突发公共事件应急管理的社会动员机制构建研究

雷晓康

一、问题的提出及文献回顾

随着全球化、城市化进程的加快，环境和资源承载力受到了严峻挑战，危机的叠加效应和衍生效应进一步凸显，公共安全形势日渐复杂多变。作为国家治理体系与治理能力的重要组成部分，加强应急管理体系建设成为新形势下的迫切任务，亟需建立和完善相应的机制，提高突发公共事件应急管理水平。完善社会动员机制便是应急管理体系建设的重要一环，是构筑公共安全风险管理网，打造共建共享共治的社会治理格局的基本动力因素。

突发公共事件应急处置过程中充分发动并协调社会力量的参与，是应对突发公共事件的有效方法之一，这一点在学界已达成共识。在此基础上，国内外学者还对如何进行社会动员进行了有益的探索。国外学者总结出了三种动员社会力量参与突发公共事件应急处置的方式：一是通过构建协作机制，协调联动政府、企业、社会组织、大众等社会主体，实现社会动员；(1)William L. Waugh Jr.，Living with Hazards，Dealing With Disasters：An Introduction to Emergency Management，M. E. Sharpe Inc.，2000, p.10.二是构建突发公共事件处置网络，整合社会资源，实现信息共享，以动员全社会之力；(2)米切尔·K.林德尔等：《应急管理概论》，王宏伟译，北京：中国人民大学出版社，2011年，第23页。三是构建利益相关者网络，将突发公共事件利益相关者关联起来，强化沟通以有效应对危机。(3)Kyoo-Man Ha and Ji-Young Ahn, “Application of the ‘Spider-Web Approach’ to Korean Emergency Management,” Journal of Homeland Security and Emergency Management，No.1，2009，p.2.国内学者也较多关注动员社会力量参与突发公共事件的应急处置过程，且研究多以单一途径为主。如，郑永廷提出社会动员应考虑心理、意识、思维、行为等多方面因素；(4)郑永廷：《论现代社会的社会动员》，《中山大学学报》2000年第2期，第21-27页。郑满宁提出，微博时代应以社会信任和归属感为动员基础，强化被动员者的主流意识形态；(5)郑满宁：《微博时代的群体动员机制及管理对策》，《重庆大学学报》2014年第1期，第152-156页。丁晓蔚等认为应注重被动员者自身情感倾向、主观意识形态的调整，(6)丁晓蔚等：《突发事件中的微博舆论动员及对策研究》，《中国地质大学学报》2016年第6期，第114-126页。等等。

显然，仅从单一角度分析社会动员，难以有效发挥突发公共事件应急管理的社会动员功能。鉴于此，本文试图通过对我国社会动员的特点、方式、变迁以及社会动员在应急管理中的作用等多方面的系统分析，探讨在社会动员发起者和被动员者之间的合作机理，以期为完善我国突发公共事件应急管理的社会动员机制，提供一定参考。

二、社会动员及其在应急管理中的作用

动员是指由主体采取一定的方式，引导他人参与到某项活动中。动员可从广义和狭义两方面理解。狭义的动员是指在军事活动中，为应急需要，将国家武装力量从和平状态转为战时状态；广义的动员是指引导、激励、促进社会力量参与到某项活动中。如今，动员已经随着时代的快速发展，从最早的政治、军事领域扩展到社会生活的方方面面，成为“社会动员”。在公共管理领域，社会动员特指政府或社会组织为实现公共利益目标，采取行政、政治、网络等方式，启动并协调社会人力、组织、文化等方面的资源。社会动员因其强大的组织基础、丰富的资源禀赋、广泛的参与性，可以在突发公共事件的应急处置中，发挥巨大的作用。

(一)社会动员的特征

在突发公共事件应急管理中，需要调动社会力量，形成联防联控、群防群治、有序参与的应对网络。突发公共事件应急管理中的社会动员包括法律系统、组织系统、资金保障系统和公众支持系统四个子系统。由于突发公共事件应急处置只有通过社会各界的有效合作，才能在最短的时间内处置危机，将危机造成的损失降到最低。所以本质上说，社会动员就是全社会的合作问题。

