化。截止2018年底，淮安市现有60周岁以上老年人口103万人，占全市户籍人口18.26%，是人口老龄化发展较快的地区之一。

一、洪泽区“医养结合”模式的发展背景

洪泽区老龄化日益严峻。目前，淮安市洪泽区人口老龄化形势突出，特点鲜明，主要呈现出“基数大、数量多、增速快”的特点：据统计，截止2019年底，洪泽区60周岁以上老年人口数量达到8.175万，约占全区总人口的21.5%，远远高于国际老龄化认定标准的10%，预计到2022年，60周岁以上老年人口数量将突破10万，占全区总人口的25%，老年人口基数将进一步扩大。目前洪泽区80周岁以上高龄老人约为1.018万，占全区老年人口的12.5%。从全市来看，洪泽区老龄化增速位于各县区前列。

洪泽区老龄化日益严峻，随之而来的老年人口数量的增加与养老护理服务需求之间的矛盾，尤其是对长期医疗护理服务的需要正呈逐渐扩大趋势。因此，探索和完善“医养结合”多元化养老服务方式，以期满足高龄、失能半失能、空巢和患病老人的多重医疗照护和生活料理需求，对共建淮河流域卫生联盟、打造苏北区域医疗高地具有重要实践意义。

二、洪泽区“医养结合”现状及存在问题

目前洪泽区医养结合单位共22家，其中两证齐全且备案通过的2家，为乐龄安养中心和夕阳红老年公寓，8家农村“五保”老人供养中心均有事业单位法人登记证书、医疗机构执业许可证，其中西顺河镇卫生院因缺乏专业医务人员，医务室暂未使用，取得养老医护资格的人员有219人。2018年4月，洪泽区人民医院及10个镇（街道）卫生院与辖区内11家养老机构签订了医养合作协议，按照协议规定，每月不少于1次安排医护人员赴养老机构开展巡诊和体检活动，为辖区内养老机构老年人建立完善的个人健康管理档案。区人民医院成为市級安宁疗护试点单位，新院区康养中心设置200张康复床位。2020年洪泽区老年人健康体检任务32448人，按照任务数分配到各医疗卫生单位。

洪泽区老年公寓作为淮安市首家“医养康护”于一体的医养机构，已取得民政部门颁发的经营许可证，在餐饮服务保障、医疗服务保障、生活照护保障、精神娱乐保障等方面取得了一定的成效。但是，总体而言，洪泽区医养机构和医护人员的数量远远跟不上实际需求，“医养结合”模式的问题日益凸显。

（一）养老机构提供医护服务能力不足

本次调研下发调研问卷140份，收回问卷131份，其中有效问卷112份。经分析，目前洪泽区大部分养老服务机构还停留在提供吃住和日常生活照料服务传统的“养老院”模式阶段，大部分养老服务机构没有或很少配备专门医务室和医务护理人员，单独设置医疗机构的养老服务机构基本没有。

约有33%的老人反映养老机构存在护理项目不全面和服务设施不完善等问题。经过了解，很大部分原因是养老服务机构出于自身规避风险的考虑，不合理的设置入驻门槛，大部分养老服务机构拒绝失能、失智老年人入驻，只愿意接收生活能够自理、年龄相对不大的老年人，导致洪泽区养老服务机构入驻老人年龄出现结构性偏差。调查发现，只有个别养老机构能够提供医疗服务，但是费用较其他养老机构高出20%-30%，高昂的费用将很多家庭条件困难的老年人“拒之门外”。在本次调查中，约有26%的老人认为养老机构价格过高。此外，约有35%的老人反映医护人员服务水平低。目前来看，大多数养老机构的护理人员以中年下岗妇女为主，初高中文化水平居多，多数没有经过专业培训或者培训次数较少，和成熟的养老机构相比，还有很大的发展空间，目前洪泽区的养老服务水平远远无法满足老年人日益增长的多元化养老需求。

