中国深度贫困地区小康建设的历史进程与基本经验

颜 英 何爱国

(1.复旦大学 马克思主义学院，上海 200433；2.复旦大学 中外现代化进程研究中心，上海 200433)

摆脱贫困，走向共同富裕，是社会主义社会的本质要求，也是中国现代化的必由之路。改革开放以前，中国还是一个贫穷的农业国家。改革开放以来，国家开始全力开展小康建设，以经济建设为中心，一心一意地走现代化之路，毫不动摇。20世纪80年代，中国的“普遍贫穷”开始缓解，大部分人口的温饱问题基本解决，沿海地区逐渐发展起来了，但由于地理位置、自然环境、基础设施、教育文化和思想观念等方面的差异，中西部深度贫困地区的脱贫致富问题日益凸显。全体人民朝着共同富裕方向稳步前进，绝不能出现“富者累巨万，而贫者食糟糠”的现象[1]9。全面建成小康社会，“三农”工作是“重中之重”，深度贫困地区的脱贫致富则是“三农”工作的“重中之重”。如何解决深度贫困地区的温饱问题，逐渐成为小康与全面小康的关键所在。

对深度贫困地区的大规模、有组织和有计划扶贫开始于1982年的“三西”(定西、河西、西海固)扶贫开发计划。1986年，在全国范围内对深度贫困地区的大规模扶贫行动正式开始。何谓深度贫困地区？深度贫困地区是绝对贫困地区，没有解决温饱，更谈不上小康。1984年，《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》指出农村经济还存在发展不平衡的状态，特别是还有几千万人口的地区仍未摆脱贫困，群众的温饱问题尚未完全解决，其中绝大部分是山区，有的还是少数民族聚居地区和革命老根据地，有的是边远山区，并明确提出有“十几个连片贫困地区”[2]。1994年，《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》指出：贫困人口主要分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区。2011年，《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》确定14个“连片特困地区”。2017年，习近平《在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》把具有“两高(贫困人口占比高、贫困发生率高)、一低(人均可支配收入低)、一差(基础设施和住房差)、三重(低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重)”特征的地区归之为深度贫困地区。根据这一标准，深度贫困地区包括：6个连片的深度贫困地区(西藏、四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏)、分布在14个省区的深度贫困县以及分布在全国的12.8万个建档立卡贫困村[3]6-7。据此，深度贫困地区的实际覆盖范围随着扶贫开发的进展在不断变化。

破解深度贫困地区的绝对贫困非常不容易，不仅需要连续的制度创新，也需要大规模的扶贫开发；不仅需要全国性的扶贫开发、扶贫攻坚和综合扶贫，也需要区域扶贫、重点扶贫以及因地因人施策的精准扶贫。1978年以来，中国开启了全国制度和农村制度的连续性重构创新之路，长期的持续的制度创新是解决普遍贫困问题的根本方法。自1982年以来，特别是1986年之后，中国开启了对深度贫困地区的大规模扶贫，大规模的扶贫开发是解决深度贫困问题的必由之路。2013年以来，中国开启了对深度贫困地区的精准扶贫，精准扶贫是决胜全面建成小康社会的“收官”方法。

一、第一次制度创新与大规模开发扶贫(1979～1992年)

1949年，中国人均国民收入仅有27美元，不及亚洲平均水平(44美元)的三分之二，大多数中国人处于绝对贫困(深度贫困)状态。经过30年的艰难奋进，贫困问题虽然有所缓解，但还是极为严重。1978年，中国农村贫困人口还有2.5亿人，占当时农村总人口的30.7%[4]。1977年，中国有22.5%的县人均收入低于50元，1977～1979年连续3年人均收入低于50元的持续贫困人口达到8787万人[5]97。此时，大多数中国人还处于贫困状态，特别是农民。

普遍贫困、深度贫困的存在，在很大程度上是制度造成的。在现代社会中，贫困现象不再单纯是由自然灾害、瘟疫等事件带来的灾难性事件，而是被制度化地不断生产出来，贫困是一种被制度化了的弱势地位[6]。单一计划经济体制、单一公有制和单一经营体制，严重抑制了人们的生产积极性。农村实行的是三级所有、队为基础的人民公社制度，这是单一公有制、单一计划经济和单一集体经营合体的一种制度，是一种效率低下的经营制度，“最大的弊端就是把人捆死了”[7]132。忽视农民个人行为在经济活动中的重要作用，对农民的择业、迁徙和改变社会身份都设置了种种束缚和限制，结果导致农民“在自己的自留地里，男女老少齐上阵，白天黑夜地干；到集体的地里是站的站、蹲的蹲、看的看，有的把锹插在地里，身子往上一靠就是半天”[8]148。人民公社制度实施期间，农村人口年收入平均每年仅仅增加1.67元[9]205。从1958年到1978年，每个劳动力平均粮食产量由1030公斤减少到962公斤，减少了6.6%；每百元农业收入的成本费用由36元增加到55元，增加了53%；每个劳动力的平均净产值由355元降低到317元，下降了10.7%[10]71。

1979～1992年，是改革开放以来中国的第一次制度创新时期，主要表现在以家庭联产承包责任制、收入分配制度、商品流通制度、农民流动制度、企业管理制度、乡村自治制度、乡镇企业制度和非农产业发展制度等为重要内容的一系列制度创新，家庭联产承包责任制的实施是其中的关键。

