义务教育“十四五”发展规划目标任务的评估指标体系研究

李玲　刘一波　戴秋萍

摘要：该文总结义务教育“十三五”期间“补短板”“优化教育资源配置”取得的成果，依据习近平总书记教育扶贫思想、马克思“人的全面发展”、分配正义等理论，提出我国义务教育“十四五”发展规划的目标任务;通过全国范围大型调查，结合德尔菲法，构建包括28项指标的评估指标体系，评估这些目标任务。包括乡镇寄宿制学校与乡村小规模学校办学条件达标率、互联网接入率、多媒体教室普及率、乡村小规模学校经费使用管理合格率、乡镇大型寄宿制学校校医与心理辅导员配备率、政府购买乡镇寄宿制学校工勤人员服务覆盖率、乡村教师保障性住房覆盖率、教师与当地公务员工资比例、教师“县管校聘”覆盖率与农村校长领导力等城乡、区域、学校间人财物配置差距的指标;教育机会指标：辍学率（显性和隐性辍学率）;教育质量指标：不仅包括学生德智体美劳发展，还包括学生自我教育期望、自我效能感、学校归属感等指标。运用线性加权综合评价法集成指数，评估全国和各级政府“十四五”规划目标任务达成度，根据该指标体系和指数评估结果，精准指导各级政府出台配套政策与措施。

关键词： “十四五”规划;义务教育发展;目标任务;评估指标体系

中图分类号：G434 文献标识码：A

2017年1月《国家教育事业发展“十三五”规划》（以下简称《教育“十三五”规划》）提出到2020年我国教育现代化取得重要进展，优化教育资源配置结构;统筹规划学校布局，推进城乡、区域教育协调发展;义务教育巩固率达到95%。从中央到地方陆续出台了系列相互衔接、相互配套的政策文件，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》（2019年2月）十项重点任务之一“推进基础教育巩固提高”提出要进一步推动义务教育优质均衡发展，加快城乡义务教育一体化发展;《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见> （2020年1月）强调，要提高农村教育质量，继续优化教育资源配置结构，弥补农村义务教育发展短板。加强乡镇寄宿制学校建设，统筹乡村小规模学校布局，改善办学条件;加强乡村教师队伍建设;持续推进农村义务教育控辍保学专项行动，巩固义务教育普及成果。

“十四五”規划是我国全面建成小康社会后第一个五年计划，对我国2035年实现教育现代化的长远发展有着深刻的影响。面对新的挑战，我国义务教育发展必须从外部资源配置向内涵式发展转型。除了巩固扶贫攻坚与城乡、区域间教育优质均衡成果，防止脱贫群体重返贫困，更重要的是注重学校内涵式发展和学生内生动力的激发，以此来衡量义务教育发展质量。因而，探究出一套科学的、可操作的、能够评价我国教育发展新阶段义务教育工作目标任务的指标体系和评价方法，对于各级政府、学校、家庭以及学生个人都极为重要。为此，本研究立足当前，面临新目标和新任务，探究义务教育“十四五”发展规划目标任务的评估指标体系，为政府决策部门提供科学的前瞻性学理依据与可操作、可量化的目标任务，以提高教育质量，促进教育公平。

一、指标体系构建的理论依据

（一）教育公平理论

教育公平是社会公平的重要基础，教育资源配置则是实现教育公平的起点[1]。从法学角度理解，教育公平是一个人权问题，关注个体受教育权利的保障与受教育权利的平等实现;从经济学角度理解，教育公平主要关注教育资源的分配，具体指教育资源在城乡间、区域间教育资源的公平配置以及个体、群体间教育资源的公平享有;从伦理学角度，主要关注弱势群体的教育公平问题，有学者在罗尔斯的公平学说基础上，将教育公平界定为“教师在教育职业活动中，公平合理地对待和评价全体合作者，或在教育活动中对待每个教育对象的公平和对教育对象评价的公平”[2];从社会学角度出发，教育系统只是社会的系统之一，教育公平问题也不是单纯的教育问题，教育公平的实现需要将教育学与法学、经济学、伦理学等多学科系统进行交叉，从而促进整个社会的平等。

促进教育公平作为国家的基本教育政策，要求保障公民依法享有受教育的权利。《教育“十三五”规划》指出，我国教育发展不平衡、不协调。要求把坚持促进公平作为基本原则之一，同时兼顾质量的提升，解决城乡、区域间教育差距较大，优质教育资源总量不足、布局不合理，教师队伍素质和结构不能适应提升质量与促进公平的新要求等问题。

《义务教育法》（2018年修正）规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”它保障了义务教育阶段所有适龄儿童的受教育权利，使每个人都拥有公平的受教育机会。“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”这就不可避免地造成部分现居住地并非户籍所在地的随迁子女人学难的问题。随着2016年以来各地开始实施《建立以居住证为主要依据的随迁子女人学政策》，我国随迁子女人学难的问题得到了有效的解决。但由于中央财政支持有限，地方政府执行力度不一，部分地区仍然有一部分随迁子女游离在免费义务教育系统之外[3]。随迁子女异地就学问题依然存在。

