行政过程论视角下的激励、容错纠错与问责辨析

谷志军 邹书帆

(1.深圳大学 廉政研究院，广东 深圳 518060；2. 深圳大学 城市治理研究院，广东 深圳 518060)

肇始于1978年的改革开放走过了40余年的光辉历程，从起步期“摸着石头过河”式的初步探索和局部实验，到发展期“整体推进，重点攻坚”式的全面推开，改革开放已经取得了阶段性的成就。正如习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中所说：“改革开放是党和人民大踏步赶上时代的重要法宝，是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。”[1]而随着改革开放的深入，改革过程中遗留下来的“硬骨头”“利益藩篱”等正在成为推进改革继续前行的巨大阻力，也给改革开放进一步走向深入造成了现实性的制约和障碍。为了进一步鼓励改革创新、革除庸政懒政怠政，就需要进一步强化领导干部的改革创新意识，并通过一系列制度措施加以保障。为此，党的十九大报告明确提出，“建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”，同时强调“赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限，强化监督执纪问责”。在改革创新过程中，为了鼓励改革者愿干事、敢干事、能干成事，既要突出有效的激励，又要注重合理的容错纠错，同时要强化科学的问责。在厘清激励、容错纠错与问责之间关系的基础上，建立激励、容错纠错、问责三者有机统一的制度机制，是完善“严管和厚爱结合、激励和约束并重”的干部管理机制的题中之义。

一、改革创新需要干部激励、容错纠错与问责的保障

改革创新是统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的重要方式和不竭动力，党的十八大以来，习近平总书记多次强调，“改革只有进行时没有完成时”。新时代加强改革创新的重要意义不言而喻，“惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜”[2]。为此，党的十九大报告明确提出，要“更加自觉地投身改革创新时代潮流，坚决破除一切顽瘴痼疾”。深入分析中国改革创新的实践可以发现，改革创新有着其内在的逻辑，极其考验改革创新者的定力，持续推进改革创新需要激励、容错纠错与问责机制的保障。

一方面，改革与风险并存。中国的改革是由执政党领导的、自上而下发动的关系执政党和国家各方面重要体制机制的变革，是国家权力结构与利益关系的重大调整。权力结构的调整意味着要改变原有相对单一和集中的权力结构关系，以增强市场和社会活力为目标，实现政府放权；以权力有效制约和协调为目标，实现政府分权；以权力运行公开透明为目标，实现政府限权。利益关系的调整意味着要改变原有相对固化和封闭的利益关系格局，深化收入分配制度改革，建立健全利益博弈机制，丰富完善社会保障体系。不管是权力结构的调整还是利益关系的调整，都是“伤筋动骨”的大变革，必然会面临极大的风险，有些风险甚至会演变成危机。正如有的学者所说：“当代中国是大危机推动大改革；小危机促进小改革；没有危机就无需改革；对潜在危机高度警觉，就未雨绸缪，主动改革；对现实危机缺乏敏感，麻木不仁就不会改革；忧虑改革诱发更大危机，就不敢改革；恐惧改革触犯特殊利益集团的核心利益，就阻扰改革。”[3]换言之，全面深化改革时刻伴随着风险甚至危机，对改革创新者来说是极大挑战，如果没有相应的制度机制保障，势必会影响改革创新动力。

另一方面，改革风险与红利成正比。改革是一个由制度均衡到制度不均衡再到制度均衡的螺旋式过程，其实质是制度变迁或制度创新。制度的变迁或创新背后必然隐藏着风险，但是一旦打破原有制度不均衡，新制度安排的“获利”机会就会出现。如果制度变迁的预期收益大于预期成本，就存在以制度变迁实现帕累托改进的可能，此时，一项新制度的出现就会将潜在的收益转化为现实的收益，从而形成改革红利。从某种程度上讲，“改革就是中国最大的红利”。所谓改革红利，“就是通过制度创新，降低交易成本，创造发展优势，提高发展效率，进而带来超过原来资源配置方式下所能获得的增量收益和回报”[4]。改革要获得红利，就意味着要打破原有的制度安排，在政府层面实现体制机制的变革和创新，在市场层面发挥市场作用优化资源配置，在社会层面实现资源公平公正地分配。其中任何一个层面红利的获得，都必须“啃硬骨头”“涉险滩”，需要以更大的政治勇气和智慧才能推进。换言之，改革红利是与改革风险相伴随的，改革创新者只有敢于面对风险、直面挑战，才有可能实现制度创新，进而获得改革红利。

