农村征地拆迁冲突的生成与化解研究

王 悦

(南京理工大学，江苏 南京 210094）

一、现实背景及既有研究

在土地资源日益稀缺的今天，农村征地拆迁中的利益冲突已逐渐发展成为影响国家稳定和农村经济发展的一大因素。 土地问题关系到人民群众尤其是广大农民的切身利益，也关系到中国经济未来的可持续发展。 这不仅是一个重要的经济问题，而且是一个关键的政治和社会问题。 《法治蓝皮书：中国法治发展报告（2014 年第12 号）》显示，2000 年至2013 年期间， 由征用土地而引发的群体性事件有97 起。 虽然目前由征地拆迁引发的冲突仍然在全国各地上演，有的甚至影响到了社会生活的有序进行，但是针对这一情况，我国也出台了相关文件，要求政府征用土地必须依照现有的补偿标准与既定程序来执行，如果发生由征用土地而引发的恶性群体性事件将会追究有关人员的责任。

在CNKI 上检索了自2008 年以来有关“征地拆迁”方面的研究文献，通过这些研究可以发现我国学者对于征地拆迁冲突研究的角度各不相同，各有侧重点。 比如，在宏观政治结构和公民权利的角度方面，社会学学者主要从集体行动的角度分析冲突产生，具体包括资源动员和贫困感的形成。[1]法学方面的研究主要是从拆迁制度入手，研究改进制度对减少征地拆迁冲突的影响并且试图找出能够平衡各方利益的拆迁制度的最优解。 经济学家关注土地产权方面的问题， 认为缺乏对于土地产权的保护是征地拆迁冲突产生的根本诱因。

本文认为，在中国城市化发展的进程中，土地的征用和拆迁是不可避免的， 利益冲突和矛盾将伴随着整个过程，而制度方面的缺陷是导致利益冲突、造成农民合法权益损害的关键。要解决利益矛盾，首先要从制度层面入手，建立健全征地制度，提高补偿标准，探索各种补偿形式，实现征地民主化。

二、征地拆迁中矛盾冲突主体的表现

（一）失地农民的利益表达形式

因为地方政府在土地资源分配中扮演着主导者的角色，而农民在这个过程中是较为弱势的一方，失地农民主要有以下几种利益表达形式：

第一，不配合政府的工作。当农民认为征地拆迁办法不公平或者不合理而损害到自身利益的时候，不配合地方政府的拆迁工作也就成为了他们的首选。首先，由于不合作的抗争方式是一种个人自发的行为， 在实施的过程中不用考虑多个农民之间利益的分配协调，避免了集体行动所产生的多重困难。由此可以看出， 农民可以通过不合作的抗争方式付出较少的成本而能够获得相对较大的收益。与此同时，不合作并不是一种极端的手段。所以，农民不配合政府的拆迁工作在拆迁工作中是很常见的， 在多数农民不配合当地政府的拆迁工作时， 很容易演变成群体性事件。 为了维持稳定， 避免拆迁带来的社会风险，地方政府会重新审视农民的诉求，从而使双方的利益达到一个平衡的状态。

第二，个体上访。 在农民认为利益受损以后，除了不合作，信访也是农民的常用方式。[2]他们凭借自身在社会中的弱势地位利用社会道德力量来向地方政府施加来自社会各方的舆论压力， 以期用这种方式来迫使政府对拆迁方案进行调整， 从而获得更多的补偿。[3]

第三，群体抗争。群体抗争也是农民抗争的一种主要方式， 特别是当土地利益分配严重不公平并且涉及到多户农民时， 他们就会选择抱团来进行群体抗争。 尽管地方政府是农民群体抗争的一个明确的目标，但农民群体并没有高度的组织化。[4]在土地利益分配不均衡的情况下，这是农民的被动选择，仍然表现出“对抗和不合作”的基本特征。

农民抗争的主要目的是提高征地补偿标准，改变地方政府制定的利益分配规则，从而获得更多的土地补偿。 其实，大多数农民仍然认同地方政府是冲突的解决者，只要地方政府能够对农民的诉求做出回应，妥善地进行调解，这既可以使农民减少利益抗争的强度， 更可以让农民理性地选择结束抗争行为。

（二）政府策略化治理手段

在解决土地纠纷的过程中， 地方政府的土地冲突管理手段主要有以下几种。

一是基层社会动员。 非制度性的手段是地方政府用来解决社会矛盾的常用方式。 作为社会矛盾之一的征地拆迁冲突也不例外， 通过这种非制度性的手段能够以最小的代价促进征地拆迁工作的顺利进行。[5]在城市化过程中，当地方政府需要征地拆迁进行城市建设或土地开发时， 将通过各种渠道进行广泛的底层动员，充分发动基层干部来动员农民，向农民宣传征地拆迁带来的社会效益， 由于基层干部与农民之间相对比较熟悉， 说服农民配合地方政府的拆迁工作也会比较容易。