家庭联产承包责任制又称为家庭经营制度或农户经济制度，以家庭经营为主体，在市场经济基础上自愿进行合作经营。家庭联产承包责任制使得农户有了经营权、财产权和收益分配权，是农村集体经济体制一场伟大的变革，引发了一系列深刻的制度创新。从人民公社到包产到户不是个小变化而是个大变化，是体制的变化和时代的变化[8]2。丰富和发展马克思主义合作理论是所有制理论的创新、经营体制的创新和管理方式的创新，形成了以按劳分配为主、多种分配方式并存的分配制度，成为一部分人先富起来并最终走向共同富裕的制度基础[11]611-615。家庭联产承包责任制由农民首创，首先推广于深度贫困地区。1980年9月，中共中央印发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》提出在边远山区和贫困落后的地区，可以搞包产到户。家庭联产承包责任制治贫效果显著，发挥了8亿农民的巨大的社会主义积极性[12]134，有力地促进了农业生产的超常规发展，粮食产量从1978年的3.05亿吨增长到1984年的4.07亿吨[10]34。万里曾说：改革以前，要什么没有什么，只能凭票供应。什么粮票、布票，这个票那个票，连买块肥皂也要票。至于水果，什么香蕉、橘子呀，见也见不到。什么都缺，人们把这种状况叫短缺经济。现在完全变了，短缺变为充足，甚至变为饱和。什么票证也不要了，只要一个票，就是人民币，什么都可以买到[8]1-2。家庭联产承包责任制不仅使得农业总产量增加，更重要的是释放出了原来因被固着于土地上而处于隐性失业状态的大量农村剩余劳动力[13]。

在家庭联产承包责任制建立的基础上，新型收入分配制度、商品自由流通制度、城乡社会流动制度、非农产业发展制度、乡镇企业制度以及乡村自治制度等随之建立。新型收入分配制度以按劳分配为主体，以要素收入为补充，多种收入并存，矫正了过去的平均主义“大锅饭”体制。商品自由流通制度矫正了单一的公有制经济内部的商品流通制度，废除了属于计划经济制度重要构成的农产品统派购制度，进而废除了体现紧缺经济特征的票证制度，允许商品自由流动。农村地区、贫困地区开始大力发展商品经济，倡导贫困地区树立“商品观念、市场观念、竞争观念”[14]。福建省宁德市本为20世纪80年代全国18个集中连片贫困区之一，通过发展大农业，最终成功解决了贫困问题[15]12。农民流动制度逐渐放开农民向非农产业流动、向乡镇企业流动和向小城镇流动，进而向大中型城市流动。非农产业发展制度允许农民多种经营，允许农民进城办商业服务业，开始打破城乡二元体制，允许农民在乡镇办工业，推动了20世纪80年代的乡镇企业大发展。乡镇企业吸收了上亿人就业，成绩很大，但也引发了一些后患：占耕地，污染环境，难以依托城市，难以发挥聚集效应[7]148。20世纪90年代乡镇企业逐渐向城镇聚集转型。

1980年，为了支持深度贫困地区(革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区)发展，国家设立“支援经济不发达地区发展资金”。1986年，国家设立每年10亿元的专项贴息贷款。1987年，国家设立每年7亿元的贫困地区县级企业贷款和每年5000万元的牧区贫困地区专项贷款。针对生态破坏严重的深度贫困地区，1982年，国务院设立“三西”(定西、河西、西海固)地区农业建设领导小组(1988年并入国务院贫困地区经济开发领导小组)，决定实施“三西”专项扶贫计划，每年投入2亿元资金，开始进行大规模、有计划、有组织和有目标期限的扶贫开发，拉开了中国特定贫困地区大规模扶贫开发的序幕[16]9，并提出3年停止破坏、5年解决温饱、2年巩固提高的目标，取得良好成绩[7]319。1984年，国家开始实施“以工代赈”，决定通过大规模的基础设施建设来进行扶贫。20世纪80年代，国家先后拿出27亿万元的粮、棉、布和21亿万元的工业品实行“以工代赈”，加强了农田水利与道路等基础设施建设。

1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组)，制定开发式扶贫的方针，确定重点扶持地区和群体，安排专项资金，制定适合我国国情的扶贫标准和优惠政策，全国规模的扶贫开发正式启动，实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。以人均年收入200元为界，划定了18个集中连片贫困地区(沂蒙山区、闽东南闽西北、努鲁尔虎山区、太行山区、吕梁山区、秦巴山区、武陵山区、大别山区、井冈山与赣南山区、定西干旱地区、西海固地区、陕北地区、西藏地区、滇东南地区、横断山区、九万大山地区、乌蒙山区、桂西北地区)。瞄准贫困县，划定了331个(后来增加到592个)国家贫困县。云贵高原和黄土高原在20世纪80年代中期成为中国贫困人口最集中的两大区域，1986年，两大区域贫困人口分别占中国总贫困人口的20.9%和15.6%[5]109。

1979～1992年，通过以家庭联产承包责任制、商品流通制度、乡镇企业制度和非农产业发展制度等为重要的连续性制度创新和大规模的开发扶贫，中国贫困地区大面积收缩，成为中国历史上减贫效果最为显著的时期。中国最大的贫困地区冀鲁豫皖接壤地区贫困人口由占全国的46.5%缩减到7.7%[5]109。到1992年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口，由1978年的2.5亿人减少到8000万人[17]。

