安徽省新型城镇化建设中回族流动人口管理研究

殷艳梅

(安徽省公安教育研究院 安徽公安职业学院，安徽 合肥 230088)

我国是一个传统的农业大国，在20 世纪90 年代我国确立社会主义市场经济之前，农业人口还占据国内总人口的71.9%。伴随着90 年代社会主义市场经济确立和新型城镇化进程的不断加快，广大农牧区包括少数民族在内的剩余劳动力越来越多地得到释放，他们纷纷走进城镇，转入工矿、基建、第三产业等领域，成为城市中的流动人口。 在这些流动人口中，有汉族也有少数民族。 城市流动少数民族是指在不改变个人户籍所在地的情况下，作为本民族文化的携带者，出于经济追求、社会交往等原因，往来于户籍所在地和某一城市之间的群体。 目前，在全国2.45 亿城市流动人口中，少数民族已超过3000 万，占全国流动人口的1/10，少数民族流动人口已占少数民族总人口的1/4 以上， 城市已成为少数民族流动人口社会交往的最主要的场所。 据第六次全国人口普查数据显示，目前我省城镇境内有55 个少数民族，城镇少数民族流动人口为40 万人，在这40 万的少数民族流动人口中，回族人口最多，有近32 万人。[1]越来越多的少数民族人员进入我省城市务工或者经商， 不仅推动了我省城镇化的发展，满足了城市对劳动力的需求，更加强了各民族之间的交融交流。

由于少数民族有着不同的民族文化和宗教信仰、风俗习惯等，他们也成为城市流动人口中比较特殊的群体。这种特殊群体，既有流动人口面临的共同社会问题，又和民族问题密不可分，因此，少数民族流动人口问题需要特别重视和慎重对待。 少数民族人口流入城市，面临的主要问题有：生活、就业等基本权利得不到保障、风俗习惯得不到尊重、子女教育问题得不到解决、政治权利无法行使等。[2]这些问题特别容易造成民族之间的纠纷， 不仅不利于民族的团结稳定和各民族共同繁荣， 也容易给社会的和谐稳定发展造成隐患。目前，我省对城市流动少数民族的管理主要存在以下几个问题。

一、我省城市流动少数民族管理存在的问题

（一）流入地和流出地缺乏有效的对接

目前， 我省城市少数民族流入地与流出地之间缺乏有效的交流沟通， 如果流入地政府不了解流出地少数民族的宗教文化、风俗习惯，在对流入本地的少数民族进行日常管理以及突发事件处理中不能及时和流出地相关部门进行有效的沟通交流， 就无法给流入的少数民族群众提供有效管理和较好服务。[3]

（二）管理部门和服务部门工作有待完善

目前， 我省对城市流动少数民族的管理涉及到民族宗教事务委员会、公安部门、城市管理综合行政执法部门、流动人口管理办公室、统战部等。[4]这种管理主体的混乱， 很容易造成管理效率低下、 职责不清，在处理少数民族日常管理事务乃至突发事件时，常常出现互相推诿、扯皮的现象。 此外，我省城市流动人口管理部门和服务部门还存在“重管理、 轻服务”现象，侧重控制防范，较少进行公共服务建设改善。同时，因为少数民族问题涉及民族团结等敏感问题， 大部分管理部门对涉及到少数民族的刑事或治安事件，往往以防止群体性事件发生、维护稳定作为首要目标，通常采取和稀泥或者压、堵等方式，希望大事化小、小事化了，这并不能从根本上解决问题。

（三）户籍制度不够完善

就业权、受教育权等权利都是公民的基本权利，这些基本权利都以户籍为基础。 但目前我省在劳动就业、教育培训、子女入学等方面的保障都是以具有城市常住人口身份为前提的。[5]当前，没有我省户籍的流动人口， 除有关部门非常有限的临时救济措施外，几乎不存在完整的社会保障体系。这就加大了相关部门对少数民族流动人口管理的困难。