二是关系约束。自古以来，中国是一个十分看重伦理道德的国家， 血缘和亲属关系在乡村社会中具有重要的道德和规范价值。在拆迁过程中，这种依赖于血缘、亲属的地方关系网络，具有道德压力和权力控制的双重特征， 地方政府使用它来解决与征地和拆迁有关的矛盾冲突。

三是隐性控制。 在权力与资本共同参与到征地拆迁过程中时，极端的非正式治理将会产生，这就意味着农民经济利益和人身财产将会受到损害。 由于存在利益交换的现象，面对农民的抗争，拆迁方甚至会使用暴力的方式强行拆迁， 使得农民在征地拆迁中的斗争愈演愈烈， 这时战略化的治理手段也就成为缓解征地拆迁冲突的主要方式。

三、征地拆迁冲突生成的原因

（一）政府行为与职能偏差

第一，对于公共权力的滥用。 首先，从征地工作到征地后的补偿安置标准和方法， 几乎都是政府一方说了算，无视失地农民的话语权，虽然有部分征地必须要举行听证会的强制性要求， 但是部分地方政府只是把听证会当作一个形式， 参加听证会的大部分是地方政府部门的人员，农民只占一小部分，听证会在很大程度上只是一种形式。其次，征地拆迁办公室还会请来社会上的一些灰色势力， 以此来推进拆迁工作的高效进行。如果遇到“钉子户”，这些势力就会依靠政府的权力用一些不合理的手段， 更有甚者会采取暴力的方式强势征用农民的土地。[6]

第二，注重拆迁而不是补偿。在农村征地拆迁过程中，一些政府官员为了自己的工作绩效，单方面强调征地拆迁的速度，忽视了拆迁存在的困境。比如说在安置房的选址方面，位置较为偏僻，交通的便利程度也不如从前，因而许多农民不愿搬走。 与此同时，安置房的质量参差不齐，结构也不是很合理，有的还存在着产权问题。由于地方政府追求拆迁的效率，对于拆迁中可能存在的问题并没有考虑周全， 对农民的生活产生不好影响， 这是农民不配合政府征地拆迁工作的一个重要原因。

第三，部门间的协调不够。 首先，拆迁机构人员存在问题，为了配合征地拆迁工作，有的地方政府建立了专门的征地拆迁办公室。但是，许多地方的征地拆迁办公室只是政府的临时组织， 无法满足征地拆迁工作的需求。[7]其次，信访方面也存在问题。 近年来，随着教育的普及，农民的素质不断提高，维权意识也有了一定的增强， 因而在自己的权益受到损害时他们会首先选择合法的途径来维护自己的权利。但近年来由征地拆迁引起的上访不时发生， 面对这一情况，政府相关部门只能采取维稳的态度来应对，很难从根本上使群众上访的事件得到更好的处理。

（二）农民参与权和决策权丧失

在我国征地拆迁过程中， 农民的参与权和决策权并没有得到很好的保障。

首先，征收程序的内在性。在地方政府进行拆迁工作时，拆迁的补偿方式、标准以及安置房的选址等等均由政府制定，很少甚至没有去征求农民的意见，农民的话语权以及知情权被忽视。[8]虽然国家有将地方政府补偿标准、方式等列为公开信息的要求，但是信息的不对等以及农民无法就现有的已经制定出的补偿标准表达出自己的意见或是看法。 在拆迁听证会上农民只有很小一部分的参与权， 参与的也或只是其中一个阶段的决策，而不是整个决策过程。[9]

其次，法律法规的模糊性。目前，我国现行的征地拆迁法律法规对于征地拆迁冲突并没有明确的规定，相关的规定也较为模糊，一旦发生征地拆迁冲突，当农民试图从法律中寻求妥善的解决方式时会感觉到力不从心。[10]由于征地拆迁纠纷往往涉及公共权力， 在法律制度仍需进一步完善的国家，农民想依靠自己的人身权利与公共权力作斗争， 胜诉的可能性很小。

（三）征地拆迁机制的不完善

首先，征地拆迁补偿标准不尽相同，不同地区的拆迁补偿标准存在明显差异。 同一地区也有不同的情况，它们根据拆迁的顺序进行调整。甚至有些地方也没有向公众公布补偿标准， 而是人为地操纵了实际的补偿金额。其次，拆迁程序和信息并没有完全公开。 拆迁到村时，村干部会给村民提前发布信息，告诉村民们这一块即将拆迁，相关的政策已经确定，村民们并没有真正的参与到决策的过程中去。 虽然在征地拆迁中国家多次要求征地拆迁需征求农民的看法与诉求，但是当针对特定村庄实施政策时，政策的实施往往会缩水，甚至是失真。 最后，拆迁补偿并不透明。不透明通常伴随着不公平和私下的暗箱操作。为了减少争端和保证拆迁的效率， 地方政府经常暗中给钉子户以好处， 一旦这种治标不治本的措施被揭发，它将激发征地和拆迁中的冲突。