2017年，《国务院办公厅关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》（以下简称《控辍保学通知》）强调，我国部分贫困地区义务教育阶段学生辍学和流动儿童、留守儿童失学辍学问题直接影响到我国义务教育发展。各地教育工作者开始多途径严格控制辍学人口，尽力让更多学生重返校园。然而这导致了另一种辍学现象——隐性辍学[4]。隐性辍学是指学生人在教室，却不顾学习，这类情况严重降低了“控辍保学”工作质量。因此，我国提升义务教育发展在注重提升巩固率与改善随迁子女异地入学形势的同时，也务必将降低民族地区、深度贫困地区辍学率（隐性辍学率）纳入义务教育“十四五”发展规划的工作重点。

（二）分配正义理论

教育投入是教育事业发展的物质基础，是教育资源配置的物质前提，它实际上就是一种分配问题。罗尔斯（John Rawls）认为，正义的主要问题是社会制度，公民权利和义务的划分，以及由社会合作产生的利益分配都是由社会制度所决定[5]。在教育正义之中，分配正义主要指物质形态的教育资源的公平分配[6]。《教育“十三五”规划》强调，教育发展必须统筹利用好、布局好各类教育资源，突出保基本、补短板、促公平。公共教育资源配置向中西部农村贫困地区和困难人群倾斜;健全家庭经济困难学生资助政策;健全教师队伍建设制度体系以提高教师素质，保障教师基本权利;加快义务教育均衡发展的前进步伐，使教育发展的成果更公平地惠及全民。

乡村小规模学校（指不足100人的村小学和教学点）和乡镇寄宿制学校（以下统称两类学校）是我国农村义务教育的重要组成部分。后者是农村义务教育的重要载体，是未来我国农村学生主要存在场域，是新阶段国家推进义务教育优质均衡发展的重要抓手[7]。前者则因我国农村义务教育现实情况而有其特殊的存在价值。根据《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（2018年5月）的指示，办好两类学校，能有力地促进我国打赢教育脱贫攻坚战、全面建成小康社会。它是我国实施乡村振兴战略、推进城乡基本公共服务均等化的基本要求，是实施科教兴国战略、推进义务教育“十四五”发展规划乃至教育现代化目标实现的重要任务。

兴国必先强师，教师队伍作为一种核心教育资源，对教育质量的提升至关重要。教师资源的均衡配置是推动教育事业公平发展的重要保障。其基本含义是依据国家相关的教育法律、法规和政策，实现教师队伍在地区之间、城乡之间和校际之间的合理均衡配置[8]。2018年1月，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简称《教师队伍建设意见》）强调，优化义务教育教师资源配置，全面提高中小学教师质量，着力提升乡村教师待遇，完善中小学教师待遇保障机制。提高教师培养层次，提升教师培养质量，推进教师培养供给侧结构性改革，解决教师结构性缺编问题，建设一支高素质专业化的教师队伍;实行义务教育教师“县管校聘”，深入推进县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动;健全中小学教师工资长效联动机制，核定绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平。

目前，信息技术正在改变或已经改变学校教学方式，这一过程被称为教育信息化，它是教育现代化的典型特征之一[9]。《教育信息化2.0行动计划》（2018年）提出，到2022年基本实现“三全两高一大”的发展目标，即教学应用覆盖全体教师、学习应用覆盖全体适龄学生、数字校园建设覆盖全体学校，信息化应用水平和师生信息素养普遍提高，建成“互联网+”教育大平台;之后的《2019年教育信息化和网络安全工作要点》（2019年）强调，实施好教育信息化“奋进之笔”，加快推动教育信息化转段升级，积极推进“互联网+”教育，坚持高质量发展。教育信息化的发展能够为欠发达地区提供相对优质的教育资源，它是缩小城乡、区域、校际差距，促进教育资源均衡配置的重要途径，在教育脱贫攻坚工作中发挥重要作用。当前教育信息化已经成为教育现代化的重要支撑，其发展紧紧依赖于互联网，因此学校互联网接入率与多媒体教室普及率是评估地方和学校教育信息化建设水平的重要标准。

我国义务教育发展城乡、区域间不均衡的现状，要求国家在“十四五”期间，义务教育发展将分层次、分区域进行。一方面，继续加大投入，补齐经济欠发达地区教育发展的短板;另一方面，在经济发达地区则转向重点提升教育质量。教育经费投入对经济发展的促进作用是持续性的，教育经费的稳定投入是我国义务教育健康发展的重要条件，也是促进区域间教育一体化与县域内各学校教育一体化发展的重要保障。另外，决策者应充分考虑到人口因素，人口变动带来的学龄人口规模、结构及区域分布的变化，将会导致未来不同时期、不同教育阶段学校办学规模、经费投入、师资配备人力、物力、财力教育资源需求的变化[10]。

（三）权变理论

未来教育资源投入充足、學生受教育权利得到保障，教育发展的重心应由依靠外部支持的外延式发展转向依靠学校内部治理的内涵式发展。教育内涵式发展是一种以遵循教育发展的内在规律为驱动，以教育内部诸要素有效开发为基础，以提升教育发展的质量和效率为目的、重视规模适度、结构协调、资源配置合理的发展模式[11]。从组织领导者性格特征和行为习惯出发，权变理论[12]认为组织绩效受制于领导者个人心智及其他三个情景变量，即组织氛围、任务结构以及领导者权力地位。在学校场域，校长作为领导人，对学校的发展影响最为重大。