二、第二次制度创新、西部大开发与攻坚扶贫(1992～2002年)

市场经济是推动社会财富创造的根本动力，也是治理贫困的有效武器。市场是配置资源和提供激励的有效方式[18]。1992～2002年，是改革开放以来中国的第二次制度创新阶段，进行了以社会主义市场经济体制为中心的一系列制度创新，包括：非公经济制度、企业产权制度、企业管理制度、现代市场体系、宏观调控体系、收入分配制度和社会保障制度等。20世纪80年代，计划经济体制逐渐向社会主义市场经济体制过渡。20世纪90年代，社会主义市场经济体制基本建立。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这是建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，对于我国现代化建设事业具有重大而深远的意义[12]218。吴敬琏指出，市场的扩张使个人和企业的选择权得到了一定的发挥空间，成为推动中国经济崛起最重要的因素[10]1。建立社会主义市场经济体制给贫困地区的发展带来了前所未有的机遇和更广阔的前景[19]241。

社会保障体制是构成社会主义市场经济体制良性运作的极为重要的制度，也是治理深度贫困的极为有效的制度保障。20世纪80年代，依托于人民公社体制的农村集体保障体制走向瓦解，新的社会保障体制在酝酿与自发探索之中。1992年，国家开始农村最低生活保障制度试点，到1997年底，已经有997个县、市参与试点。2002年，国家提出有条件的地方要探索建立农村最低生活保障制度，1991年，国家开始农村社会养老保险制度试点，到1998年，已经有2123个县(市)和65%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参与人数达到8025万人[20]423。1993年，国家开始积极推进农村合作医疗制度，到1996年底，实行农村合作医疗的村庄达到12.7万个，占村庄总数的17.6%，加入合作医疗的农村人口8730万人，占农村人口的10.1%[20]425。由于社会主义市场经济体制尚在建构之中，远未成熟，社会保障体制也不完善，无论是覆盖面还是质量都有待提高。

社会主义的本质是共同富裕。先富起来的地区要帮扶贫困地区，这是责任也是义务。1996年，国家开始建立东西对口帮扶制度。中央确立9个东部省市(北京市、上海市、天津市、辽宁省、山东省、江苏省、浙江省、福建省、广东省)和4个计划单列市(大连市、青岛市、宁波市、深圳市)与西部10个省区(青海省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、甘肃省、云南省、贵州省、广西壮族自治区、陕西省、四川省)展开扶贫协作，在政府援助、企业协作、社会帮扶、产业发展、干部交流、人才培训和劳务输出等方面展开长期的、优势互补的以及互利互惠的协作。

对西部深度贫困地区大规模的开发，始于1999年西部大开发战略的提出。西部地区不但是我国重要的生态屏障，也是我国战略性资源的主要分布地和少数民族的主要聚居区，同时也是我国经济社会发展最不发达的地区，农村贫困人口占据全国60%以上，没有解决温饱问题的深度贫困人口在2000万人以上。因此，西部大开发不仅关系到我国全面建成小康社会目标的如期实现、经济社会的可持续发展和国民经济战略性调整的成败，也关系到民族地区的团结稳定、国家的长治久安以及我国与周边国家的合作[21]137-138。

西部大开发战略的提出，源于邓小平“两个大局”的战略构想。江泽民指出，之所以用“西部大开发”，就是说，不是小打小闹，而是在过去发展的基础上经过周密规划和精心组织，迈开更大的开发步伐，形成全面推进的新局面[22]。西部大开发战略的目标很清晰，就是要使从唐代“安史之乱”以后1200年来逐渐衰落的西部地区，从生态环境到经济、文化和社会发展来一个天翻地覆的根本改变，来一个“旧貌换新颜”[21]63-65。

西部大开发覆盖西部6个省(四川省、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省)5个自治区(西藏自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区)1个直辖市(重庆市)，2001年又加上了3个自治州(湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州)。西部大开发的重点是基础设施建设、生态环境保护和建设、产业结构调整和发展科技教育这四个方面[21]72-76。加快基础设施建设是西部大开发的基础，加强生态环境保护和建设是西部大开发的根本性措施，调整产业结构是西部大开发的关键，发展科技教育是西部大开发的重要条件[21]359。西部大开发要不断调整和优化经济结构，因地制宜发展特色经济；要加快基础设施建设，为西部大开发奠定坚实基础；要进一步加大改革开放力度，不断增强经济发展生机活力；要切实加强生态环境保护和建设，努力实现可持续发展；要大力开发人才资源，为经济社会发展提供有力智力支持[23]482-486。西部大开发，生态保护与建设是基础，也是关键。四川省首先响应号召，率先实施天然林保护工程，从1998年9月1日起，在甘孜州、阿坝州、凉山州、攀枝花市、乐山市和雅安地区，停止天然林经营性采伐，同年10月1日，四川省全面停止天然林资源采伐。紧接着又于1999年10月19日，四川省启动300万亩退耕还林试点工程。从1999年到2006年，四川省森林覆盖率由25.4%上升到29.98%[24]71-80。