为实现合作，社会动员必须包括以下基本要素：发起者、被动员者、动员过程(动员中有形和无形资源、动员模式)及动员结果(被动员者观念和行为的转变程度，动员目标的实现程度)。(7)吴忠民：《社会动员与发展》，《浙江学刊》1992年第2期，第16-19、33页。组织是社会动员的先决条件，组织化便是社会动员的首要特征，即动员者与被动员者之间存在一种隶属性的组织纽带。

除此之外，社会动员在实践中还具有广泛参与性、迅速响应性、明确目的性、合规有序性等特征。社会动员的基础是社会大众，来源广泛。有效的社会动员，会有强烈的号召力，可迅速得到民众的积极响应。社会动员的目标是为了解决一定的社会问题，实现公共利益。社会动员是在明确的组织下，合法合规有序进行的。(8)吴忠民：《重新发现社会动员》，《理论前沿》2003年第21期，第26-27页。

(二)社会动员的方式

按照动员主体的不同，社会动员可划分为由政府主导的社会动员和民众自发的社会动员。由政府主导的社会动员方式即行政动员、政治动员，是政府为实现行政目标，通过行政命令、政策引导等方式进行的社会动员。民众自发的社会动员是指民众出于公共服务动机，依托广泛的社会共识，为资源集聚和力量整合，自发组织并参与的社会动员，一般可采取网络动员、资源动员、社区动员等方式。

(三)我国社会动员的变迁

自新中国成立以来，我国社会动员随着国家发展和改革的进程，主要经历了社会主义建设时期、改革开放发展时期和新时代社会主义创新发展时期三个阶段。

1.社会主义建设时期

新中国成立后，中国社会的民族凝聚力和社会向心力都很强，这时社会动员最大的特点是政治性很强、情绪化很高。空前的政治性社会动员使人们的道德取向、价值取向、信仰以及行为方式很容易融为一体，对经济建设、文化建设、社会发展起到了非常巨大的推动作用。但是这一时期这种方式的社会动员有时会失控，甚至出现盲从和个人崇拜现象，造成一些消极效果乃至负面影响。

2.改革开放发展时期

改革开放以来，国家发展以经济建设为中心，市场经济改革使传统社会动员的经济背景发生了很大的变化。社会动员的政治色彩明显降低，民众自发的社会动员兴起且日渐兴盛，如各种公益机构的爱心捐赠、现场的救援和处置等，对我国社会的稳定和发展贡献了巨大力量。

3.新时代社会主义创新发展时期

我国进入新时代以后，各种社会组织乃至俗称的草根团体愈益活跃。由这些非政府组织作为发起者的社会动员不仅减少了政府资源和资金的支出，且因其来自民间，在某种程度上可以更切合民众的利益诉求，更容易得到被动员者的认可，使得动员过程简单快速，动员效果更为理想。特别是党的十八大以来，非政府组织主导的社会动员更加富有生机和活力，由它们主导开展的各项活动，影响力日渐增大。

(四)社会动员在应急管理中的作用

由于社会动员能够动员和依靠一切潜在的社会力量和合作伙伴，将各种独立的、分散的项目活动整合到一个广泛的基于社会发展的战略框架内，成为一个完整的系统，因此，社会动员成为社会发展工作的重要策略。

通过动员社会力量参与应急管理，可以形成强大的组织合力，补充应急管理所需的应急物资，有效提高政府应急管理的效率，降低应急管理成本，减少危机带来的损失，加快实现应急管理目标。

1.社会动员可以提高政府的工作效率

当前，社会动员参与到应急管理已经成为应急响应的主流趋势。政府通过行政命令的方式，紧急动员社会力量和资源，进行应急救援，可以有效弥补应急资源的短缺和物资调配的难度，极大提高政府应急工作效率。