校长是提升乡村学校治理水平的核心人物，因而校长领导力便成了乡村教育内涵式发展中的关键因素之一。《教师队伍建设意见》（2018年）指出，要加强中小学校长队伍建设，努力造就一支政治过硬、品德高尚、业务精湛、治校有方的校长队伍。在学校的发展过程中，校长对于学校制度文化、师生教学理念与教学活动等会产生重要影响。有研究表明，校长教学领导力对教师工作满意度影响最大，部分领导力对教师工作状态和教师个体积极发展有促进作用[13]。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要完善中小学学校管理制度，加强家庭与学校的沟通配合，充分发挥家庭教育对学生健康成长的重要作用。根据Epstein的重叠领域影响理论（Overlapping Spheres of InfluenceTheory），学校、家庭对学生教育的影响力是交互叠加的，只有通过彼此的合作才能最大限度地实现青少年学业成功的目标[14]。家校合作具有多个维度，各维度对学生的影响不同[15]。良好的家校合作关系对学生学业表现有着积极的影响，不仅限于提升学生的学业表现，还包括学生身心健康、道德素养、兴趣爱好等方面。我国家长历来重视孩子的教育，理论上家校之间会有紧密且深入的交流。但有研究表明，部分地区家校合作的层次不深、频率不高，家长主要是了解学生在校学习情况，而较少参与学校活动和管理;城乡之间存在差异，农村地区家校合作程度普遍不高[16]。因此义务教育的良好发展迫切需要家校之间建立有效的沟通桥梁。

校园文化是学校内涵式发展的重要内容，是学校全面育人不可或缺的环节，是规范化办学的重要体现，是展现学校特色、校长教育理念的重要平台，也是德育体系中非常重要的一部分。学校的育人功能主要通过两种途径实现：日常的教学活动为第一课堂;课堂外的校园文化活动为第二课堂，两种课堂齐头并进、相辅相成[17]。《教育部关于大力加强中小学校园文化建设的通知》（2006年）指出，中小学校园文化通过校风教风学风、校园文化以及多种形式的校园文化活动等给学生潜移默化而深刻的影响。良好的校园文化总是“润物细无声”，它以强大的内在力量激励和推动学生向正确的方向发展，以鲜明独特的校园氛围影响和规范学生的行为。大力加强中小学校园文化建设，对于提升学校德育工作的实效性、引导青少年学生树立正确的人生观、世界观和价值观具有特殊的意义。

校园欺凌现象普遍存在于我国中小学校园里。根据挪威学者Dan Olwues的界定，校园欺凌行为（Bullying）是一个受害者被一个或多个学生有意、持续反复地施以负面行为，造成心理和身体上的伤害或不适应[18]。实施欺凌的方式有多种，肢体欺凌和言语欺凌最为常见，网络欺凌现象也因近几年网络发展的便捷性、匿名性而变得越来越突出。加强中小学生校园欺凌综合治理是中小学校安全工作的重点和难点，事关亿万中小学生的身心健康发展与万千家庭的幸福以及社会的和谐稳定。教育部等十一部门印发《加强中小学生欺凌综合治理方案》（2017年）强调，要建立健全中小学校法制副校长或法制辅导员制度，明确法制副校长或法制辅导员防治学生欺凌的具体职责和工作流程。防治学生欺凌仍是学校依法治校工作的重要内容。

（四）人的全面发展理论

马克思“人的全面发展”理论以“现实的人”为出发点，以人的实践活动为基本存在和发展方式，认为“人的全面发展”是一种理想的状态，即指人的体力和智力的充分、自由、和谐的发展，包括人的个性、能力和知识等各方面协调发展[19]。西方国家倡导的“经济人”一般追求个人物质利益的最大化，容易把人“商品化”。而马克思主义认为，人应该是具有文化内涵的“文化人[20]。 “文化人”的塑造，是发展社会主义市场经济的基础工程[21]。习近平总书记从个人与社会的关系视角指出，人在本质上不断实现从理性人、工具人到文化人、能动人、全面人的转变，不仅追求物质财富的满足，还需要精神生活得到充实以及个性自由得到充分发挥。因而他的教育扶贫思想中学生“志”的培养占有相当的重要性，概括为智志双扶——扶贫先扶志、扶贫必扶智，强调教育是阻断贫困代际传递的治本之策。

2019年6月中共中央国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，其主要目的之一是强调我国义务教育的任务是培养担当民族复兴大任的时代新人。着力在坚定理想信念、厚植爱国主义情怀、加强品德修养、增长知识见识、培养艰苦奋斗精神以及增强综合素质上下功夫。表明人的全面发展不仅仅是德智体美劳的发展，教育的目的不仅仅是教会学生德智体美劳的知识，教育质量的高低也不仅仅是德智体美勞的知识和能力能够衡量的，还需要对学生主体能动性、理想信念、社会适应性等方面进行综合评估。