（四）少数民族流动人员子女义务教育权利得不到保障

当前， 我省大部分少数民族流动人员来自贫穷落后地区， 这些地区不仅教育资源和教育水平比较落后， 并且许多少数民族儿童自小学习的都是本民族语言，生活在本民族的语言环境之中，对汉族语言和文字并不熟练。[6]跟随父母进入城市生活之后，他们和同学们之间的交流就会出现障碍， 不仅阻碍了他们学习的积极性，更阻碍了他们融入城市的步伐。少数民族流动人员子女义务教育权利得不到保障，不仅不利于民族团结和社会和谐， 也在无形之中加大了有关部门对少数民族流动人口管理的难度。

（五）少数民族流动人员就业较汉族人员困难

我省少数民族人员失业率高于汉族平均水平，就业率低于汉族平均水平。少数民族人员流入城市，首先需要解决的问题就是就业问题。 就业是生存的基本前提， 未就业的少数民族人员在社会上不仅无事可做， 同时未就业导致本人和家庭可供支配资金不稳定， 不仅不利于民族的团结稳定和各民族共同繁荣，也给社会的和谐稳定发展造成隐患。

（六）少数民族贫困家庭的帮扶工作有待完善

把我省城市少数民族流动人口的人均可支配资金和我省汉族城市流动人口的人均可支配资金以及我省城市人口最低生活保障线作对比，可以看到，目前我省还有不少少数民族流动人口家庭处在相对贫困状态， 甚至还有一部分少数民族流动人口处在无法满足基本生活需要的绝对贫困状态。

二、改善城市流动少数民族管理与服务的措施

（一）流出地政府与流入地政府进行协调合作

少数民族在流入地和流出地存在生活习惯、宗教文化上的不同， 他们常常不能顺利适应流入地的城市生活，因此，流入地政府与流出地政府的合作就显得十分重要。第一，加强相关工作人员的业务培训和素质培养，向他们普及民族知识，有利于他们顺利开展民族工作。[7]第二，不仅要在我省城市建立相应的就业帮扶机构，也要在流出地建立相应机构，比如在少数民族流动人口的家乡开展有针对性的就业培训等，支持在流入地城市守法经营。

（二）完善相关部门的管理功能和服务功能

第一，加强民族团结宣传和法制宣传，把促进团结发展和维护稳定作为做好我省城市少数民族流动人口管理工作的根本出发点； 把民族政策法规和民族团结进步及新时期中国特色社会主义建设的宣传教育， 作为开展我省城市少数民族流动人口管理工作的重要内容。第二，建立以民族宗教事务委员会为主导的城市民族工作各部门一体化联动机制， 将相关任务内容进行明确的分工和分解， 避免出现互相推诿现象。摸清我省流动少数民族人口情况，利用基层组织对我省流动少数民族人口进行动态服务管理，有的放矢制定工作措施，[8]并及时进行矛盾的排查调处和服务管理的跟进工作， 消除工作盲点。 同时，在工作中应注意避免出现“重管理、轻服务”现象，还应注重公共服务建设改善。 第三，在我省各城镇分别设立少数民族权益保障服务机构， 提供政策解答、信息咨询、业务办理等服务，帮助他们解决急难问题。第四，发挥我省城镇民间组织及社区组织的作用，积极引导流动少数民族人员加强自身管理；开展社区民族文化系列服务， 为各族居民共居共学共事共乐营造良好氛围，形成“党政主导，公众参与、社会协同、上下联动”的基层民族工作新格局，促进各族群众团结和谐、共同繁荣。