西部大开发收效明显，2008年相比2000年，西部地区森林覆盖率提高了6.73个百分点，地区生产总值年均增长11.7%。从1999年到2008年，西部地区人均生产总值从4283元提高到15 951元，生产总值增长速度从7.3%提升到14.5%，工业增加值比重从32.9%提升到41.1%[21]306-308。

1994年的《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》是国家首个系统化、规范化和专业化的扶贫开发国家战略[25]433，也是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领，提出力争用7年时间解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。加强基础设施建设和改变教育文化卫生落后的状况是重点，主要方法是产业扶贫、发展乡镇企业、劳务输出、开发移民以及放手发展个体经济、私营经济和股份合作制经济。从1994年起，将分一年到两年把中央用于广东省、福建省、浙江省、江苏省、山东省和辽宁省6个沿海经济比较发达省的扶贫信贷资金调整出来，集中用于中西部贫困状况严重的省、区。

秦巴山区是中国典型的深度贫困地区，1993年，四川省巴中地区有建卡贫困人口91万人，占四川省贫困人口的十分之一，还有3100多户农民住在窝棚或岩洞里，近20万人患地方病，农民人均纯收入只有497元。通过1993～2000年的脱贫攻坚，强力推进以交通为突破口的基础设施建设(交通、通讯、能源、城市)，大力实施以兴水为重点的农业“四大工程”(水利、粮食、畜牧、林业)，狠抓以“池园经济”为特色的文明新村建设(改水、改路、改厨、改厕、改圈，建池、建园、建家)，积极推进以科技流通为重点的专业大户建设。到2000年，巴中地区解决了80.65万贫困人口的温饱问题，贫困人口由91万人下降到15.4万人，消除了深度贫困人口长期居住窝棚或岩洞的历史遗留问题[24]252-258。商洛地区是陕西省“八七扶贫攻坚战”的典型，这个地区1985年有120万贫困人口，占该地区总人口的60%，到1996年还有47万人没有解决温饱问题，占该地区总人口的20%，比陕西省的贫困人口比例高出10个百分点，比全国的贫困人口比例高出16个百分点。通过小额信贷扶贫开发与改善生产条件、发展优势产业、调整产业结构、劳务输出和移民搬迁等综合方式，商洛地区41万深度贫困人口解决了温饱问题[26]。

通过以市场经济体制为中心的一系列制度创新，如西部大开发和“八七扶贫攻坚计划”等，从1994年到2000年，农村绝对贫困人口从7000万人减少到3209万人，贫困发生率从7.6%降低到3.5%，同期扶贫工作重点县的绝对贫困发生率从25.9%下降到8.9%。贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89%、69%、67.7%。592个国家重点扶持贫困县有318个实现“基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲”的目标[27]5。从1978年到2000年，深度贫困人口从2.5亿人减少到3000万人左右，农村贫困发生率从30.7%下降到3%左右。沂蒙山区、井冈山区、大别山区和闽西南地区等集中连片贫困地区的温饱问题已经基本解决[11]697。

三、第三次制度创新、新农村建设与综合扶贫开发(2002～2012年)

2002年，党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，开启了以构建和完善社会保障制度、土地流转制度、农业税收制度和城乡一体化体制等为重要内容的第三次制度创新。第三次制度创新主要包括：进一步完善市场经济体制，健全土地承包经营权流转制度，取消农业税制度，建立农民种粮直接补贴制度，在全国建立农村最低生活保障制度、建立新型农村合作医疗制度、建立新型农村社会养老制度以及健全农民工社会保障制度等。

完善市场经济体制，主要表现在引导农村集体企业改制为股份制和股份合作制等混合所有制企业，鼓励有条件的乡镇企业建立现代企业制度[28]84。中国农户的土地经营规模是全世界最细小的，但土地流转远远滞后于农业劳动力向非农产业转移的进程。土地承包经营权流转发端于20世纪80年代的农民之间自发流转，20世纪90年代土地流转速度加快，随意改变承包关系、随意改变农地用途、强迫流转以及与民争利的事情时有发生。2001年，国家开始规范土地承包经营权流转制度。2002年，党的十六大报告提出要按照依法、自愿和有偿的原则进行土地承包经营权流转[29]。2006年，国家要求健全在依法、自愿和有偿基础上的土地承包经营权流转机制[28]130。2008年，国家提出要按照依法、自愿和有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，加强土地流转中介服务[28]172。2009年，国家提出土地承包经营权流转，不得改变集体所有性质、不得改变土地用途以及不得损害农民土地承包权益[28]190。土地流转以农户之间的自由转包为主，以发展农业经营大户和家庭农场为主，在土地转包过程中，基本没有社区和地方政府的直接干预，市场机制发挥主导作用，这是我国多数地区土地流转的主要形式[30]。

长期以来，农业税收制度是导致农民贫困的一个重要原因，这一时期出现了两千年来最大的一次改变，那就是取消农业税，而且给农民种粮补贴。2004年，国家开始建立对种粮农民的直接补贴制度并且开始取消除烟叶外的农业特产税，建议有条件的地方可以进一步降低农业税税率或者免征农业税。2005年，国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税。2006年，全国范围内取消农业税。