自我教育期望是学生主体能动性重要表现之一，是学生理性认识自己可能获得教育水平的主观信念[2]。相关研究表明，自我教育期望是一种具有激励性的能量，青少年自我教育期望越高，其学习目标和学习方向越明确，就越能促进学生成绩的提高，其对学业成绩的影响不亚于家庭与社会经济特征[23]。它有助于学生客观地认识白己，并能够根据个体目标制定发展规划。

自我效能感是指人们对自己能胜任什么或有多确信自己可以执行某项行动所具有的信念[24]。学生的自我效能感不仅影响他们的学业状况，而且影响他们的心理状态。在教育中，学生的自我效能感会影响到学生的学业拖延行为，在个体的社会适应、心理健康维持以及提高学生学习兴趣等方面也发挥着重要作用[25]。对于流动儿童群体而言，自我效能感的提高可以显著增加他们的抗逆力[26]，这对于他们心理健康发展与社会适应能力的提升非常重要。

学校归属感是指学生对自己所就读的学校在思想上、感情上和心理上的认同和投入，愿意承担作为学校一员的各项责任和义务，使学生感觉到自己是班级或学校中重要的一员、被他人接受以及与他人成为一个整体的一种情感[7]。学校归属感能带来更强的学业动机，促进提高学生的学业成绩、更低的逃学率、更积极的社会性情感以及新生更好的学校适应[28]。另外，较强的学校归属感在学生与学校之间能够建立起紧密的心理联结，它让流动儿童能够明确地意识到自己是所在学校的学生，并且感知到学校为其提供了良好的学习条件，从而能激发他们较多的集体感和荣誉感，容易对学校产生积极的态度，他们的集体自尊水平也会因此提高[29]。

二、指标体系构建的实践依据

（一）教育机会提升但仍有发展空间

1.巩固率虽稳步上升，但地区间差距较大

义务教育巩固率代表着国家义务教育发展水平，是衡量义务教育完成情况的核心指标。自“十三五”规划实施以来，全国义务教育巩固率总体平稳发展，据国家统计公报数据显示，从2016年的93.4%上升至2019年的94.8%，预计到今年达成95%的目标。而各省市义务教育发展则层次不齐，部分省市2018年已超前达到《教育“十三五”规划》中2020年95%的目标，巩固率超过97%，而也有发展相对滞后的省市巩固率不到85%。因此各地区要以国家政策文件为依据，针对自身发展实际，制定相应的发展方案。在未来的“十四五”发展规划中，提高巩固率依然会是义务教育发展的关键，同时也应将教育质量的提升同步纳入发展规划之中。

2.随迁子女异地就学政策有待完善

随着我国城镇化进程加快，进城务工人员已成为非常重要的人力资源，随之而来的便是其子女的教育问题。教育部相关数据表明，2018年我国进城务工人员随迁子女就渎公办学校的比例约为80%，随迁子女异地就学问题得到了有效的解决，但仍有约20%的学生依然无法享有同等城市优质教育资源。而在地方层面，部分省市远远低于国家水平，以Z省为例，2018年随迁子女就读公办学校的比例为64.46%，低于全国80%的平均水平近15个百分点，其中包括部分大型人口流动城市。大规模流人人口的教育问题使流入地政府肩负着巨大的财政压力。而多数情况下，中央只是对流入地政府提出了教育投入和管理上的要求，并没有赋予其相应的财税权限和相应的经费支持[30]。而随迁子女异地就学问题并不是孤立的、单纯的教育问题，它涉及人口改革、资源配置、户籍管理、教育体制和财政体制等诸多复杂因素。因此随迁子女教育问题便成为我国教育发展过程中的典型难题。

3.贫困地区辍学问题难以根治

自《控辍保学通知》（2017年）实施以来，在国家和各级政府高度重视和学校、家长的大力配合下，我国义务教育控辍保学工作成果显著。从官方的数据来看，学龄人口辍学率大幅度降低，绝大部分地区实现了义务教育零辍学。但本研究团队实地调研发现，在我国西部深度贫困地区，仍存在学生辍学失学现象。国家同样给予这些学生免费上学的机会，但他们因为家庭、心理、学习成绩差等因素选择放弃学习。教育部一直强调“不让一个适龄儿童因家庭贫困而辍学失学”，而这类辍学群体通常不是贫困因素导致的，在他们的认知里，教育始终不具备相当的重要性。更值得警惕的是，在“低辍学率”背后，存在着“高隐性辍学率”的现象，这对于教育的健康发展尤为不利。因为这部分“返学”的学生往往人在心不在，扰乱课堂纪律，严重影响课堂教学的正常进行。因此学生的“显性辍学”与“隐性辍学”问题同样需引起政府与教育工作者的重视。

（二）均衡教育资源配置效果显著，但任重道远

“十三五”期间，我国义务教育发展工作主要围绕“补短板”和“优化教育资源配置”在进行。全国中小学无论是校舍面积、教学设备器材，还是师资配备，都有较大幅度增长。截止2019年底，全国义务教育巩固率达到94.8%;乡村教师生活补助已全面覆盖集中连片特困区县，基层教师的生活得到了进一步的保障，尤其是在贫困地区，教师的生活得到保障，意味着他们留下的机会得到了保障;办学条件达到20条底线要求的义务教育学校（含小规模学校）占比99.8%，义务教育优质均衡县比例达到92.7%。这说明我国义务教育资源配置取得了重大进展，保证了全国绝大多数地区的中小学生能够享受到相对优质公平的教育资源。

