县域教育行政部门落实立德树人工作的角色、瓶颈与路径

2020-12-28刘志

中国电化教育 2020年7期

摘要：落实立德树人是当前我国各级各类教育事业发展的首要工作。在基础教育领域，县域教育行政部门在推进立德树人相关教育政策的贯彻落实过程中是关键主体，发挥着主导作用，但在政策落实过程中存在政策理念认知不深入、教育行政生态不完善、规划行动路径不健全等瓶颈问题。为有效落实立德树人的政策目标，教育行政部门需要在教育观念引领，推动课堂内外融合，优化区域资源配置，推进家、校、社协同育人和加强专项督导与评价问责等五方面探索具体可操作的实施路径。

关键词：县域教育行政部门;立德树人;落实;瓶颈;路径

中图分类号：G434 文献标识码：A

立德树人作为我国教育改革发展的根本任务和中心环节已经深入人心，成为当前教育发展的“高频词”“关键词”。但如何有效落实立德树人却也是各级各类学校和教育管理部门的重点难点问题。习近平总书记在2018年全国教育大会上强调：“要深化教育体制改革，健全立德树人落实机制”[1]，这是总书记在准确把握当前教育领域落实立德树人工作的瓶颈问题基础上所提出的针对性要求。全国教育大会以来，中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》和国务院办公厅印发的《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》等覆盖基础教育全学段的重要文件陆续出台，要解决的核心问题就是怎么落实立德树人。由此，政策进入执行环节后，围绕立德树人的工作“谁来推进落实？瓶颈问题是什么？有效工作路径有哪些？”成为亟待解决的重点问题。

现有研究更多关注学校、教师、学生、家庭与社区在立德树人中的作用，而对教育行政部门推动立德树人工作有效落实的关键作用和行动机制涉及较少。本研究从教育政策执行的视角明确教育行政部门的关键主体作用，厘清政策执行过程中的瓶颈问题，探讨县域落实立德树人政策的行动路径，为全国的县级行政区贯彻执行以立德树人为核心的各项政策提供实践参考。

一、县域教育行政部门是落实立德树人的关键主体

教育政策执行主体包括地方教育行政部门、学校、教师、学生、家庭和社区等，他们在落实立德树人工作上各自发挥着不同的作用。根据国家社科基金2019年度教育学重大项目“立德树人的落实机制研究”课题组的区域调研和理论分析，本研究认为，在基础教育领域，作为引领各项教育事业发展的县域（本文所指县域依据我国县级行政区划，包括市辖区、县、县级市等）教育行政部门在落实立德树人工作上能出实招最为关键，推进作用也更加显著。

（一）基础教育管理体制决定县域教育行政部门主体地位

县域教育行政部门是落实立德树人工作的关键主体这一论断是由我国现行的教育管理体制所决定的。我国现行的教育管理体制是在明确、增进中央领导的前提下，实行义务教育由地方负责、分级管理、以县为主的体制。该体制是在我国基础教育管理体制改革和法制建设不断深入和完善的基础上，于2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》和2006年《中华人民共和国义务教育法》中对其进行了科学的规定，并且近年来涉及基础教育尤其是义务教育工作的各类文件中也不断强化了以县为主的管理职责。当前，县级人民政府及其教育主管部门在领导地方教育事业的改革发展中发挥着愈发重要的作用[2]。

（二）区域教育发展决策和资源配置的职责决定其“舵手”身份

县域教育行政部门是我国最基本的教育行政管理单位，既是引领区域教育行政决策目标航向的宏观管理部门，也是协调教育各要素关系、落实和合理進行各项资源配置的保障部门。他们对于教育政策执行的过程就是依据政策的指示和要求，为实现政策目标而不断采取积极措施的动态行动过程[3]。立德树人的工作要求在于坚持德育为先、五育并举，落实的过程也是采取各项措施积极行动的过程，在这一过程中需要正确处理“德、智、体、美、劳”五育的关系，需要做好“人、财、物、时、空”五类资源的配置。所以，要想立德树人的各项政策杜绝空转，能够真正的落地、落实，真正与区域教育发展契合起来，就离不开作为县域基础教育发展“舵手”——教育行政部门的决策指导、资源保障和系统推进。