构建与完善社会保障制度是这一时期农村治贫的重点，取得了良好的效果。2007年，国家决定在全国农村建立最低生活保障制度。2008年，国家明确提出对农村低收入人口全面实施扶贫。2003年，国家确立新型农村合作医疗制度，农民自愿参与，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主。2008年，农村普及新型农村合作医疗制度，2009年，国家确定新型农村合作医疗制度为农村基本医疗保障制度。2009年，国家开始建立农村新型社会养老保险制度。2008年，国家提出要健全农民工社会保障制度，包括农民工养老保险制度、工伤保险制度、医疗保险制度、住房保障制度、农民工输入地子女就学保障制度以及农民工输出地留守儿童就学保障制度。

没有农民的小康就没有全国的小康，没有深度贫困地区农民的小康就没有农民的普遍小康，全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村。2005年国家开始实施新农村建设计划，要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村[28]117。20世纪50年代、80年代，我们先后提出了建设社会主义新农村。2005年10月，党的十六届五中全会进一步明确提出建设社会主义新农村的战略任务，主要任务有：发展农村生产力，促进农村经济繁荣；着力促进农民增收，提高农民生活水平；加强民主法治建设，保障农民民主权利；加强精神文明建设，培育造就新型农民；推进和谐社会建设，保持农村社会稳定；全面深化农村改革，增强农村发展活力。其中，加强农村基础设施建设、提高农业装备水平和改善农村生产生活条件作为加快农村生产力发展的重要着力点。实现农民收入持续较快增长、提高农民生活水平和质量，是建设社会主义新农村的根本目的[31]414-415。

除了西部地区存在大量的深度贫困地区，东北地区、中部地区也存在一些深度贫困地区，区域协调发展才是可持续发展和科学发展，因此，西部大开发是极为必要的，东北振兴、中部崛起也是极为必要的。东北地区是我国的老工业基地，高成本、高消耗和高污染的发展模式难以为继，不少资源型城市面临着资源枯竭带来的经济转型问题，东北的大兴安岭南麓山区是我国深度贫困地区，为了解决贫困地区存在的难题，2003年，国家实施东北振兴战略，着力解决东北进一步发展面临的一些突出困难和问题。解决的四个思路是：切实转换思想观念，树立以人为本、全面协调可持续的发展观；切实转换体制机制，真正使市场在资源配置中发挥基础性作用；切实转换经济结构，走新型工业化道路；切实转换城市功能，完善城市的综合服务功能，发挥城市的辐射和带动作用[31]163-165。中部地区不仅是我国重要的农产品生产基地、能源基地和重要的原材料基地，也是我国交通通信、商贸物流、生产要素汇集和扩散的中心，还是东部地区产业转移、西部地区资源输出的枢纽，同时也存在燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区和罗霄山区这样的深度贫困地区。国家希望中部地区能够抓住全球和我国东部地区产业结构转移的机遇，实现跨越式发展。2004年，国家开始实施中部崛起战略，要求中部地区发现机遇、抓住机遇，积极发展现代市场体系，加强综合交通体系建设，大力发展劳动密集型产业，大力加强粮食主产区建设与能源原材料基地建设，大力发展新能源和可再生能源，加快发展先进制造业，积极发展高新技术产业，加强生态建设和环境保护，稳步推进城镇化，积极建设中部城市群[31]325-327。继续推进西部大开发，首要目标是保障和改善民生，优先发展的是基础设施和生态环境保护，摆在突出位置的是水利建设，需要大力发展的是特色优势产业，要大力扶持贫困地区的加快发展，特别是民族地区贫困地方，需要全力实施扶贫开发攻坚工程的是集中连片特殊困难地区[32]412-415。

2002～2012年，大规模的扶贫开发仍在进行，并从攻坚扶贫转为综合扶贫。2001年6月，国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，提出解决温饱与巩固温饱并重的扶贫方针。扶贫开发的重点是贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区，瞄准贫困县与贫困村。2003年以后，国家专门实施了以贫困劳动力培训转移就业为主要内容的“雨露计划”。2011年，胡锦涛在中央扶贫开发工作会议上提出“一个主战场”“一个首要任务”“两个坚持”“四个更加注重”“五大突破”，并将其作为扶贫开发的“总体要求与重点工作”，即把集中连片特殊困难地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题[32]567-568。“主战场”指的就是深度贫困地区。“首要任务”是指深度贫困地区的小康建设。“五大突破”是指生产条件大改变、生活条件大改善、社会事业大发展、社会保障水平大提高和生态环境大改观。提出要把14个深度贫困地区(11个集中连片特殊困难地区和3个已经明确实施特殊政策的地区)作为新阶段扶贫开发主战场。2011年，中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，指出我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力和缩小发展差距的新阶段，提出要把连片特困地区作为主战场，重点支持连片特困地区。正式确定14个连片特困地区：六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化地区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏、四省(四川、云南、甘肃、青海)藏区和新疆南疆三地州。针对深度贫困地区，提出了“两不愁、三保障”的扶贫目标。

2012年，我国经济总量从2002年的世界第六位跃升到第二位，社会生产力、经济实力和科技实力迈上一个大台阶，人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平迈上一个大台阶，综合国力、国际竞争力和国际影响力迈上一个大台阶，国家面貌发生新的历史性变化[32]617。通过社会保障体制建设、新农村建设与综合扶贫，从2000年到2010年，西部地区的贫困发生率由20.6%下降到6.1%，中部地区贫困发生率由8.8%降低到2.5%，东部地区的人口贫困比重由10.2%下降到4.6%[27]37。注重区域协调发展、实施东北振兴和中部崛起战略、继续推进西部大开发、废除延续两千多年的农业税制度、全面建立最低生活保障制度以及大力推进社会保障制度建设是这一时期扶贫的重大贡献。