1.乡镇寄宿制学校配套建设有待完善

值得关注的是，受“撤点并校”影响，全国义务教育阶段学校数（主要是乡村小规模学校）从2016年的22.98万所下降到2018年的21.38万所，以平均每天14.61所的数量在减少，且下降趋势还在持续。大量的学生因此难以就近入学，寄宿制学校成为此问题解决的关键。在我国义务教育阶段，乡镇寄宿制学校是既普遍义特殊的一类学校。随着这一批学生陆续进入学校，学校对于各种教育资源的需求急剧增加，除了基础设施建设之外，资质合格的校医和心理辅导员也是必不可少的，它关乎全体学生的身心健康发展。因为这一批学生当中有大量缺乏父母亲关爱的留守儿童，这类学生的心理健康是学校教育过程中不可忽视的要素。

2.教师队伍建设有待加强

近年来，我国义务教育教师队伍建设成果丰硕，截止2019年底，全国共有义务教育阶段专任教师1001.65万人，较2016年增长73.96万人，小学初中生师比分别达到16.85：1、12.88：1，已超过国家标准。

然而，部分地区教师队伍仍存在结构性缺编、流失现象严重等问题。根据课题组在西部Y州实地调研发现，音体美英等学科缺教师1500名，寄宿制学校缺学生生活管理教师、工勤人员等600名;其中Z县中小学音体美缺180名、信息技术缺49名;初中语数外教师缺44名。另外，由于工作环境恶劣、待遇较低、压力大等原因，教师以此为由辞职，教师流失现象严重。如Z县2018年以来共引进教师189名，因待遇低、压力大等原因，目前已辞职46名。主要原因是县财政压力大，教师工资、补贴很难落实，对于这类情况，需要中央和省政府加大专项经费支持教师生活补贴和教师目标绩效奖，同时按照学校后勤人员数量配额弥补缺口，参照区市县标准和当地群众人均收入水平，合理提高工资待遇标准。

3.教育信息化基础仍需巩固

另外，教育信息化建设取得重大进展的背后，部分地区及学校出现了应对突发公共危机能力不足的问题。自2016年以来，全国中小学校互联网接入率从87%提升至2019年底98.4%，学校多媒体教室普及率从80%提升至93.4%，优质数字教育资源惠及边远贫困地区400多万孩子。而当突发公共危机发生时，部分欠发达地区学校的劣势会被放得更大，学生不能拥有优质教育资源，部分甚至缺乏正常上课的条件。

在未来“十四五”教育发展规划中，要继续加大对义务教育的投入，尤其是欠发达地区学校，使所有学生都能够享受到相对平等且优质的教育资源，保障区域间教育一体化与县域内各学校教育一体化发展，实现更公平更有质量的义务教育;同时要严格落实乡村教师享受乡镇工作补贴、乡村教师享受保障性住房等政策，保证中小学教师工资与当地公务员收入同步调整，教师职称评聘适当向乡村倾斜，保障教师的合法权益，使教师有更好的职业发展。

（三）向学校内涵式发展转型

如果把国家对教育的资源投入看成是由外到内发展教育，那么学校自身内涵式发展就是由内到外发展教育。当外在条件满足时，教育发展的瓶颈只有由内到外地突破，這就是学校内涵式发展的重要性。

1.农村高水平校长的需求增大

自2013年2月教育部颁布实施《义务教育学校校长专业标准》后，从中央到地方.各级政府都高度重视和支持校长培训工作，各类校长培训班如雨后春笋般在全国各地建立。2014年6月《关于启动实施中小学校长国家级培训计划的通知》提出启动“校长国培计划”，旨在发挥“雪中送炭”作用，着力推进各地不断完善中小学校长培训体系，提高校长培训治理现代化水平，推动中小学校长队伍整体素质全面提升，尤其是要为边远贫困地区培养一批推进基础教育改革发展、实施素质教育的带头人。近两年，校长国培计划共培训中西部乡村校长、园长近6.5万人次，办学治校能力不断提升[31]。另外，中小学校长信息化领导力的培训愈发受到重视，全面提升中小学校长信息化领导力也是信息化时代发展的需要，“高品质”“高质量”成为我国新时代中小学校长培训工作的重要标准。

2.家校合作效果有待提升

近年来，“加强家校合作”的呼声变得愈发强烈，因此越来越多的学校，尤其是小学，开始兴起学生家庭作业“家长检查、反馈教师”的模式。这看似缓解了教师的压力，也让家长更多地参与到了学生的学习当中，但却与2019年6月颁布的《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（以下简称《提升教育质量意见》）中“不允许将学生作业变成家长作业或要求家长检查批改作业”的要求相悖，另有研究者在长期的实践中发现，部分地区家校合作的随意性较强、计划性较弱;学校与家长之间单向灌输较多、双向交流较少;家校合作的活动阶段性较强、统筹性较弱[32]。可见，家庭与学校之间尚未形成良好的互动合作系统，家校合作理应被赋予更多的重视与关注。

