警务督察新视野：警务督察结果对公安改革的优化研究

于 龙，张金峰，赵晓辉

（四川警察执法研究中心，四川 泸州 646000；辽宁警察学院，辽宁 大连 116036；扬州市公安局 警务督察支队，江苏 扬州 225000）

《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》 指出全面深化公安改革的总体目标之一是建设中国特色社会主义法治相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制， 执法规范化机制的建立一定要跟警务督察密切相关。 《中华人民共和国人民警察法》 第47 条规定:“公安机关建立督察制度，对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。 ”[1]警务督察结果是反映人民群众安全感、 满意度和公安机关执法公信力的有效凭证， 这种凭证是由督察警察依据职权在警务实战中开展督察获得， 因此将警务督察结果应用于公安改革具有十分重要的意义， 警务督察结果已经成为全面提升警务效能以优化公安改革的全新动力。 公安机关将警务督察结果应用于警务实战可以助推公安改革优化， 即从当前一个阶段内应用警务督察结果实现公安改革面临的困境入手，围绕警务督察结果的特性，开拓新视野激发公安改革优化的创新源动力。

一、 警务督察结果助推公安改革实现优化的重要价值

（一）警务督察结果可以完善公安改革创新化

警务督察部门重点围绕党委的部署、 中心工作以及纪律作风等开展督察， 也可以针对发现的问题探讨解决问题的办法，以此实现对公安改革优化。公安机关督察部门的人民警察需要思考在警务督察开展过程中发现问题的解决对策。 在破除传统的举一反三等解决方案外，创新思路来寻找更新、更有效的方法， 从源头上把握警务督察结果优化公安改革方向。 强化督察结果在实战机制中的应用是警务督察结果助推公安改革实现优化的前提， 也是坚持以问题导向，全力实现系统完备、科学规范、运行有效的警务机制的改革创新举措。

（二）警务督察结果可以促进公安改革专业化

规范警务督察结果的重要前提是警务督察部门必须保持警务督察结果的真实性、准确性和公正性，以此促进公安改革优化的实现。 警务督察部门要敢于开展督察活动，善用督察技巧，敢于查纠问题。 督察警察要提升发现实际警务活动开展过程中存在的问题，以督察强化公正执法，在认真履责内部监督工作的基础上， 必须延展督察视角和触角的广度和深度，对警务活动开展全方位全过程的督察，在警务督察中要做到公正、公允、公平。另外，警务督察必须要严格遵守相关法律，为防止督察工作的随意性，督察部门必须健全完善督察警察行为规范和警务督察工作程序规范，确保督察警察忠于职守、严谨求实，警务督察工作督有依据、察有规范，以此促进公安改革优化进程中督察警察专业队伍建设。

（三）警务督察结果可以实现公安改革正规化

警务督察部门要全面收集督察过程中发现的公安队伍和公安业务工作中出现的问题， 认真分析问题产生的逻辑关系和因果关系、偶然性和必然性、成因和诱因、主观因素和客观因素、内部因素和外部因素。 严格依照《公安机关警务督察条例》、《公安机关督察条例实施办法》等相关法律规定，结合警务督察工作实际， 通过原因分析以理清思路， 加强内部监督、内部管理，找到解决问题的方法和途径促进新时代公安机关队伍正规化建设， 为警务督察结果融入公安改革优化机制奠定基础。

警务督察部门在工作中发现的问题涉及到公安队伍、业务工作的方方面面，种类繁多的警务督察结果如果未进行系统梳理就难以找准“短板弱项”，更难以弄清公安工作中的普遍性问题、 倾向性问题和苗头性问题。在此基础上，将督察结果融入公安改革的进程，从源头上促规范，提能力。因此，加强对现场督察、网上督察、群众投诉、警务评议、警权维护、群众工作中发现公安队伍实际业务开展工作中的问题进行分析，有助于公安改革正规化。