2.社会动员可以降低应急管理的成本

社会力量参与应急管理能够有效降低应急管理成本。一方面，应急社会动员能够增加应急物资储备，便利应急物资调配。通过社会动员，可以集聚更多的人力、资金、救援物资等应急管理资源，减少应急救援物资的调配难度，减少中间环节，节约宝贵的救援时间；另一方面，广泛的应急社会动员，让民众通过耳闻目睹和积极参与，形成广泛的社会共识，从而利于提升应急管理相关信息的透明度，遏制应急管理中谣言的产生和散播。

3.社会动员可以减少突发事件给社会造成的损失

在突发公共事件处置中，由于风险的复杂性、系统性和不确定性等特征，需要建立起有序统一的应对机制，沟通协调应急管理中的管理方和救援者。有效的社会动员机制正是这样的畅通渠道，各方面信息经此渠道汇集交流，从而实现资源共享，有效决策，减少由于信息不灵，沟通不畅，决策失误造成的更大损失。同时，社会动员使社会公众对危机事件有了较为清楚的认识，减少了不必要的盲目行动，这对社会资源本身就是一种节约，从另一方面弥补了社会的损失。

4.社会动员可以实现政社良性互动

我国是“政府主导”型行政管理体制，政府在经济、社会发展事务中发挥着主导作用。“主导”并不是“包办”。突发公共事件不仅要靠党和政府，更要将全国人民动员起来，构筑全面高效的应急处置体系，充分发挥社会组织、草根团体、企业等机构和单位的作用，依靠各行各业民众的力量，有序协调、有力推进、安全高效地将突发公共事件危害降至最低。

三、突发公共事件应急管理中的社会动员机制完善

“集中力量办大事”“一方有难、八方支援”，是中国特色社会主义制度优势。实践证明，以这种理念为基础支撑建立的我国传统的社会动员机制，在战胜历史上多次突发事件中确实发挥了极其重要的作用。在突发公共事件应急中，国家领导人亲临一线指挥处置，通过大规模地调集人民解放军参与灾难处置，国家财政及时发放巨额救灾款支援，号召全国人民积极捐款捐物救灾等动员方式，有效地应对了灾难及灾后的恢复重建。

但同时，我国突发事件应急处置中的社会动员机制也存在着一系列不容忽视的问题。第一，社会力量参与应急管理的相关法律制度不完善。社会力量在应急处置中职能如何定位、协调，如何确定合作范围和参与深度等亟待明确。第二，各社会动员主体协调机制不健全。政府对社会力量了解不够，面对突发公共事件时无法准确地利用、协调和调度社会力量参与救援等工作。第三，社会力量参与形式过于单一。目前社会力量参与仍局限在志愿者帮扶、捐款和捐助救援物资等方面，形式过于单一，涉及面不够广泛，没有真正深层次挖掘和发挥社会力量掌握的稀缺资源，营造出良好的善治氛围。第四，社会力量自身素质参差不齐，不利于统一协作，影响应急管理的效率和效果。

社会动员机制是社会动员发起者和被动员者之间确立的一种相互合作的规则，通过这种制度化的合作，促进、维持、制约动员过程中的各参与方，以保证社会动员过程的规范化，实现社会动员的应急管理目标。面对突发公共事件，从事前预防预警、事中研判处置、到事后恢复重建，都需要社会动员全流程全过程的规范有序参与。总而言之，突发公共事件应急管理中的社会动员机制应从应急管理的预防准备、监测预警、处置响应、善后恢复四个方面加以完善。

(一)与应急预防准备相关的社会动员机制完善

社会动员者往往掌握了对被动员者而言至关重要的稀缺资源，在突发事件的应急准备中，应充分利用好这些稀缺资源做好突发公共事件应急管理的预防准备。

1.建立有效的社会宣传机制

合作是需要激励的，当被动员者知道社会动员对自己、社会的益处时，个体会主动参与到合作过程中。动员者要综合利用各种媒体资源，及时公布突发事件的现状，可能的危害、后果，社会动员目的、方式、紧迫性、可预期结果等真实信息，让被动员者知晓此次社会动员对每个个体、组织及整个社会的意义和价值。