3.校园文化特色发展不够

校园文化是展现学校精神风貌的重要途径。一直以来人们对校园文化的理解停留在存在于学校各个角落的励志型标语，它们的作用不可否认，但“千篇一律”的标语不应成为展现校园文化的主流形式。校园文化作为一种隐性精神力量，既应该继承学校优良传统文化，也应开拓创新发掘新的校园文化。本研究团队实地调研发现，部分中小学领导人没有意识到校园文化的重要作用，学校各处标语依旧。很多学校只是单纯地搞物质文化建设而忽略了精神文化建设，尤其是处在地方民俗文化丰富的學校，更应该就地取材，充分利用资源。更关键的是校园文化应结合地方实际，根据学生的身心发展规律，形成一套小学到中学连贯的教育文化体系，这对于学生的自我认知、学校与民族认同以及社会认识有着非常重要的作用。

4.校园欺凌现象尚未消除

关于校园欺凌，2016年一份对我国29个县104825名中小学生的抽样调查发现，校园欺凌发生率为33.36%，其中偶尔被欺凌的比例为28.66%，经常被欺凌的比例为4.7%[33]。一组M市小学生校园欺凌情况的调查数据显示：18.6%的学生有被同学集体孤立的经历，40.7%的学生有被取“坏绰号”的经历，46.2%的学生有被故意冲撞攻击的经历[34]。《中国校园欺凌调查报告》（2017年5月）指出，语言欺凌是校园欺凌的主要形式，其发生率明显高于身体欺凌、关系欺凌以及网络欺凌行为，占23.3%。以上的数据统计的仅仅只是被欺凌的同学，如果将实施欺凌行为的同学加入统计数据，结果将更加令人担忧。因此校园欺凌问题务必成为每个学校都应重视的问题，降低、消除校园欺凌发生率成为学校健康发展的重要工作。

（四）教育质量评价方式单一

2019年6月出台的《提升教育质量意见》，是党中央出台的第一个聚焦深化教育教学改革、全面提高义务教育质量的纲领性文件。近几年来我国义务教育质量有了很好的发展，根据经济合作与发展组织（OECD）公布的2018年国际学生评估项目（PISA2018）测试结果，我国四省市学生阅渎、数学、科学三项关键能力素养均位居参测国家（地区）第一。但参加比赛的省市均位于我国东部教育资源相对丰富的地区，而在我国中西部农村贫困地区，教育质量水平偏低是普遍存在的问题。人民群众日益增长的优质教育需求和不平衡不充分的教育发展之间的矛盾仍然存在。

如今正处于教育质量发展的关键时期，学生的德智体美劳五育并举对于学生的发展举足轻重，但对于贫困地区学生来说，“志”大于“智”。习近平总书记强调，扶贫先扶志，扶贫必扶智。衡量教育质量的标准不能只限于学生的成绩，更重要的是考察学生身体、心理、精神层面的表现。大学生参加体育运动时昏倒甚至猝死的情况时有发生，一时间大学生体质健康成为人们讨论的热点话题。有学者调查发现，从大学一年级到四年级中，始终有超过1/3的学生每周锻炼的次数为0次，而这其中义有57%以上的人是不喜欢体育活动[35]。说明他们没有培养起良好的健康意识和体育锻炼的习惯，这跟他们中小学体育教育有着密切的关系。另外，受到父母教育素养、家庭经济背景因素的影响.部分乡村小规模学校的学生的自信心普遍较低[36]。这些学生因为家庭经济条件较差义缺乏与家长的有效沟通，同时在学校过于封闭，缺乏与外界交流的机会，加上缺乏及时的心理疏导，这对于学生的心理建设以及自我效能感的提升十分不利，这部分同学的心理问题值得我们更多的关注。

在未来“十四五”规划，乃至2035年教育现代化发展过程中，我国社会经济发展速度会越来越快，对义务教育的资源投入会逐渐趋于饱和，彼时学校间、学生间的差距会越来越小，个性化充分发展后学生的表现将成为教育质量高低的体现，这也使得教育质量的评价将会变得更加多样化。

三、指标体系的构建

义务教育“十四五”发展规划目标任务的评估指标体系构建需要遵循一定的科学原则，尤其在我国农村贫困地区，更需要将地方发展实际情况与国家义务教育发展相关重大战略密切结合。在此前提下，本文将以上论述的目标任务细化为可操作的指标，构建科学合理的指标体系。

（一）指标体系构建原则

1.客观性原则

客观性一方面是指建立指标体系所使用的理论与方法必须符合客观发展规律、能够反映现实世界，不能不切实际或以人的意志为转移;另一方面是指评估过程中使用的评估数据一定要客观真实，在对各地义务教育发展进行实地评估的时候可以从各地教育部门提供的统计数据或各年度相关的综合统计年鉴中获取，也可以通过实地调查评估获得能够真实反映各地区义务教育发展的实际情况的数据。