二、警务督察结果的特征表现

（一）警务督察结果的客观真实性

警务督察结果以客观真实为表现， 现场督察是警务督察的主要方式， 是区别于其他形式警务督察的重要特征。无论是随机督察、随警督察、随案督察、网上督察、明察暗访、投诉倒查、警权维护亦或是警务评议，都是深入现场促督察、深入一线强督察的实效方法，可以对民警执法执勤行为进行同步监督。警务督察结果是公安机关及其人民警察依法履行职责、 行使职权和遵守纪律情况最直接、 最客观的反映，这使得警务督察结果极具客观真实性。

（二）警务督察结果的预警防范性

警务督察结果可以对公安改革进程中存在的问题起到防范预警的作用，并可以根据警务督察中显现的问题进行优化。警务督察部门的督察活动深入现场、深入一线，是警务督察前移的具体体现。在警务督察结果中发现问题及时向领导提出建议、进行网上预警提示或通过督察通报及时向所属公安机关发出通报，这种事前预警和事中防范具有指导性和建设性， 能有效防止苗头性问题变成倾向性问题。 不仅如此，督察结果的应用不能只停留在辅助决策、考核依据和服务保障上，更应在公安改革的优化进程中有所体现。让警务督察结果促进公安改革优化是坚持以问题导向，更好发挥督察结果源头治理的作用，这种预警防范的表现符合“缺什么、补什么”的总体要求，为警务督察结果优化公安改革奠定基础。

（三）警务督察结果的法定权威性

警务督察结果的法定权威性最早可追溯到警务督察制度的起源。中共中央于1991 年10 月31 日发出《关于加强公安工作的决定》，明确指出：“完善公安工作法律体系，规范执法行为，强化执法监督”。在第十八次全国公安会议上再次强调“规范执法行为，强化执法监督”的重要性，[2]并以建立和完善督察制度作为未来公安工作重点。 1995 年颁布的《中华人民共和国人民警察法》 依法设定的有关督察的法律条款为警务督察的开展铺设先河。 不仅如此，2011年10 月1 日以国务院令形式发布实施的《公安机关督察条例》， 从制度层面规范了公安机关督察机制。《公安机关督察条例》保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律受到督察监督，其具体实施细则《公安机关督察条例实施办法》由公安部颁布实施。因此，公安机关警务督察部门是中国警察历史上第一个经国家法律和行政法规为依据建立的公安机关内部督察机构， 警务督察结果的法定性便来源于此。 《公安机关督察条例》详细规定了警务督察机构的职权，赋予以现场处置权、撤销变更权、决定禁闭和停止执行职务为主要权力的内部监督职权， 这些都为警务督察结果的法定权威性提供了制度保障。

（四）警务督察结果的广泛性

警务督察结果的来源和应用具有广泛性。《公安机关督察条例》 具体规定了督察部门对公安机关及其人民警察依法履行职责、 行使职权和遵守纪律的情况进行督察，涉及广泛的警务工作内容，以公安管理的角度出发涵盖了公安业务工作和队伍建设的各个方面。从一定意义上说，这表明警务督察的结果具有广泛的来源， 并将更广泛地应用至公安改革的优化进程。

在警务督察活动开展中， 收集警务督察结果的督察活动形式十分多样， 这也为警务督察结果的广泛应用提供可能。 公安部警务督察局局长张向宁曾在公安部新闻发布会中指出：“改革开放40 年来，全国共有1.3 万余名公安民警因公牺牲， 为公安事业献出了宝贵生命。2013 年至2017 年的5 年里，全国公安民警因公牺牲2003 人，因公负伤或致残2.5 万人”[3]保障民警执法权威不受侵犯也是警务督察的重要工作内容，由于在执法执勤过程中受到暴力袭击、报复伤害、妨害阻碍极易导致人民警察合法权益受损，所以警务督察的结果的广泛性就在于其不仅仅维护广大人民群众的合法权益不受侵犯，也保证了人民警察的执法权威和执法安全。 2018 年12月19 日，国务委员、公安部部长赵克志签署第153号公安部令，[4]发布自2019 年2 月1 日起施行的《公安机关维护民警执法权威工作规定》。由此各级警务督察部门受理核查侵害民警执法权益案（事）件，实现以警务督察结果为人民警察提供救济、恢复名誉、挽回损失。