四、化解征地拆迁矛盾冲突的政策建议

（一）完善地方政府的激励结构，监督地方政府在土地开发中的行为

征地拆迁冲突的治理关键是要从根本上减少官员官僚主义的行为， 建立良性的制度激励机制，减少地方政府及其官员干预经济领域的动机。这就一方面需要通过改变激励变量使地方政府及其官员的行为回到正确的轨道；另一方面，建立监督机制以约束地方政府及其官员的行为， 并对违规的官员进行问责。

首先，要优化地方政府及其官员的考核，改变以往的那种唯经济指标的考核方式， 建立综合的考核指标，避免地方政府过分依赖城市基础设施投资，避免利用行政权力硬推经济增长， 避免经济增长陷入“土地征用—城市建设—土地征用”的恶性循环。 与此同时，每个地方的情况是不一样的，政府不能死板地模仿其他城市的做法。

其次， 要进一步完善以指标和考核为核心的政治激励模型，改变对于短暂维稳的追求。在当前的治理结构中，自上而下的“压力系统”有利于解决权力下放过程中存在的问题， 但应避免指标设置和监督方面的制度性缺陷。

最后，监督地方政府在土地管理中的行为，避免官商勾结等行为的出现。在城市化进程中，腐败现象屡见不鲜，这使得失地农民的权益受到损害。而严格执行征地拆迁、 土地交易程序和土地供应方式的政策法规， 严肃处理地方政府工作人员和其他利益相关者的违法土地利用， 切断权力的制度空间和利益空间， 规范地方政府在土地征收方面的行为从而维护失地农民的权益。短期内，土地融资的路径依赖很难逆转， 它将仍然是我国城市化进程中重要的资本来源。 因此，要加强对地方政府土地财政的监管，全面审计土地财政收支，将“软限制”改为“硬限制”。

（二）公开土地征收、补偿程序，维护失地农民的知情权

进一步完善听证会和信访制度。 失地农民可以通过征地拆迁中的听证制度充分表达自己的意见与诉求， 这是失地农民知情权和参与权得以行使的具体体现，这不仅给失地农民增加了表达意见的渠道，也有利于实现征地拆迁信息的公开透明， 从而缓解农民的不满情绪，增加其对于地方政府的信任。信访部门要对农民上报的问题做出迅速的回应， 严格按照调查程序查明事实真相， 在查清事实真相后要及时予以反馈。与此同时，在拆迁地设立意见反馈信箱也是很有必要的， 群众可以通过这个信箱来反映在拆迁过程中遇到的一些问题， 应该有专人来负责定期查收并且将问题集中反映到专门机构， 从而能够使问题得到合理的解决。

（三）构建合理的利益分配规则，健全征地补偿体系

在城市化过程中， 农民对土地收入分配非常敏感，土地收入需要考虑到许多方面的利益，最根本的是确保农民的权益。首先，对于农民的拆迁补偿方式应当建立在能够维持正常生活的基础上， 不能让拆迁后农民的生活水平不如拆迁以前， 这样才与农民市民化的预期相符合。 在资金不是很充足并且政府仍然需要通过用土地收益来对公共基础设施建设进行投资的情况下， 通过适度的提高补偿标准等措施缓解拆迁中的矛盾与冲突。同时，除了直接的货币补偿以外，在农民自身可持续发展方面，政府还可以提供一些保障措施，比如就业指导、技能培训等。其次，适当增加补偿项目。 现有的征地补偿范围基本上是对有形损失的补偿， 但对于征地造成的间接损失基本上没有补偿，政府应当做出较为全面的考虑，根据实际情况扩大补偿范围， 从而使得农民的有形与无形的损失都能够得到应有的补偿。最后，补偿程序要公正。农民是土地使用权的拥有者，土地的征用关系到农民的切身利益， 因而必须要保证农民享有充分的知情权。 加强执法监督，落实听证程序，跟踪程序执行，防止程序执行脱轨。

五、结论

如何解决征地拆迁中的矛盾与冲突， 将直接影响社会的稳定与和谐， 甚至关系到建设社会主义新农村的战略规划。 这使得寻找避免和解决农村拆迁冲突的有效途径成为应有的题中之义。一方面，为了缓和征地拆迁中的矛盾，保证利益分配的公平，政府需要对农民的诉求予以重视， 公开透明土地征用和补偿程序，维护失地农民的知情权；另一方面，政府拆迁监督部门应当在征地过程中加强对政府行政行为的监督，坚决杜绝在征地过程中的违法行为，以确保权力在合法的轨道上运行。