既然改革是有风险的，改革风险又与红利成正比，这就要求改革创新者要有新担当、新作为。改革创新的必要性与改革创新可能出现的错误之间的张力，便成为亟需在理论上加以深入探讨的主题。更何况当前改革进入深水区、攻坚期，各种深层次矛盾不断显现、各种利益关系加速调整，这些错综复杂的情势迫使领导干部既要履职尽责又要担当作为。由此，就提出了建立激励机制和容错纠错机制以正确处理失误、错误的问题，“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”[5]。在改革开放再出发的新时代背景下，如何在激励干部改革创新的同时，对改革创新可能出现的失误或错误予以科学评判，进而采取合适的方式加以处理，需要从激励和约束相结合的角度完善干部管理机制。因此，构建激励、容错纠错与问责三位一体的干部管理机制，便成为新时代赋予的新课题。

二、行政过程论视角下激励、容错纠错与问责的关系

改革创新贯穿于全面深化改革的全过程，可以基于行政过程理论进行分析。行政过程论是由日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论和行政法理论、德国的行政法双阶理论和动态考察方法的基础上提出的行政法学理论。作为研究范式的行政过程论，旨在应对新型行政活动在传统行政行为理论分析框架下的合法性控制不足难题，其核心观点是对行政过程进行全面和动态考察①。所谓“全面”，就是要将行政过程中的所有行为以及作为整体的行政过程，纳入统一视野进行考察；所谓“动态”，就是要着眼于行政过程中各行为以及单一行为中各阶段的关联性，对整体行政过程进行分析。行政过程论认为，对应于现代行政的复杂化、多样化情形，应当将行政活动作为在空间上、时间上的一个过程，进行能动的、动态的考察②。

从宏观层面讲，行政过程论认为行政活动是由多个紧密联系的行政方式连锁构成；从微观层面讲，行政过程论认为行政活动中的各个行政方式都需要进行相应控制。基于宏观与微观的结合，政府管理和创新行为亦是一个全面和动态的过程。如果以行政过程中的主体和行为作为基本分析单位，根据各主体和行为之间的连续性和关联性，可以将行政过程划分为若干阶段。在政府管理领域，行政主体的权力行使过程可以分为决策、执行、结果三个环节，与之相对应，对这三个环节的监督可以分为事前、事中、事后三个阶段③。其中，事前监督是一种预防控制，监督者要事先深入实际、调查研究，预测出发生差错的问题与概率，并设想出预防措施、关键控制点与保护性措施；事中控制是一种过程控制，监督者在采取行动执行有关控制目标的过程中，要及时获得实际状况的信息反馈，以便发现问题并采取措施解决问题；事后控制是一种反馈控制，监督者在实际行动发生以后再分析、比较实际效果与控制目标之间的差异，然后采取相应的措施防错纠偏并给予造成差错者以适当的处罚。

与此相对应，激励、容错纠错、问责分别对应于改革创新中从事前、事中、事后三个阶段对干部行为的规范。在改革创新过程中，激励机制是一种事前预防措施，目的在于对改革创新者采取政策、制度以及政绩等激励手段，以降低其改革创新的风险、鼓励其从事改革创新工作；容错纠错机制是一种事中控制措施，目的在于对改革创新者在改革过程中出现的探索性失误、非原则性错误等予以容忍或纠正，以打消其不敢作为、消极作为的后顾之忧；问责机制是一种事后监督措施，目的在于对改革创新者出现的主观性失误、原则性错误等予以惩罚，以防止其打着改革创新口号胡作为、乱作为。这三种干部管理机制各有侧重，激励机制侧重于事前，希望通过特定的方式方法实现干部对组织及工作的承诺最大化；容错纠错机制侧重于事中，希望通过容忍、免责等举措消除干部改革创新的畏难情绪；问责机制侧重于事后，希望通过严厉的惩罚措施对干部不当或是失范行为进行查处。