2.系统性原则

义务教育“十四五”发展规划目标任务的评估指标体系是一个综合、完整的指标体系，应当涉及到政府、学校、家庭、教师以及学生等诸多方面，且能够考虑到各个要素相互之间的相互影响。同时在选取能够反映各地义务教育发展特点的指标的过程中，要抓住主要特点，有理有据，既做到覆盖面广，也要不相互交叉。另外，在评价过程中，尽量克服评价方法单一的问题，定性的评价方法灵活度较高，自由度较大，但缺点是过于依赖评价者的经验;定量的评价方法虽然是静态的，但具有较强的客观性。因此，要利用定性评价与定量评价的相结合的方法来建立指标体系。

3.科学性原则

义务教育“十四五”发展规划目标任务的评估指标体系必须在一定的理论依据与实践依据的基础上才能建立。对于各项指标以及评估方法的选择，需要有理有据，对不同的指标进行分类，尽量系统全面;在评估过程中，选取的评估数据以及后期对数据的处理，同样需要科学规范的处理方式，例如采取数据的无量纲化方法或标准正态化进行转换，使数据更利于分析。

（二）指标体系构建方法

从2019年1月到2020年3月期间，调研组共进行三次大型实地调研，通过实地和网络途径发放1万份调查问卷，回收8213份。同时，开展深度访谈与焦点组访谈征求意见。调查对象包括北京、山东、河南、湖南、重庆、四川、广西、甘肃、陕西、吉林等省市以及下辖区县教育行政部门、发改委、财政局、统计局、卫计委、人社局等T作人员、社区负责人、校长、教师、家长和学生，共收集到52项指标。指标内容覆盖我国义务教育发展的全过程、全阶段，涉及政府、学校、家庭、社区等多方面，既包含指标实施过程，也包含指标实施效果。

采用德尔菲法征询专家意见，征询过程主要分为四个阶段。第一阶段主要是筛选，收集整理专家反馈，筛选出26项可行性较强的指标;第二阶段主要是查漏补缺，在此前基础上结合专家意见不断调整，得出33项认可度较高的关键性指标;第三阶段主要是提炼优化，通过第三轮专家意见，对指标进行优化调整，得到最终形成义务教育“十四五”发展规划目标任务评估的28项关键指标;第四阶段主要是确定指标权重，在整理专家意见的基础上，结合我国义务教育现实发展状况，最后教育机会领域权重设置为10%;教育投入权重设置为50%;教育过程权重设置为15%;教育质量权重设置为25%。

对于每个领域内的单项指标则运用均分法的思想进行权重的设置。得出教育机会领域下各项指标权重均为3.33%（以下保留两位小数），教育投入领域下各项指标的权重均为2.94%，教育过程领域下各项指标权重均为3.75%，教育质量领域下各项指标的权重均为6.25%。具体权重分配情况如表1所示。

（三）指标体系的综合集成

义务教育“十四五”发展规划目标任务评估的综合评价值是我们分析的基础，是多个评价指标合成后形成的指数。但由于指标体系中各项指标的单位无法做到统一，考虑到评估结果的合理性和可解释性，仅仅简单相加求总分或求平均数无法做到真实可靠。因此为了保证不同量纲指标之间能够进行有效合成，需要对各项指标进行处理，并将指标体系中多个指标评价值通过科学的模型合成一个整体性的综合评价值。通常在实际中更倾向于通过均值化方法实现指标无量纲化，对原始数据进行均值化处理后，不仅消除了指标量纲和数量的影响，使不同指标间的数据能够合成，且解释起来更容易[37]。

将指标数据无量纲化之后，义务教育“十四五”发展规划目标任务评估的综合评价值便可以按照事先分配的权重，经过加权综合法计算而得，具体计算方式如下：

z=∑ⁿ_k=1W_k*X_k（1）

其中，z表示综合评价值，Wk表示第k个指标项目的权重，Xk表示第k个评价值，将n个指标项目的权重与评价值相乘的结果累加，就得到综合评价值z。各地可根据地方调查评估的实际情况，也就是z值分布比例，灵活地为z值划分为不合格、合格、优秀等不同水平，通过对z值的比较，可以直观地看出各地相对发展水平。利用线性加权综合评价法能够客观、科学、全面的反映各个具体指标对义务教育“十四五”发展的整体影响效果及程度，确保最终得到的综合评价值能够切实反映各地区义务教育实际发展水平与进度。当然，最终评价结果仅是作为参考，评价者必须辩证客观科学地看待评价结果。

（四）具体指标实例

1.校长领导力的评估与运用

课题组针对西部X市6区县106所学校校长的各项能力进行调查。X市校长整体上在团队领导与管理、认知与学习能力、道德影响力、成就特征、个人特质各维度的平均分数都高于4分（4.58-4.70），按预先设定的量表等级水平，处于“基本符合”，说明目前校长领导力总体比较高。

各个区县学校校长领导力具体情况如下页表2所示，E县学校校长整体领导力为4.72，得分最高，A区和B区学校校长领导力得分排名第二，其次是D县和C区，F区得分最低。排名前5的区县校长总体得分差距较小，但F区校长得分远远低于其他几个区县。在现实评估过程中，要特别注意类似情况，专事专办，针对情况不同的区域采取不同的措施。