2.加强全民“应急文化”教育

这是做好应急管理社会动员的基础。社会动员机制的完善应防患于未然。在突发危机事件爆发前后，应结合实际，加强“应急文化”的宣传和教育工作，树立风险和危机意识，推进“应急文化”教育体系的建立和完善。从2018年应急管理部成立以来，我国防灾减灾的文化宣传工作一直持续有力地推进着：建设防灾学院，高校开设应急管理课程，“应急文化”进社区、进乡村、进课堂的宣传和科普方兴未艾。以后，还应总结经验，继续提高公民防灾减灾救灾的思想意识，将我国应急工作的端口前移，以建立“预防为主”的“大应急”机制。

3.建立社会力量的应急资源普查储备机制

应急资源的储备是有效实施应急救援的基础，需要做好前期的应急资源普查工作。应急资源普查即厘清各地的人力资源、财力资源、医疗资源等应急物资的储备和调配情况。通过普查，摸清家底，建立物资储备数据库和调用方案，同时特别注意加强应对突发公共事件峰值资源需求的预测，切实保证应急救援需求。在普查的基础上，完善应急资源的储备。

(二)与应急监测预警相关的社会动员机制完善

应急监测预警是有效防范社会风险的重要环节。为丰富应急监测预警的方式，加强应急信息的处理和分析，可从以下方面完善社会动员机制。

1.加强监测预警中的社会动员引导机制

一个高效、有序运转的社会动员体系，不仅需要政府部门间的统一协调、调度有序，还应加强应急管理部门与各社会专业机构间的衔接和协调，充分整合现有资源，加强应急监测预警。应发挥相关社会专业机构的作用，特别是一些高校和科研院所形成的智库团体，更应该在突发公共事件中起到智囊团作用，加强风险源的识别和防控。

2.利用社会动员创新监测预警方式

应创新社会动员中参与应急监测预警的方式，建立社会动员与应急服务统一平台，将社会动员纳入应急管理服务当中，厘清社会动员参与监测预警的权责，充分运用互联网、物联网、大数据、区块链等相关技术，提升社会动员的精度和准度，鼓励社会力量参与到城市治理、社会治理，将社会动员作为常态化工作，做好突发公共事件的监测预警。

3.增强公民在危机发生时的合作意识

社会各方的通力合作是社会动员的根基，更是成功处置突发事件的重要保障。这种合作包括公民与政府的合作、公民之间的合作、公民与社会组织之间的合作。合作意识的培养需要在全社会树立合作文化，其基础是建立社会的信誉机制，相信别人在突发事件中的价值，才能采取合作的态度，积极“动员”和“被动员”。

(三)与应急处置响应相关的社会动员机制完善

在应急处置响应阶段，政府及相关社会动员的发起者应明确社会动员的组织基础，依据风险范围和程度，制定相应的应急社会动员规范流程和动员内容。

1.强化应急响应中的社会动员基础

在应急响应处置中，应针对不同的突发公共事件类型，选择不同的社会动员模式。同时，将社会动员纳入应急管理的法律法规体系当中，颁布和健全社会动员参与应急管理的法律法规。社会动员的对象包括社区群众、专家学者、工会、企事业单位、心理咨询师、志愿者服务团队等。要充分利用动员对象的资源优势，发挥不同的动员功能，明确各自的分工和职责，以保障关键时刻能够临危不乱、各司其职，有效化解危机。

2.规范应急响应中的社会动员流程和内容

从社会动员的准备、实施、评估等全过程进行规范设定，明确社会力量参与突发事件处置的广度和深度，制定规范的社会动员流程，以指导社会动员对象有序参与应急响应。由应急管理部门制定应急动员手册，由专家学者进行评估和评审，确保应急社会动员的有效性。社会动员手册应明确社会动员的目的和指导思想、社会动员的流程、社会动员的权责、社会动员的保障等内容，确保社会动员有序、科学地开展。