对于规范干部行为来说，激励、容错纠错与问责三者之间紧密联系、互为补充。着眼于事前预防的激励机制是“前提”，干部管理需要能够激励领导干部乐于和愿意做事；着眼于事中控制的容错纠错机制是“关键”，干部管理需要容忍和纠正领导干部的某些失误或错误行为；着眼于事后监督的问责机制是“基础”，干部管理需要以相应的措施惩处领导干部的乱作为。从理论上讲，不管是激励还是容错纠错亦或问责，其背后都与权力和责任密切相关。正是因为权力和责任的客观存在，才产生了激励、容错纠错和问责的现实问题，无论是激励机制、容错纠错机制还是问责机制，本质上都是规范权力运行和责任履行的制度措施。由此可见，激励、容错纠错与问责之间是三位一体的，需要合理均衡和协同推进。只有激励、容错纠错与问责三者有机统一，才能建立起完整的干部监督管理体系，形成改革创新过程中对干部行为的全过程和全方位控制。

三、有效的激励机制是推动改革创新的事前预防保障

从推动改革创新的角度讲，激励机制侧重于“事前预防”。管理学相关理论认为，激励就是组织通过设计适当的外部奖酬和工作环境等形式，以一定的行为规范和保障性措施，借助信息沟通来激发、引导、保持和规范组织成员的行为，以有效地实现组织及个人目标的过程。在功能定位上，激励机制指向干部“不想为”问题，“不想为”与干部对待改革创新的态度、动力、获得感等因素密切相关。破解“不想为”的行动难题，就需要依据干部多样化的合理诉求，发挥激励要素的合力作用，系统整合多样化的激励因素，建立综合化的正向激励结构，在此基础上，从文化培育、制度规范、技术支撑的三维角度，推动激励机制的有效性和长效化进程④。

可以说，激励机制的重点就在于唤起干部的责任意识和责任感，提升干部追求工作绩效的积极性，解决干部改革创新动力不足的问题，让能干事、干成事的干部得到褒奖或者获得重用。从制度设计层面讲，建立有效的激励机制包括干部的选拔任用、考核评价、职务晋升等多个层面。

第一，规范选拔任用措施。选贤任能是事关党和人民事业的关键性、根本性问题，科学的选人用人机制能够调动干部干事创业的积极性、主动性、创造性。正所谓“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至就有什么样的党风。”[6]418在规范干部选拔任用方面：一是要抓住提名推荐的环节，出台相关制度规定以实现初始提名推荐的规范化；二是要规范选拔任用的程序，在干部选拔任用过程中坚持原则性以做到程序公正合理；三是要注重扩大民主推荐的范围，通过最大范围公开推荐领导干部以落实群众的知情权、参与权、选择权⑤。通过对选拔任用环节加以规范化、民主化，可以在干部管理的前端加以预防与控制，相比于事中及事后环节的控制来讲，更有助于降低制度运行的成本。

第二，落实考核评价制度。综合考核是激励干部的重要方法，党员干部管理的目标是选准与用好干部，而选准用好干部的前提就是把好干部的考核评价关。这就需要改进考核方法手段，“既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容”[6]419。在落实干部考核评价方面：一是要建立科学的干部考核评价体系，合理安排、统筹兼顾，增强干部考核方式的完整性和系统性，实现考核方式的多样化；二是要坚持物质奖励和精神奖励并重，对于考核合格、能力突出的优秀干部，既要在政治上激励、心理上关怀，又要在工作上支持、待遇上保障，使广大干部在改革创新中有获得感⑥。通过体系与手段两方面的落实，能够使干部在实践中自觉认同改革创新、干事创业的大方向，从而使激励真正落实到行动中来。