2.学生阅读素养的评估与运用

针对学生的阅读素养，课题组对西部X市6区县106所学校共计7000余名八年级学生进行了调查，结果显示X市各区县学生阅读素养整体水平存在显著差异。具体而言，A区学生的阅读素养水平最高，平均得分为527.28，比全市学生的平均分高27.24;C区523.26排第二，比全市均值高23.22;D县502.92排第三，比全市均值高2.87。而E区494.33、B区492.97、F区492.80都低于全市均值，比全市均值分别低5.71、7.08和7.24分。对于总体成绩较好的A、C、D区县，要保持住优势，而对于成绩较差的B、E、F区县，则需要找出自身原因，充分利用已有资源，寻求有力帮助，以早日脱离困境。

同样，针对上述学生以城市户口和农村户口为条件加以区分，得出两类学生群体在阅读素养整体水平上存在显著差异。城市户口学生阅读素养得分为537.23分，比全市均值高16.68分;X市农村户口学生得分为518.77分，与全市均值相比，低了1.77分，与城市户口学生相比，低了18.64分。可见，城市户口学生总体上阅读素养水平相对农村户口学生具有较大的优势。

3.学校归属感的评估与运用

学校归属感问卷采用Goodenow编制，香港学者Cheung等翻译的学校归属感问卷[38]。学校归属感分为归属感和抑制感两个维度，通过对学校归属感总体及其维度的计算。学生在学校归属感及其两个维度归属感和抵制感上的项目的平均得分分别为3.842， 3.642， 2.638。学校归属感采用的是6点计分方式，从“1完全不同意-6完全同意”。学校归属感和归属感采用的是正向计分的方式，都比较接近于参考值3.5分，处于量表中预先设定等级中等偏上的水平。抵制感则采用反向计分的方式，小于参考值3.5分，也就说明当学生的抵制感越低时，学生的归属感反而越好。

四、“十四五”期间政府需要出台的各种政策措施建议

在义务教育“十四五”规划发展过程中，各项目标任务达成的途径与评估的方法会有所区别，各级政府需根据目标任务的性质与评估结果，有针对性地出台“强制性”与“引导性”配套政策，督导义务教育“十四五”发展规劃目标任务的执行与完成。对于教育机会领域中巩固率、辍学率，教育投入领域中校医配备率、心理辅导员配备率和教师与当地公务员工资比例以及教育过程领域校园欺凌发生率等指标不合格的地区或学校，政府需出台例如“对辍学及隐性辍学的学生进行单独教育”“学校必须根据学生数配备一定比例的校医与心理辅导员”“教师平均收入水平不得低于当地公务员”等强制性政策和措施，优化投入结构，让教育资源惠及所有家庭和孩子。

另外，对于留守儿童、随迁子女两类特殊学生群体，无论在教育过程还是教育结果的表现均有较大提升空间，这其实是国家强制性政策的局限性。家长参与能给这两类特殊学生群体的教育效果带来质的提升，社区的参与则能够对学校教育起到良好的巩固作用。因此政府应出台适当的“引导性政策”，引导家长积极参与家校之间的合作;鼓励设立社区教育指导机构，统筹指导本区域社区教育工作的开展。例如“家长应定期向班主任了解/汇报学生在校/在家学习情况”“家长应以多种形式参与学生学习”“社区要积极面向学生家长开展教育理念、教育方法等方面的家庭教育指导”等政策。

另外，学生的内生动力如自我教育期望、自我效能感、学校归属感等方面的素质是教育质量的重要体现，这些方面的不足也是部分农村学生“隐性贫困”主要表现，它对学生发展的制约程度或许超过“经济贫困”。而学生个体通常具有较强的自主性，“强制”在他们眼里意味着“可抵抗”，因此，“可以做什么”的引导性措施往往比“必须做什么”的强制性措施对他们的培养效果更显著。

国家治理体系与治理能力现代化是党和国家的重大战略，教育治理是其中重要的环节。当前，国家正处于优化治理体系提高治理能力的过程中，对于教育体系中留守儿童、随迁子女教育以及农村教师待遇等重难点问题，若全权由政府负责会使政府的负担过重，反而不利于国家教育事业整体的发展。最好能够借助市场的力量，由政府主导，鼓励引导社会力量参与教育治理，发展优质民办教育，解决随迁子女优质教育机会供给不足的问题;引进一批培训质量高、社会效益好的社会培训机构参与学生的教育，为农村留守儿童的教育提供保障。当然，“引导性政策”出台的目的是为了与“强制性政策”相互配合，两者相互促进才能使教育更快更好发展，为教育现代化乃至“两个一百年”目标的实现奠定坚实的基础。

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作者简介：

李玲：教授，博士生导师，研究方向为教育政策、城乡教育、人口与教育资源配置（22519831i8@qq.com）。

刘一波：在读硕士，研究方向为基础教育质量测评与教育政策（1062996566@qq.com）。

戴秋萍：在读硕士，研究方向为基础教育质量测评与教育政策（1146789583@qq. com）。

收稿日期：2020年5月15日

责任编辑：赵云建

*本文受国家社会科学基金重大招标项目“教育阻断贫闲代际传递的政策设计与评估研究”（项目编号：18ZDA338）资助、系教育部规划司课题“‘十四五时期教育改革发展的国内外环境及目标任务研究”（课题编号：SSW202006）研究成果。