3.发挥NGO在应急响应中的作用

如前所述，社会动员可划分为由政府主导的社会动员和民众自发的社会动员，NGO主导和参与的社会动员是民众自发的社会动员的主要形式。在我国的历次危机处置中，主要依靠的是政府行政手段，社会力量的优势没有得到有效发挥。随着NGO在我国越来越活跃，广泛参与应急管理势在必行。NGO以其灵活性、广泛性等特征在组织参与中表现出强大的效率性和集中性。以NGO为主的社会动员能够提供多元、灵活的应急救援方案，丰富应急救援力量，补充应急救援的物资和资金。(9)张海波、尹铭磊：《应急响应中的突生组织网络——“鲁甸地震”案例研究》，《公共管理学报》2016年第2期，第84-96页。NGO以其特有的“亲和力”和非官方性，由其发起的社会动员能够作为行政动员的有效补充。应重视NGO在社会动员中的作用，努力创造有利于NGO发展的良性环境，充分发挥NGO的资源力量。

(四)与应急恢复相关的社会动员机制完善

在应急恢复阶段，应加强社会动员效果的评估，完善社会动员培训，加强灾后社会心理调整，促进社会稳定。

1.完善应急恢复中社会动员评估机制

社会动员评估内容主要指动员目标的实现程度，还应包括被动员者观念和行为的转变程度。如何衡量一次社会动员是否达到了动员目标呢？首先，被动员者是否能在第一时间了解发动者的目的，通过什么方式知道，信息传递的可及性如何。其次，被动员者是否能按照发动者的设计路线、方法进行活动，参与率的高低。第三，动员过程中被动员者是否能听从发动者的安排。第四，动员过程中意外事故的发生情况。是否发生了意外情况，发生的原因，处置的情况。是由于没有提前安排而发生的，还是因为虽有安排，但执行不力导致事故发生。第五，对于动员过程中的不当行为的反思、监督，行为约束和纠正，从事故中学习经验，为以后的动员工作积累经验。

同时，应委托第三方机构进行社会动员评估。第三方机构可以通过构建社会动员综合评估指标体系，采用定性和定量相结合的评估方法进行精准分析，评估社会动员参与应急管理的全过程。

2.建全应急恢复中社会动员培训机制

社会力量参差不齐是影响应急管理社会动员效果的一大制约因素。建立和完善社会力量的培训机制，对一些拥有满腔热忱但救援经验匮乏的志愿者和组织，培训以应急管理知识，储备其专业化技能，是解决社会力量参差不齐的有效手段。

3.建立社会动员心理疏导机制

公共危机带来的影响不仅表现在对经济秩序稳定的破坏，而且还会对受灾者的心理健康产生不利影响，对政府信任、社会秩序恢复、个人成长等带来威胁。因此，在应急恢复阶段，应建立社会动员心理疏导组织，通过心理咨询、生活帮扶等方式帮助和关怀受灾者。社会动员在消除突发事件所造成的心理影响中有举足轻重的地位。建立社会动员心理疏导机制，充分利用社会动员成员的专业优势，通过大众传媒、开通热线电话、现场辅导、设立追思会等方式，可以有效调整灾后社会心理。

四、总结和展望

本文通过分析我国突发公共事件社会动员的特点、方式及变迁、社会动员在应急管理中的作用，发现在社会动员发起者和被动员者之间能够建立一种相互合作的规则，以促进、维持、制约动员过程中的各方积极参与到合作过程中来，从而实现突发事件处置的社会动员过程规范化、制度化。根据这一发现，笔者分别从突发公共事件应急管理的预防准备、监测预警、响应处置、善后恢复四个方面，提出了完善社会动员机制的相关建议，以期能为应急管理过程中的社会动员研究提供一定的理论和实践参照。由于笔者视野所限，本研究还不够全面和深入，如“应急文化”的科普和宣传、如何在社会动员基础上提高应对突发重大公共事件的能力和水平等，还需要进一步补充和完善。