第三，完善职务晋升机制。职务晋升可以说是对各级干部最大的激励，科学的职务晋升机制是克服干部庸政懒政怠政最为根本的激励措施，必须“坚持德才兼备、以德为先用人标准，坚持五湖四海、任人唯贤，切实把政治坚定、实绩突出、作风过硬、群众公认的干部选拔上来”[7]。在完善干部职务晋升方面：一是要立足新时代中国特色社会主义发展的新阶段，树立与时代发展相适应的好干部标准；二是要破除以GDP论英雄的晋升锦标赛思维，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩；三是要完善干部职务晋升的渠道，推进一大批德才兼备、实绩突出的干部上位。通过完善的职务晋升机制并辅之以能上能下的干部退出机制，才能推进干部选拔任用的“人尽其才、人岗相适”，真正实现“能者上、平者让、庸者下”。

四、合理的容错纠错机制是推动改革创新的事中控制保障

从推动改革创新的角度讲，如果说激励机制侧重于“事前预防”，那么容错纠错机制则侧重于“事中控制”。容错纠错就是指对领导干部在改革创新过程中，因出现失误或错误等未能实现预期目标但符合法律法规和政策规定的行为，不作负面评价、容忍部分过错、及时纠错改正、免除相关责任。在功能定位上，容错纠错机制指向干部“不敢为”问题，“不敢为”无疑“与我国当前政治问责制度设计缺乏一定的良性‘出错空间’‘试错空间’有关”[8]。破解“不敢为”的行动难题，就需要以“三个区分开来”为指导原则，对广大干部在改革创新中因缺乏经验、先行先试、探索性实验、无意过失等而出现的失误和错误，酌情予以容忍并给予纠正的机会。

可以说，容错纠错机制的目的就在于为敢于干事担当的干部撑腰鼓劲，形成鼓励探索、宽容失败的改革与创新发展氛围，最大限度激发干部的改革创新热情和调动干部的积极性、主动性和创造性。从制度设计层面讲，合理的容错纠错机制需要厘清容错纠错的范围、容错纠错的程序以及容错与纠错的关系等问题。

第一，明晰容错纠错的范围。容错纠错不是无条件、无底线的，并非是所有失误的借口，可容可纠之错主要针对改革创新中发生的真正意义上的探索性失误，并且造成的错误行为绝不能违背道德底线、违反法律法规红线和触碰党规党纪高压线⑦。关于容错纠错的范围，要在“三个区分开来”原则的指导下，从以下方面进行界定：一是看导致错误的原因是否主观故意，是否以维护人民利益为出发点；二是看错误是否在上级授权或法律法规范围内，是否在改革创新探索中产生；三是看工作中的行政程序是否合理合法，是否存在违法、违规、随意决策行为；四是看错误所导致的后果是否严重，是否属于重大决策失误；五是看发生错误后采取的挽救措施是否及时，是否得到及时妥善的处理。在此基础上，深入容错纠错背后的权责关系逻辑，从权力与责任的关系角度加以区分。

第二，规范容错纠错的程序。对于改革创新中出现的错误，要在明确内容和范围的基础上规范相应的容错纠错程序，只有合理设置规范、具体的操作程序，才能有效发挥容错机制的制度效能。对于可容可纠之错，一是要采取措施积极容错纠错，将错误的影响降到最低；二是要在保护犯错误干部的前提下开展经验教训总结工作，为后续的改革创新探索积累有意义的经验教训；三是要注重对犯错误干部的情绪疏导与精神减压，让干部真正意识到组织对探索性失误的包容，有助于犯错干部重新投入到改革创新的工作中去。而对于严重的不可容之错，则要根据错误程度进行严肃纠正，其纠错程序要在积极消除不良影响的基础上，重在对错误教训的总结宣传，使其他干部在负面事例的学习中积累经验，以避免再犯相同之错。