（三）在促进多元主体形成落实立德树人的合作机制中发挥主导作用

在教育行政部门宏观管理，学校自主办学，家庭、社会多元协同参与的教育发展态势下，学校是落实立德树人的基点也是落脚点，在这一过程中，学校处在落实的中心位置，需要有序协调“师、生、校、家、社”五个主体的关系。然而，在当前基础教育治理体系下，虽然学校在办学过程中拥有了一定自主权，但学校还有严重的路径依赖，在有效协调多元主体关系、形成协同合作的机制上还需要依赖政府部门，需要发挥政府部门的凝聚力、指挥力、协调力和引导力等主导作用，从而凸显教育行政部门这一关键主体在整体推进立德树人落实中的核心价值。

立德树人是我国教育事业向更高质量发展的根本保证，要明确的是，在当前大力推进落实立德树人工作的过程中，县域教育行政部门履职尽责的好坏与强弱，将从根本上决定落实立德树人根本任务的进度和程度。

二、教育行政部门落实立德树人政策的瓶颈问题

政策执行的最终目的是使政策内容和目标得到有效落实，然而，在教育政策执行过程中，由于主客观消极因素的相互作用，教育政策执行主体或执行对象有意偏离、违背政策目标的行为造成政策失真，形成政策落实的瓶颈问题。政策失真现象可能源于执行主体认知水平低下、不正当利益追求，政策执行环境恶劣和路径、体制落后等因素[4]。就当前落实立德树人政策的工作来看，在县域层面上仍存在很多制约立德树人政策有效落地的瓶颈问题，主要表现在政策理念认知不深入、教育行政生态不完善和规划行动路径不健全三个维度。

（一）政策理念认知不深入

政策执行的过程既是落实行政责任的行为，也是践行教育理念的过程。对政策理念的认知程度是否符合政策的初衷将严重影响政策落实的效果，理念认识的片面化和异化催生政策执行中产生不当的方式方法，进而导致政策失效。

首先，对“立德树人”的内涵理解异化。习近平总书记系统阐述了立德树人的内涵和辩证关系，但在政策执行过程中，由于政策的解读和宣传不到位，落实立德树人过程中出现对其内涵理解的异化现象，主要表现在区域和学校实践中普遍将立德树人狭义地理解为仅仅是德育工作要做的事情，导致对立德树人与提高教育质量的关系把握不清。

其次，对“五育并举”的理念认识片面。主要表现在对五育的整体性和独立性的辩证关系认识不足，在实践中，无论是教育局还是学校遇到的一个普遍难题是“德育”跟“智育、体育、美育、劳育”之间究竟怎样做好衔接，如何更好融合？另一方面，反映理念认识片面的“功利倾向的智育” “被忽视和压榨的体育、美育和劳育”阻碍了立德树人的实现。

（二）教育行政生态不完善

教育行政生态是教育行政组织中的管理行为与行政环境之间的关系问题。在里格斯的行政生态理论中，行政生态是由社会经济、沟通网络、符号系统和政治架构等要素组成[5]。结合行政生态要素和实地调研具体分析发现当前我国县域教育行政组织在落实立德树人政策中不完善的行政生态现象，主要表现为以下四方面。

第一，县域社会经济发展水平影响政策有效执行。受经济水平和可控经费的影响，我国东中西部省区以及城市地区和贫困地区的县域教育经费差距明显，导致行政组织内的人力资源状况尤其是薪酬状况有着很大的差距，这会直接或间接地影响立德树人工作目标的实现。

第二，“分数更重要”导致落实工作根基脆弱。在应试教育的大环境下，特别是在百姓热议、媒体热炒的高考成绩、中考成绩面前，唯分数、唯升学依然是教育实践的主流导向，尤其在我国经济欠发达地区表现的更为明显，这也使得教育者容易阵脚忙乱、方向偏失，这也造成了立德树人工作落实的根基极为脆弱。