四、第四次制度创新与精准扶贫(2012～2020年)

2012年以来，国家提出要完成决胜全面建成小康社会、消灭绝对贫困和打赢脱贫攻坚战的紧迫任务。在这一历史背景下，开启了以土地三权分置改革、党和国家机构改革和精准扶贫制度为重要内容的一系列制度创新，包括精准识别制度(建档立卡制度、全国扶贫开发信息系统)、精准帮扶制度(扶贫工作责任制、干部驻村帮扶制度、东西对口帮扶制度的调整和社会扶贫组织动员机制)、精准施策制度(因人施策、因地施策、因贫困原因施策和因贫困类型施策)以及精准扶贫考核、约束、督查、问责和退出制度的建立，也包括市场经济体制的决定性作用的发挥与政府的良好作用的结合、土地制度改革和社会保障制度的完善等。

2013年11月3日，习近平考察湖南省湘西花垣县十八洞村，提出了“精准扶贫”的构想。突出“六个精准”，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫成效精准。精准扶贫的方法与手段多种多样，因户、因村、因贫困原因以及因贫困类型施策，如发展特色产业、组织劳务输出、资产收益(集体经济股份收益、合作社股份收益、土地承包经营权流转和宅基地资格权流转等)、发展教育、易地搬迁、危房改造、生态保护、光伏发电、旅游、文化、金融、医疗保险和医疗救助、低保兜底、企业帮扶、社会公益以及党建等。精准扶贫将提升贫困人口生活水平和发展能力作为政府扶贫的一个优先项目，可称为“外部介入式全过程精准扶贫”，既区别于国际上主流语境中的目标瞄准扶贫(将计划的资源准确传递给目标人群以帮助其减轻或摆脱贫困的政策和制度安排)，也区别于贫困人口或贫困社区主导的目标瞄准扶贫[33]。

为什么必须精准扶贫？到2012年，按照人均年收入2300元的国家贫困标准(2010年不变价)，全国农村扶贫对象还有1.2亿多人[34]。以残疾人、孤寡老人、长期患病者、文化教育水平低和缺乏技能的人为主，这些人大多为深度贫困人口，大多分布在深度贫困地区，这些地区自然条件差，基础设施薄，经济基础弱，开发力度不足，社保水平不高，健康水平低，缺乏教育和培训，劳动力供养负担重，非农就业不充分，农民收入低[35]142，289。深度贫困地区因病致贫返贫不在少数，截至2015年末，全国建档立卡贫困户中，患大病的240万人，患长期慢性病的900多万人。根据河北省的调查，深度贫困县贫困人口中低保、五保贫困户占比高达近60%，因病致贫、患慢性病、患大病、因残致病占比达80%以上，60岁以上贫困人口占比超过45%[3]7。为了精准扶贫，首先要精准识别，建立精准识别制度，2013年，以农民人均纯收入2736元的国家农村扶贫标准为识别标准，以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育和健康等情况，在全国识别出12.8万个贫困村、3000万贫困户和8900万贫困人口[16]43。2014年开始为贫困人口建档立卡，第一次建立起全国统一的扶贫开发信息系统[36]。为了精准帮扶，2016年，国家对东西对口帮扶制度进行调整，同时，国家大大加快农村人口的户籍城镇化进程，推动新型城镇化建设与扶贫开发深度融合[35]88。把推进人口城镇化，特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务[28]268。2014年，开始在全国范围内建立统一的城乡居民养老保险制度，新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度合并。

市场经济体制的决定性作用的发挥能够加快农村的脱贫步伐。2013年，国家重点支持重要农产品集散地、优势农产品产地市场建设，加强农产品期货市场建设，加快推进农产品零售市场建设，构建农产品现代流通体系，完善农产品市场调控体系。2014年，国家决定探索逐步建立农产品目标价格制度，开展公益性农产品批发市场建设试点。通过农地制度改革，给农民更多的财产权、给市场机制更大的发挥作用的空间，是这一时期市场经济制度创新的重点与难点。2013年，国家提出建立归属清晰、全能完整、流转顺畅和保护严格的农村集体产权制度，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权颁证工作。2014年，国家决定引导和规范农村集体经营性建设用地入市，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁和入股，加快建立农村集体建设用地产权流转和增值收益分配制度，推进农村住房财产权抵押、担保和转让，完善对被征地农民的合理、规范和多元的保障机制。2015年，国家提出分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点，探索农村住房保障新机制。到2020年，基本完成土地等农村集体资源性资产确权颁证和经营性资产折股量化的任务。

通过精准扶贫、完善社保制度、改革土地制度、充分发挥市场经济作用以及大力发挥政府作用，使这一时期扶贫成效显著。被称为“精准扶贫思想首倡地”的湖南湘西十八洞村，2016年全面脱贫，人均纯收入由2013年的1668元提升到2016年的8313元[37]1。被称为“全国贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深的”贵州省，该省农民人均纯收入从2011年的5701.84元提升到2015年的10 861元，农村贫困人口从2011年的1149万人减少到2015年的493万人[38]37。从2012年到2018年，全国农村贫困人口从9899万人减少到1660万人，贫困发生率从10.2%下降到1.7%。2013～2018年，贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增长10%[25]444。