第三，辨析容错与纠错的关系。容错机制与纠错机制存在差异但又关系密切，容错是纠错的前提和基础，纠错是容错的目的与意义。从字面上理解，容错机制是允许和宽容错误，重点是对照标准评估哪些可以容、怎么容；而纠错机制是对工作中出现的偏差加以纠正，防止偏得更远，重点是如何减少、纠正和解决⑧。对于容错与纠错的关系，可以从两个方面来看：一是从内容上看，容错机制是手段，纠错机制是目的；容错机制是前提，纠错机制是结果。二是从过程上看，容错机制过程关注输入、处理、结果要素，纠错机制过程关注事前、事中、事后要素。在鼓励改革创新的过程中，容错机制与纠错机制并非独立存在，两者往往相辅相成、相互补充，只有通过容错与纠错的互融，才能最大程度减少错误，形成“愿作为、敢作为、能作为”的改革创新氛围。

五、科学的问责机制是推动改革创新的事后监督保障

从推动改革创新的角度讲，如果说激励机制侧重于“事前预防”、容错纠错机制侧重于“事中控制”，那么问责机制则侧重于“事后监督”。问责就是对各级党政组织和干部职责履行情况承担否定性后果的责任追究，其核心是对权力行使进行必要的监控以防止出现权力滥用和以权谋私等行为。在功能定位上，问责机制指向干部“不会为”问题，“不会为”与干部因能力不足、本领恐慌等导致不作为或乱作为相关。破解“不会为”的行动难题，就需要着力构建“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的惩戒机制，落实管党治党政治责任，督促各级党组织和领导干部在改革创新中负责守责尽责、忠诚干净担当。

可以说，问责机制的着力点就在于解决不负责、乱作为的问题，本质上与容错纠错机制是一致的，二者都着眼于权力的规范运行，只不过问责机制是从防止权力滥用的角度保证权力规范行使⑨。从制度设计层面讲，科学的问责机制应该涵盖问责主体和对象、内容和范围、方式和程序等方面⑩。

第一，明确问责的主体和对象。问责主体和对象是“谁对谁问责”的问题，问责主体就是在问责过程中承担具体问责任务的组织，问责对象就是在问责过程中承担具体责任的组织和个人。也就是说，“问责既要对事、也要对人，要问到具体人头上”，这也是对责任追究的基本要求。从本质上讲，问责体现的是一种权力关系，即问责主体与对象之间围绕责任问题形成的社会关系，问责主体和对象是问责制度构成的核心。一是对于问责的主体，是各级党政部门的纪检监察机关，由纪委监委统筹负责。二是对于问责的对象，包括各级党委和政府的工作部门及其领导成员，而且要突出重点是作为“关键少数”的主要负责人。只有把党员领导干部这个“关键少数”盯住了、抓好了，才能真正管住绝大多数，切实提高问责机制的有效性。

第二，框定问责的内容和范围。问责的内容和范围是“对什么问责”的问题，问责内容就是在问责过程中问责对象承担的责任类型，问责范围就是在何种情况下对哪些情形的事情进行问责。按照纪检监察机关的说法，就是要“健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，有错必究，有责必问。”从过程上讲，问责中的责任认定是责任追究的前提，而责任认定就是要明确具体的责任归属和范畴，问责内容和范围是问责制度构成的关键。一是对于问责内容，是在改革创新和党的建设中，失职失责领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。二是对于问责范围，不仅包括干部因故意或过失而违反党纪国法的行为，而且包括干部对组织的忠诚以及其他足以影响政府公信力等方面的行为。只有分清责任归属，才能做到精准问责，避免出现问责简单化或随意化。

第三，规范问责的方式和程序。问责的方式和程序是“如何问责”的问题，问责方式就是对问责对象或责任人施以何种处罚，问责程序就是按照什么操作性规定对问责对象进行处理。新修订的《中国共产党问责条例》，明显增加了问责程序规定，从而增强了问责的可操作性。从行为上讲，问责的实际运行最终必须落实到具体的实施机制上来，问责方式和程序是问责制度构成的根本。一是对于问责方式，包括对组织和个人两个层面，而且这两种类型的责任追究方式既可以单独使用也可以合并使用。二是对于问责程序，需要从问责发起、启动、调查、追责、救济等方面建立严密的责任追究程序，以规范问责过程和操作流程，约束问责主体的自由裁量权。只有从各个环节对问责工作予以全面规范，才能做到严肃问责、规范问责、慎重问责。