第三， “口号化、符号化”使工作尚未成为行动自觉。地方政府和教育行政组织对教育事业的管理存在“穿新鞋走老路”的现象，使得具体工作出现“格式化”趋势，也是形式主义的具体表现。立德树人更多地停留在教育者的口中，以口号见多;更多停留在各类教育报刊、计划和总结材料的文案中，立德树人工作明显是象征性执行，更没有成为大多数教育者的行动自觉。

第四，不合理的“政绩观”导致教育发展路向变化。虽然仅凭高考升学率概括区域教育发展成绩的时代已经过去，但地方政府主要关注升学率和区域之间的排名依然是不争的事实，教育行政组织仍然存在较为严重的功利主义倾向，主要拿升学率向地方政府“交账”的政绩导向严重影响了教育的发展质量。在政府的绩效考核面前，地方政府和教育行政部门领导的“政绩观”是否合理严重影响着立德树人工作的发展路向。

（三）规划行动路径不健全

从执行、落实教育政策所运用的措施看，行动的机制和路径是否健全既是落实的关键问题，也是制约落实效果的主要方面。建立在政策理念认识不深入、教育行政生态不完善基础上的规划行动路径也必然不健全，会出现规划方案缺乏系统性、针对性，各相关主体难以形成合力等问题，导致立德树人落实的简单化和机械化。

第一，立德树人工作整体性规划不系统，落实目标泛化。不同学段有不同的育人资源和特点，同时也有不同的育人要求和瓶颈，尤其表现在广泛开展的德育工作中。当前教育发展中强调构建大中小德育一体化，但各阶段的德育目标差异不大，教学目标、内容存在不同程度的重复，德育课程资源也尚未做到按照学生的学龄特点和认知规律进行有针对性的开发与利用，这很容易让学生产生倦怠，疲于应付课程，影响教学效能[6]。

第二，“德智體美劳”五育发展不全面，教育评价片面。有学者将五育发展的难处归纳为难在“日常”“机制”“主体”“评价”和“生态”五方面[7]。具体来看，在县域内存在以地方利益为选择标准，对政策有选择性地执行等问题，且普遍存在着重德育和智育，体育、美育和劳动教育被挤压的现象。教育评价主要看分数的现状也是对智育的片面理解，针对学校的绩效评估和学生综合素质评价还缺乏从“德智体美劳”五方面进行有效评价的科学评价体系。

第三，“人财物时空”资源配置不均衡，基层活力不足。在县域层面，区域之间和学校之间存在差异，而执行者往往配置资源的方法和手段单一，不能根据差异采取针对性的手段，不能根据所掌握的人力、物力、财力、时间、空间等资源要素来选取正确的政策方法和工具，导致学校、教师落实工作的活力不足，学校自主支配资源的空间有限，积极性难以充分调动。

第四，社会资源整合效用发挥不充分，教育合力有限。立德树人主要还是以学校为主，社会资源、家庭力量还未充分挖掘。针对不同学段的需求各县域内都有丰富的企业、文化场所、活动中心等校外资源，如何进一步为立德树人的落实服务还有待进一步地挖掘。同时，学校与家庭、社区在同心同向形成合力的问题上仍然是各区域进一步加强落实的难点问题。

第五，对政策执行的教育督导不到位，监控主体单一。在文件《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》中明确指出，教育督导在督促落实教育法律法规和教育方针政策上仍存在机构不健全、权威性不够、结果运用不充分等突出问题。县域内基础教育发展的监控督导往往只重视结果而轻视过程，只看外显的成绩单而忽视需要长期培育达成的工作。目前，县域内监控督导教育事业发展的主体单一，以内设机构督导室为主，缺乏多方监控评价，往往造成政策执行的偏差。