五、深度贫困地区小康建设的基本经验

自从1979年国家提出小康目标以来，中国的小康建设取得了巨大的成就，中国对全球减贫的贡献率超过70%，成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家[39]。经过40年的曲折探索、艰难奋进，中国在脱贫致富方面积累了丰富的经验。

第一，国家在扶贫开发中的引领和帮助是关键。中国充分发挥了政府在小康建设中的引领性、综合性与基础性作用，以设施扶贫、社保扶贫、党建扶贫、派驻扶贫、服务扶贫、重点扶贫、专项扶贫、攻坚扶贫、综合扶贫和精准扶贫等多种形式进行开发扶贫，重点解决深度贫困地区公共服务、基础设施以及基本医疗保障的问题[1]80，大兴基础设施建设与公共服务建设，为深度贫困地区的人们创造自我发展的前提和基础。深处于高山峡谷之中的云南省怒江傈僳族自治州，贫困面大，贫困程度深，贫困发生率高于20%。交通基础设施落后是怒江傈僳族自治州扶贫开发、加快经济社会发展最大的制约因素[37]149，截至2013年，全州无高速路、无机场、无铁路、无航运、无管道，道路等级低，高等级公路不足100公里，路网不完善，部分群众出门靠走路，运输靠人背马驮[40]。通过交通扶贫，全州270个行政村(居委会)的公路畅通率达到94%，到2020年，基本形成互联互通、功能完备、高效安全和保障有力的路、水、互联、能源和航空五大基础设施网络，怒江傈僳族自治州终于走上了自我发展与扶贫开发紧密结合的综合脱贫之路，从2011年到2015年，贫困发生率由71.1%下降到33.1%[37]151。甘肃省临夏东乡族自治县布楞沟村也是通过强化基础设施(道路、饮水、梯田、住房和学校等)与公共服务(村级卫生室、文化室、便民超市、老人中心、文化广场、小学和学前班等)建设，成为成功扶贫的典范。2012年底，布楞沟村人均纯收入1624元，贫困率高达96%，2014年实现整村脱贫，2016年人均可支配收入达到5263元[15]41。国家还对居住在深山区、石山区、高寒山区、地质灾害易发区和生态脆弱地区的贫困居民实施危房改造和生态移民搬迁[38]293。

第二，以市场经济为基础进行制度创新是脱贫致富最强劲的动力。以市场经济为基础的制度能够解放深度贫困地区的人们，激发人们创业创新的动力，但以市场经济为基础进行制度创新必须立足于内生性与本土性。在小康建设过程中，以市场经济为基础的制度创新层出不穷，成为推动脱贫致富最强大的动力。家庭联产承包责任制、土地承包经营权流转制度、土地三权分置制度、农村合作经济制度、乡镇企业制度、非公经济制度、农民流动体制、城乡一体化体制、农村合作医疗制度、农村社会养老保险制度、农民工社会保障制度、东西对口帮扶制度、干部驻村帮扶制度和农村共同体信用贷款制度等就是这种具有内生性与本土性的制度创新。深度贫困地区农民极为贫困，银行贷款风险大，因此农民贷款难度大，尤其是农民缺乏不动产抵押物，土地承包证、宅基地证和林权证等抵押试点效果不明显，只有创新农民贷款制度才能解决农民贷款老大难问题。针对以血缘、亲缘和地缘为基础构成的农村熟人社会可以通过非物质的信用，即共同体信用(大户、富裕户、村委会和乡镇政府等)作为担保，形成中国式信用体系，走出了“无抵押贷款的陷阱”，打通了金融进农村的“最后一公里”[15]167。河南省兰考县则创立了“三位一体”的金融扶贫机制，即政府将财政扶贫资金作为风险补偿金存入银行，银行扩大10倍按基准利率放贷给企业，企业拿出贷款额的10%作为扶贫资金交给乡镇政府扶贫，实现政府、银行、企业和贫困户的“四赢”[15]63。河北省阜平县通过精准扶贫机制、山区综合开发机制、金融扶贫机制、美丽乡村建设推进机制和社会兜底保障机制五大制度创新，取得了脱贫攻坚的阶段性成果，从2014年到2016年，贫困人口从10.81万人下降到2.88万人，贫困发生率从54.4%下降到14.8%[15]35。

第三，深度贫困地区结合各地资源，大力发展大农业、特色产业与二三产业，推动三大产业融合发展，通过大规模的非农就业创业，让农民获得更多创造财富的机会。在非农就业的情况下，贫困农民具有“收入高、社交广、观念新、重平等”四大特征，经济收入得以提高，社会文化程度普遍提高，思想意识实现转变[35]525。脱贫致富，奔向小康，关键在于农民自己。扶贫只“扶勤”不“养懒”，只“造血”不“输血”。对于特困人群，加大产业扶贫和技术培训力度，因户施策，拓宽致富门路。“以奖代补”，扶持、鼓励农民自己干，干就支持，不干就不支持，激发贫困户脱贫致富的内生动力[41]。城镇化是市场化、工业化和农业现代化的必然结果，要根本解决深度贫困地区的小康问题，就要把深度贫困地区的大量人口转移出来，走新型城镇化道路。推进我国现代化进程，解决农村富余劳动力出路和农民增收问题必须走工业化、城镇化的路子，把农民从农业和农村中尽可能多转移出来。这是世界各国走向现代化的共同规律[31]19。