（二）医疗机构参与养老服务程度不够

2019年10月，国家卫生健康委等12部门联合印发《关于深入推进医养结合发展的若干意见》（国卫老龄发[2019]60号），提出：“国家卫生健康委、民政部、国家中医药局将按职责分工，地方各级人民政府将负责制定医养签约服务规范，进一步规范医疗卫生机构和养老机构合作”。淮安市洪泽区立足当地实际，探索了“医养结合”多种养老服务方式。多年以来，洪泽区人民医院、中医院、保健院等3家综合能力较强的医院与区内的养老机构相互独立、自成系统。目前，洪泽区人民政府与深圳达实智能签约“洪泽湖医养融合体”PPP项目正在建设，区人民医院作为洪泽区探索医养融合的“排头兵”，正在积极开展医养融合相关工作。

在参与本次问卷调查的老人中，约有41%的老人选择在养老院增设医务室，21%的老人选择在医院建立养老病房。目前洪泽区乡镇（街道）卫生院开设了老年病中心，但仅限于收治患有常规（轻症）疾病的老年人，暂不向重症疾病的老年人开放，且卫生院床位有限，供需矛盾依旧突出。“洪泽湖医养融合体”项目一期工程正在建设，目前康养中心已试运营，能够提供200张康复床位。

（三）医疗资源与养老服务衔接不畅

一般来说，大型医疗机构不专门提供专业化的生活护理服务，但是家庭条件较好的老人往往更亲睐大型医疗机构的康复护理中心，一方面考虑到可以使用医保，减少支出。另一方面考虑到就医方便，一旦出现紧急情况可得到及时治疗，这就导致出现老年人频繁“押床”不入住的现象。这种现象在大城市很常见，不但加剧了医疗资源的紧缺，而且导致医疗资源未能得到有效利用。

有近一半的老人愿意接受医养结合养老模式，但仍有一半老人因价格高、家人不同意、对机构的医生医术或医疗设施不信任等原因不太接受该养老模式，也给洪泽医养结合留下了巨大的发展空间。此外，在养老服务信息化建设方面，洪泽区养老信息平台建设相对较慢，整体工作滞后，缺乏卫生医疗部门支持，相关信息没有做到及时共享，导致养老服务信息化建设成了洪泽区“医养结合”发展的软肋。

（四）社区与家庭养老负担沉重

目前，仍有约64%的老人由家人照顾，22%的老人选择聘请保姆照护，8%的老人接受家庭医生签约服务。洪泽区在上世纪80、90年代计划严格执行计划生育政策，目前洪泽区家庭结构基本符合“4+2+1”人口模式，即：4个老人，1个孩子的家庭人口模式。因此，家庭中能够分担老年人照料任务的压力基本都在年轻一代身上，另外，洪泽区外出务工人员较多，老年人与成家子女同住的比例较低，多数老年人依然是独居模式，很难得到家庭的及时照顾，

即使住在一起，受工作压力、子女教育等因素的影响，老年人得到的生活照顾和精神慰藉远远不够。

在老年人居家养老压力突出的背景下，如何保障家庭之外的养老基本功能，如何让老年人真正的实现“老有所养”，已经成为洪泽区目前亟需解决的养老问题。根据调查目前只有5%的老人接收到社区照护，22%的聘请保姆照料。受医保范围的限制，目前只有住院治疗、门诊大病治疗的费用能够纳入医保的报销范畴，社区和家庭的医疗护理仍需自费解决。受到客观因素的影响，家庭条件一般的老年人难以承受高昂的护理费用，巨大的经济压力和照料压力让大部分有意愿接受社区和家庭的医疗护理的老年人望而却步。