三、教育行政部门落实立德树人工作的行动路径

教育政策执行强调现实性、针对性和可操作性，陈宝生部长在2019年全国教育工作会议上指出，“要从薄弱处着手落实立德树人根本任务，建立健全立德树人落实机制，重点针对长期以来疏于德、弱于体和美、缺于劳的问题，换脑筋、换思路、换办法，改环境、改途径、改习惯……”[8]。这既是对有效落实立德树人的方法论指导也是对政策执行人员提出的工作要求。县域教育行政部门应破解落实的难题，提高对教育政策的认知程度，明确发展目标和实施步骤，强化实践引领，统筹社会资源，构建立德树人落实工作的标准化参照体系。

（一）用科学的教育观念引领立德树人的落实

理念是行为的先导，教育政策执行者的教育理念会左右教育政策的实施方式、程度和效果[9]。贯彻落实立德树人的教育方针，发挥教育行政部门的引领作用，首先就是要解决认识教育理念的问题，要明确立德树人在整个教育事业发展和实际教育工作中的地位和作用，要加强对政策方针理念的解渎和宣传[10]。这是教育政策各执行主体精准施策、有效落实政策目标的先决条件。

一是正确把握立德树人的内涵要求和辩证关系。立德树人的理论内涵主要包括，何为立德、何为树人、立什么德、树什么人以及立德和树人的关系等方面[11]。习近平总书记对此进行了科学阐释，他强调要“以树人为核心，以立德为根本”[12]，明确指出了立德树人的辩证关系和精神实质。“立德”是“树人”的前提，“树人”是一切工作的目的所在，立德树人就是“立育人之德”和“树有德之人”的辩证统一[13]。

二是以德育为立足点，树立正确人才观和育人观。习近平总书记对此作了科学阐释，他强调：“人才培养是育人和育才相统一的过程，而育人是本。人无德不立，育人的根本在于立德。这是人才培养的辩证法”[14]。德育是落实立德树人工作的基本路径，但这里的“德育”是“德智体美劳”五育并举基础上的“德育”，明确德育为立足点，统观整个教育，各区域要结合本地实际对每个“育”应该怎么做、做什么，进行全面深入的探讨，提出明确具体的落实要求。

三是通过树立人本价值的教育政绩观引领政策落实。在立德树人的工作中，教育政策执行者要坚守以人为本的教育价值理念，树立正确的政绩观，要规范教育行政范式中的理性行为，克服盲目的形式主义和功利主义行为，要形成务实的工作作风，杜绝急功近利的短期行为和“只看当前、不计长远”的错误观念[15]。同时，地方政府要杜绝只看升学率，要把教育质量的提升、学生的全面进步等重要内容作为考核教育行政部门和学校的关键指标。

（二）创新课程实施，发挥课内与课外的常态化协同作用

落实立德树人，促进“五育并举”，需要从内容和方式上创新推进课程这一关键领域的深化改革;要调动教研的力量，有效提升教学质量，共同服务于培养人的目标。要运用先进的科技手段促进课堂主阵地与课外活动的有效衔接和融合，强化课程活动管理，发挥协同作用，实现科学育人。

首先，整体规划各学段各学科课程实施方案，提高教学效能。课堂教学是立德树人的主阵地、主渠道，是实现“五育融合”的关键，“五育”中每一个“育”都有其功能、作用和指向，同时又有内在联系。因此，要敢于打破“五育”边界，进行课程生态重建[16]。要遵循学生成长规律和需求，优化课程设置，建构一体化的德育课程、学科课程、传统文化课程和实践活动课程体系，在县域内落实“规定性课表”，同时给学校课程设置留有空间。要充分发挥教研机构的学科引领和教学指导作用，加强学生创新能力和动手能力培养等薄弱环节，提升教学效能。

其次，结合区域优势，构建学生课外实践活动“网图”。立德树人工作的落实首先要完善融合五育的德育工作体系，在系统化的课程教学之外，要为不同学段学生构建多维空间的课外实践活动“网图”，实践“网图”要结合区域社会经济、文化、体育发展特色和学校特色，创建文化体验、劳动实践、社会公益等校外育人实践平台，做好条件保障。例如，杭州市上城区在推行“行走德育”过程中构建了基于核心价值观体系的行走网图，培育了践行社会主义核心价值观的行走方式;宁波市北仑区结合女排基地、北仑港的企业资源和港口特色开展特色活动。这些区域整合地区优质教育体验资源，共建学生实践、研学基地，使课外活动与校内课程有机融合，培养学生文化素养、责任担当、实践能力、合作能力、沟通能力等关键技能。