（三）改革和完善户籍制度

从限制型户籍制度向服务型户籍制度转变，完善户籍制度，把户籍制度和福利政策脱离，使城市流动人口能够基本享有城市各种保障。例如2016 年成都市出台的居住证制度就是一个很好的先例。 该制度要求，非本市户籍人员在本市居住3 天以上，应登记为流动人口；居住半年以上，符合有稳定住所、稳定就业、连续就读任何一个条件的，就可以申领居住证。[9]改革和完善户籍制度可以使少数民族流动人口获得城市居民享有的各项基本权利和社会保障，这中间就包括就业、生活、教育等基本社会保障。

（四）重视少数民族流动人口子女义务教育

近年来， 我省为贯彻落实中央和国务院关于流动人口子女教育问题的指示精神， 不断加强相关制度建设。目前，我省在不少城市都设有专门的民族中小学，如定远县民族学校、太和县民族中学、合肥市35 中西藏班、芜湖市田家炳实验中学西藏班、当涂县二中新疆班等等，这些民族中小学在少数民族子女义务教育上都做出了不可估量的贡献，但不可否认的是， 这些学校的办学条件普遍不如普通中小学。[10]笔者认为，不仅要让少数民族子女平等享受我省教育政策，还应改善少数民族学校的办学条件，营造良好的学习环境和学习氛围， 真正帮助我省少数民族流动人口解决好他们的子女教育问题。

（五）健全就业相关政策，做好就业指导服务工作

少数民族流动人口不管是就业创业、教育培训、卫生保健都应该享有相应的服务和保障， 建立完善的就业服务机构也正是少数民族流动人口获得公共服务的组织保证之一。 第一，应在我省城镇、街道建设一支专兼职相结合的专门负责少数民族就业工作的队伍和一支高水平、专业化的就业指导教师队伍，为少数民族人员就业提供良好服务。第二，为培训后没能就业的汉族和少数民族人员举行专场招聘会，提供就业信息，帮助他们尽快走上工作岗位。[11]还可以在人力资源中心市场设立“少数民族就业服务”窗口，宣传就业扶持、社会保险缴纳等政策，提供政策咨询、职业指导、就业推荐、劳动维权等服务，多渠道促进就业。第三，发挥我省企业吸纳就业的主渠道作用，建立政府与企业的联系机制，鼓励和引导企业积极承担社会责任。积极争取少数民族就业专项资金，加快中、小、微企业园区的建设力度，发展和扶持一些有特长的少数民族手工业者进企业园区办厂创业。[12]第四，鼓励少数民族大学生进企业园区从事设计、电子、网页制作、动漫制作等科技含量比较高的行业，用少数民族大学生的创业来带动他们的就业。第五，针对我省灵活就业人群较大的特点，对少数民族就业人员进行摸底，对他们的就业形式进行分类，促进就业。例如根据我省企业劳务工程外包、家政服务等现代生产生活型服务业的发展， 重点发展家政服务、社区照料服务、病患陪护服务等家庭服务业。第六，结合旅游项目建设，打造一批少数民族特色村寨、民族风情文化、民族特色饮食等民族优势品牌，为少数民族未就业人员提供更大的就业空间。

（六）做好贫困家庭的帮扶工作

要解决少数民族流动人口困难家庭的脱贫致富问题，就要建立起政府分管、领导牵头、民族宗教部门协调、相关部门通力合作、社会各方面共同帮助的保障机制， 鼓励他们树立自救脱贫、 勤劳致富的信念。[13]第一，相关部门应大力开展少数民族人员就业技能培训帮扶工作；民族宗教部门应积极协调，促成有关部门与少数民族贫困户帮扶结对； 有关部门应把少数民族贫困户结对帮扶工作纳入部门的年度目标任务。[14]第二，加强资金监管工作。 应按照有关少数民族帮扶资金管理使用工作的要求， 严格资金审批、拨付等程序，加强资金监管，坚决杜绝少数民族帮扶资金出现虚假、冒领、截留、挤占、挪用、擅自改变资金使用用途等现象的发生。 有关部门还应根据专项资金项目绩效目标， 对专项资金绩效运行情况进行动态监控。