六、结 语

在改革开放再出发的新时代背景下，致力于促进广大干部担当作为的激励机制、容错纠错机制和问责机制，有其存在的实践基础和理论价值。从实践上来看，“改革就是使国家制度体系现代化、国家制度运行效能优化的过程”[9]，涉及各方利益和诸多深层次问题，尤其是当改革进入攻坚期和深水区，必然会面临一系列新的问题和挑战，犯错失误的概率极高。如果改革创新者在恪尽职守、锐意进取的前提下，在探索改革创新的过程中，因为过失、失误、犯错而受到处分，不仅会挫伤他们的积极性而且会阻碍改革创新的进程。从理论上来看，公共治理是一项复杂且兼具技术性与艺术性的政治活动，科层制的发明与应用推进了公共治理的规范化，但其官僚制倾向又限制了公共治理的改革探索精神与活力。作为新时代转型中的大国，如何在科层制与改革创新之间取得平衡、有所扬弃，真正构建具有中国特色的公共治理体制机制，有赖于在党的统一领导下发挥领导干部的积极性和创造性。

为此，在全面深化改革的进程中，需要准确把握激励、容错纠错与问责之间的关系。从行政过程论的视角考察，激励、容错纠错与问责贯穿于改革创新过程的始终，三者紧密联系、互为补充。激励机制针对干部“不想为”问题，侧重于“事前预防”；容错纠错机制针对干部“不敢为”问题，侧重于“事中控制”；问责机制针对干部“不会为”问题，侧重于“事后监督”。虽然激励、容错纠错与问责有着不同的逻辑理路，但是都着眼于促进公共权力的规范运行和效能提升，三者需要合理均衡地同步推进。事实证明，偏向任何一方都难以实现政策初衷：过分重视激励而忽视容错纠错和问责，容易使人不择手段追求短期绩效；过分重视容错纠错而忽视激励和问责，容易使人放松警惕甚至故意犯错；过分重视问责而忽视激励和容错纠错，容易使人消极避责或降低积极性。因此，在推进全面深化改革的战略布局下，只有坚持激励、容错纠错与问责三者有机统一，在激励中创新、在创新中容错、在纠错中问责、在问责中进步，才能形成对干部行为的全过程和全方位控制，以科学的干部管理机制助推全面深化改革进程，在理想与现实之间找到激励和约束并重的平衡点。

注释：

①参见湛中乐：《现代行政过程论——法治理念、原则与制度》(北京大学出版社，2005年版)。

②参见江利红：《行政过程的阶段性法律构造分析——从行政过程论的视角出发》(载《政治与法律》，2013年第1期)。

③参见陈国权，谷志军：《决策、执行与监督三分的内在逻辑》(载《浙江社会科学》，2012年第4期)。

④参见盛明科：《健全正向激励机制促进干部担当作为》(《光明日报》，2018年11月19日第11版)。

⑤参见陈静：《新形势下“为官不为”的生成逻辑及治理机制》(载《理论探讨》，2016年第5期)。

⑥参见刘红凛：《“为官不为”现象的多维分析与综合治理》(载《理论探讨》，2017年第3期)。

⑦参见薛瑞汉：《建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制》(载《中州学刊》，2017年第2期)。

⑧参见王性玉：《组织中容错机制的模型建构与管理策略》(载《北京工商大学学报(社会科学版)》，2017年第4期)。

⑨参见陈朋：《推动容错与问责合力并举》(载《红旗文稿》，2017年第14期)。

⑩参见谷志军：《党内问责制：历史、构成及其发展》(载《社会主义研究》，2017年第1期)。