再次，善用科技手段，实现“互联网+”的课内与课外相结合。课程活动的有效实施，离不开信息化科学技术的应用。同样学生的成长也逐渐离不开信息网络和电子设备，无论是课内教学还是课外活动，都应当推广利用智能技术和网络设施，通过智能辅助，实现课堂高效教学、精准评价，实现课外实践活动在线选择和“打卡”反馈，既让学生乐学爱学、积极参与、培养个性，义让学生的成长进步有迹可循。例如，苏州在各区县推行“家在苏州E路成长”体验站，实现在线游览和实地打卡积分，杭州市上城区推行的课外实践和研学旅行的在线预约制度，增加了可选择性，也充分调动了学生的积极性。

（三）上下贯通，优化资源配置，激发学校和教师积极性

教育政策的有效执行需要教育行政部门与地方政府和学校实现贯通，产生联动，要鼓励政府官员以激励兼容的方式促进行政目标的实现[17]。同时，教育行政部门要为激发学校和教师两大主体的积极能动性提供条件保障，不断优化“人、财、物、时、空”的资源配置，其核心在于设计一套有合理结构的激励制度。

第一，与政府联动，推动实施县域领导联系学校制度。2018年全国教育大会以来，地方政府逐渐从组织建设和机制运行上实现对教育工作的全面领导和推进落实，这也为教育行政部门的工作带来了强大的行政资源，在落实立德树人工作中，应推动建立县域四套班子主要领导联系学校、结对子制度，尤其要关注县域内乡镇、街道的薄弱学校，建立走访反馈机制，提升联动效能。在调研中我们发现，教育行政部门在推动实行政府领导和人大、政协委员具体联系基层学校制度的县区，学校的工作得到更多关注和支持，学校办学的积极性和能动性也得到充分调动。

第二，开展专项计划，下放权力赋予学校办学白主权。县域教育行政部门可在现有资源均衡配置基础上，围绕立德树人整体规划，对学校落實工作推行目标责任制，开展“一校一案”专项行动，设立专项经费。行政部门要下放权力，在法规允许的范围内由学校自主决定教师的选聘和经费的使用结构，以促进育人工作薄弱环节的改进，同时形成“一校一品”的局面，促进学校整合特色教育资源，推进区域内、区域间的校际交流与合作。

第三，优化激励结构，为优秀教师设立专属成长通道。立德树人工作最终的落实要靠一线教师，发挥一线教师的积极性和能动性要有合理的激励结构，包括提供成长的空间通道，以及合理的薪资待遇和绩效奖励。围绕立德树人工作，要建立教师核心团队、优化班主任考核评定、开展优秀教师工作室、设定学科教师梯队成长制度，有针对性地开展教师培训。教育行政部门做好教师成长的规划和保障工作，是建设高素质教师队伍，落实立德树人工作的基础工程。

（四）突破学校围墙，推动家庭、社会和政府部门协同育人

教育政策的有效执行也是政策被支持、认同与合作的过程，而人的社会性决定了人需要在社会关系发展的大环境中才能实现全面成长。习近平总书记强调：“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任”[18]。立德树人工作的落实不只是教育行政部门和学校的事情，需要学校与家庭、教师与学生、社会与学校、教育部门与其他行政部门等各类相关主体开展全域、全程的育人协作，共同打造协同育人的局面。

首先，引导家长树立核心教育观念，推动家校协同育人。家庭是学生成长的起点和第一环境，也是立德树人工作的起始环节。家庭教育在培养学生德性上发挥着核心作用，家长作为第一任老师最主要的就是教自己的孩子如何做人，家长用言传身教、榜样示范促进孩子的道德成长。县域教育行政部门要重视发挥家庭教育的重要作用，要采取多种形式引导家长树立核心的教育观念，推动学校指导家庭教育的开展，发挥家长的力量，丰富家校互动内容和形式。例如，苏州将家庭教育纳入政府公共服务体系，颁发了《苏州中小学家庭教育指导纲要》，规范学校家庭教育工作;杭州市上城区推行“星级家长执照”工程，大大激发了家长与学校协同育人的积极性。