三、创新发展洪泽区“医养结合”模式的对策建议

要构建和完善新型养老机构服务模式，应从政策支持、机构合作、治理融合和人才培养等方面切入，建立标准规范符合区情的“医养结合”养老发展体系。

（一）加强政策支持

参照《关于深入推进医养结合发展的若干意见》（国卫老龄发[2019]60号），尽快出台洪泽区地方性医养结合养老支持政策，制定和完善统一具体的机构建设标准、设施标准、从业人员上岗标准、服务和管理标准。加强资金补助，积极引导和鼓励现有的医院、社区医疗服务中心，将闲置资源改造成康复医疗机构或增加老年病床位，放宽开办养老服务机构的门槛。结合当前公立医院改革的契机，鼓励现有医疗机构在原有职能不变的前提下突出康复护理职能，拓展现有社区医院的功能，更好的服务周边社区，在传统医疗的基础上增加中医理疗、康复等特色门诊，将医疗资源效益最大化。

开展养老机构医保定点支付试点工作，对符合条件的养老机构，优先纳入医保定点医疗机构范围;降低区内养老机构设立的门槛，缩短养老机构立项、选址等审批手续，做到全程帮办服务;鼓励民间资本设立养老服务机构，提供政府担保、贷款贴息等优惠政策，撬动社会资本积极参与洪泽区养老服务建设。

（二）推进机构合作

鼓励养老机构与区内医疗卫生机构开展多种形式的协议合作，医疗卫生机构可以为养老机构开通预约就诊绿色通道，为老年人提供定期上门巡诊、治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化的健康养老服务。参照洪泽区“夕阳红养老公寓”发展模式，建立公立或者私立养老院，交由专业医院托管，同时支持洪泽区其他有条件的公立医院与养老机构合作，积极开展老年康复业务。

（三）促进治理融合

建议尽快成立以卫健、人社、民政等部门为成员的区级医养结合工作领导小组，部门联动，相互协调，强化部门之间的横向联系，打破原有“各自为战”的格局，进一步消除部门之间结构性的、组织性的、财务性的界限。

建立健全养老支付体系，统筹整合卫健部门的社区预防保健经费和民政部门用于机构养老和居家养老服务的补贴经费，在财政支付中心设立“医养经费专项”窗口，统筹相关医养费用支出，提升洪泽区医养结合发展融合度。

（四）创新人才培养

“医养结合”模式能否顺利落地生根关键在于人才的培养，目前洪泽区养老机构共有35家，但符合专业医养机构条件的医护人员占比较小。因此，建议卫健部门可以开展定向委培计划，通过专业培养的方式，在医院管理中加强“医养结合”方面的人才培养，提升人才专业性和人才数量。鼓励引导医疗机构内优秀的执业医师和执业护士到养老机构中轮岗服务，并给予相应的特殊岗位补贴;鼓励洪泽中专护理专业的在校学生到养老服务机构实习，并为意愿留下工作的学生提供就业支持和补助。同等对待从事医养结合相关的医疗机构及其医护人员，将其统一纳入卫生部门统一管理，在职称评定上与其他医疗机构同等对待;纳入全区医护人员统一培训计划;在推荐评优时，名额分配应公正公平。同时，鼓励养老机构服务人员参加专业的职业技能培训，对取得国家级职业资格证书的从业人员，且在养老机构连续从业2年以上，建议人社部门给予一定数额的货币补贴，这样可以促进医养结合从业人员主动提升自己的專业服务水平。

目前，洪泽区“医养结合”发展还在起步阶段，面临的困难较多，但是洪泽作为“肩挑两湖”的医养宝地存在着极大地发展空间，也正因此，建议洪泽区以政府为引导，积极予以探索，早日建立符合区情的“医养结合”模式。

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[6]陈玉昕.老年人长期护理保险法律制度研究[D].西南交通大学，2019.

作者简介：高梦圆（1994—）女，汉族，江苏淮安人，助理社会工作师，管理学硕士，单位：淮安市洪泽区卫生健康委员会，研究方向：政府治理。

宋玥（1993—）男，汉族，江苏淮安人，本科学历，硕士在读，单位：中共淮安市洪泽区委研究室，研究方向：公共政策。

全凤芹（1986—）女，汉族，山东临沂人，本科学历，单位：淮安市洪泽区老子山镇卫生院，研究方向：人事管理。