第四，教育是阻断贫困代际传递的根本之策。现代社会是工业社会也是知识社会，在知识社会里，知识是中轴，科技是核心，教育是根本。从长远看，脱贫致富，教育为本。教育是阻断贫困代际传递最好的办法。要全力发展学前教育、义务教育(小学教育、初中教育)、高中教育、职业教育、高等教育、社区教育、成人教育、继续教育、终身教育和特殊教育等，提升贫困人口的自我发展能力，提供其自我发展所需要的素养、知识与技能，这是最为长远也是最为根本的解决民生问题的方法。贫困地区农民受教育年限低、技术培训机会少并且对教育重视不足，知识、技能和观念方面的欠缺使他们陷入“教育贫困”[35]580。针对凉山彝区教育落后的问题，国家大力发展彝区学前教育，通过实施“一村一幼”计划，从源头上打破贫困的“积累循环效应”，从根本上阻断贫困的代际传递[15]122。新疆叶城县萨依巴格乡，贫困发生率80%，其中巴什托格拉勒村，文盲率85%，没有小学与中学，儿童辍学率60%，通过教育扶贫，乡里现有1所中学、5所小学，新建幼儿园21个；村里新建幼儿园1所，学前儿童46名，中小学生264名，全部上学，还建立了新疆第一所村办民族团结学校与叶城县第一所村办计算机培训学校[37]135-136。在深度贫困的边疆民族地区普及十五年义务教育，是教育扶贫的突出表现。

第五，以信息化引导深度贫困地区跨越式发展。第四次工业革命方兴未艾，从工业社会向信息社会转型是大势所趋的时代潮流。在信息化时代，脱贫致富还要靠信息化建设、靠信息流通渠道的畅通，要以农业农村数字化、大数据化、信息化、互联网化和电商化推动农村小康建设跨越式发展。“互联网+农业”、电商扶贫是系统的、高效的、具有示范性和引领性的扶贫项目，通过“小农货”对接“大市场”，解决贫困农村农产品“难卖”问题，促进贫困群众收入增加，贫困发生率进一步降低；打造多种带贫模式，使得特别贫困群众能够体面生活；倒逼产业结构优化；带动基础设施建设改善；推动商业参与与社会参与，促进农民思想观念转变[15]134。电商扶贫需要国家大力投资基础设施建设、物流体系建设和电商制度建设，合作社与企业则要加强电商人才培训和农产品品牌建设。

六、结语

1949年，中华人民共和国成立，后经过30年的发展，贫困有所缓和，但7亿多人还在贫困之中挣扎。1978年，中国开始改革开放。1979年，中国提出小康目标，开始进行小康建设。2000年，我国人民生活总体上达到小康水平，但区域不平衡、结构不协调以及领域不全面，因此，2002年，党的十六大提出全面建设小康社会的新目标，要求到2020年，全面建成小康社会，目前中国已形成世界上人口最多的中等收入群体。改革开放以来，中国致力于小康建设，特别致力于深度贫困地区的小康建设。回顾深度贫困地区的小康建设历程，大体经过四个重要阶段：1979～1992年，通过以家庭联产承包责任制、乡镇企业制度和商品流通制度等为重要内容的第一次制度创新与大规模的扶贫开发，中国基本上解决了温饱问题。1992～2002年，通过以社会主义市场经济体制为中心的第二次制度创新、西部大开发与大规模的扶贫攻坚，中国总体上达到小康水平。2002～2012年，通过以土地流转制度、农业税收制度和社会保障体制等为重要内容的第三次制度创新、新农村建设、区域协调发展(东北振兴、中部崛起、继续推进西部大开发)与大规模的综合扶贫，中国全面建设小康社会得以深化。2012～2020年，通过以土地三权分置改革、党和国家机构改革以及精准扶贫制度等为重要内容的第四次制度创新与大规模的精准扶贫行动，中国得以全面建成小康社会。深度贫困地区40年小康建设积累了丰富的经验：其一，国家要在大规模的基础设施建设与公共服务体系建设中发挥主体作用，在大规模的扶贫开发中发挥引领和主导作用；其二，国家要以市场经济为基础进行持续的制度创新，打破土地、资本、劳力和技术的区隔，深入破解城乡二元体制，构建全面覆盖的社会保障体系，以激发深度贫困地区的农民脱贫致富的积极性；其三，深度贫困地区要结合当地资源，大力发展大农业、特色产业与二三产业，推动三大产业融合发展，国家要通过城镇化积极吸收农民工落户；其四，国家要大力发展教育事业，特别是十五年义务教育，这是阻断深度贫困地区贫困代际传递的根本方法；其五，在第四次工业革命方兴未艾的背景下，国家要以信息化引导深度贫困地区跨越式发展，“互联网+农业”、电商扶贫是值得大力提倡的新兴方法。中国小康建设40年，通过国家、市场与农民的共同作用，解决了8亿人口的贫困问题，对发展中国家反贫困有着弥足珍贵的启示。