其次，优化社会育人环境，营造良好社会氛围。社会是开放、复杂的系统，社会环境的好坏对学生的成长有重要影响。教育行政部门要立足学生的社会“生活半径”[19]，在统筹利用社会资源的同时，着力优化社会育人环境。要采取措施净化网络环境和空间，让学生免受社会不良信息的干扰、影响和侵蚀。同时，重视发挥社会公益组织在育人工作中的力量，树立社会先进典型，传递精神力量，营造良好社会氛围，发挥社会系统的支撑作用。

再次，与其他行政部门密切配合，形成联动互助机制。教育行政部门在执行政策、推动教育事业发展的过程中不可能“单打独斗”，需要同区域其他部门如宣传部、体育局、团委、民政局、公检司法等政府部门密切配合。在落实立德树人工作的过程中，需要各部门提高政治站位，自觉树立育人意识，在应对重大事件、推动家庭教育、整合社会资源、优化社会育人环境、组织区域重大活动等方面形成有效的联动互助机制，发挥育人功能。

（五）用好“评价指挥棒”，加强专项督导和评价问责

评价体系的确立和评价的有效实行对于立德树人工作的落实具有重要的导向作用，要落实国家确定的以发展素质教育为导向的科学评价体系，完善县域立德树人工作的评价标准。同时要发挥教育督导部门的作用，开展专项督导，形成评价问责机制，提高管理效能。

首先，构建具有发展功能的立德树人工作评价标准体系。主要包括三方面：一是考察县域内乡镇、街道党政对辖区教育工作的责任落实、价值引领和条件保障的评价标准;二是考察学校校长和教师是否落实立德树人，坚持“德智体美劳”全面培养的学校办学质量评价标准;三是考察凸显品德和学生综合素质全面提升的学业评价标准。注重评价的发展功能，注重分级分类落实到各个环节，促进各相关主体对标评价标准提升业务效能。

其次，开展综合监测，推进自我评价和第三方评价相结合。教育行政部门要根据立德树人工作的落实目标，对学校工作进行持续的跟进监测和评价，关注学生综合素质的培养效果，规范办学行为。教育行政部门在自身评价考核学校的基础上，要克服既当“裁判员”又当“运动员”的弊端，引入第三方评价机构开展区域教育质量监测与评估，通过监测评价，实现科学诊断、精准改进，真正将评价落到实处。在这方面，目前国内多地县区引入教育质量监测评价，给区域基础教育发展“问诊把脉”，其中苏州十个县区市率先参与OECD社会情感能力国际测评项目，基于测评开展学生社会情感能力的培养。

再次，加强专项督导，推行“长牙齿”的评价问责机制。《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》中强调：“加强对学校的督导。重点督导学校落实立德树人情况，主要包括学校党建及党建带团建队建、教育教学、科学研究、师德师风、资源配置、教育收费、安全稳定等情况。”[20]因此，在县域层面要对学校立德树人工作开展专项督导，同时，为防止政策执行过程中的责任缺失和干部腐化，县域政府和教育行政部门要分别针对相关部门和学校推动督导“长牙齿”，建立督导清单，提高立德树人落实过程中教育督导的真实效能。同时，督导与问责有机衔接，要根据立德树人目标清单的考核，严肃工作纪律，加强对问题干部和教师的问责力度，落实师德问题和纪律问题的“一票否决制”。通过教育督导和问责机制树立正确导向，为落实立德树人根本任务构建良好的教育生态。

立德树人工作的落实是基础教育高质量发展的关键。作为教育政策执行关键主体的县域教育行政部门，在落实立德树人工作过程中处于主导地位，发挥重要引领作用，推动多主体协同合作落实立德树人工作目标的过程也是实现县域教育治理体系和治理能力现代化的过程。

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