三、应用督察结果实现警务机制改革面临的困境

警务督察作为警务执法监督过程中的重要过程，是公安机关在组织、指导、协调并围绕公安中心工作和重大警务部署进行现场督察， 或在受理群众的投诉举报、 实施对公安机关及其人民警察履行职责、 行使职权和遵守纪律情况中开展的重要内部监督手段，因此严格落实执法监督具有极高的挑战性。应用督察结果于公安改革优化具有现实意义与可操作性，但在近年来随着执法高标准化、执法敏感度强烈的变化， 警务督察结果在公安改革优化中表现为三个主要问题，亟需解决。

（一）警务督察结果作用于公安改革的机制不完善

警务督察作为内部执法监督， 确保督察结果的时效性与适用性是十分必要的。 督察结果应用于警务改革的落实一定要落实到具体的工作机制， 当前工作机制不完善这一问题已经成为影响警务督察工作开展的因素，无关行之有效的开展警务督察工作，警务督察结果也将无法激发创新思路， 最终无法实现公安改革的优化提升。

（二）警务督察结果作用于公安改革的途径不清晰

不仅如此， 督察结果影响对公安改革的效能不明显， 各市因自身实际情况在警务督察所分配的警力上也各有不同， 督察执法警察数量的缺失以及专职人员配备较少导致警务督察结果未能发挥效能。警务督察结果可以促进公安改革， 但结果应用于公安改革的现实情况却因督察部门所整理总结的督察结果内容指导性差、内容凝练提高较差而无法落实，具体途径不清晰也成为主要问题。

（三）警务督察结果作用于公安改革的效果不明显

警务督察结果作用于公安改革的效果不明显，最突出的表现为公安改革的实效不明显。 值得注意的一点是当前信息化技术迅猛发展， 警务督察的手段却未能随时代发展而创新， 这将导致警务督察结果不能与新形势下警务执法与勤务面临着点多、线长、辐射面广紧密结合，使其作用于公安改革的效果不明显。 警务督察所收集的执法数据涉及执法领域复杂，涉案（事）人员成分不定而繁杂，传统的典型案件经验只能以“点对点”而发挥效能，未能联动多元信息化技术。督察的各个环节难以适应时代的发展。当下督察结果可能仅就直接相关问题进行反馈预警，其多表现为“一实际案例一警示、一督察结果一标签”，未能建立警务督察结果库，对由开展督察活动发现的问题予以总结和梳理， 实现警务督察结果的检索。 开展警务督察的手段未更新将导致警务督察结果应用信息化技术在督察执法的全环节、 全流程成为空谈， 以致警务督察结果作用于公安改革的效果不明显。

四、 以警务督察结果为手段实现公安改革优化的充要性分析

警务督察结果是督察警察在行使职权中对人民警察依法履行职责、 行使职权和遵守纪律的情况的说明， 是针对公安机关在机关党委领导下部署的纠错机制。在实际警务工作中，作为执法规范与监督的补充， 警务督察部门将围绕作风问题与警容风纪开展监察工作，要求人民警察在“秉公、规范、依法、文明” 的执法理念下将警务督察结果应用于公安改革优化。

（一）警务督察结果融入公安改革的必要路径

当前，随着我国社会公共安全形势的不断变化，新兴的非传统安全风险让原本有序稳定的社会治安秩序波动。由于国家正处于重大的转型的关键时期，人民内部矛盾凸显， 国际纷繁复杂的因素让人民警察处于抗击违法犯罪的一线， 开展警务督察可以确保公正执法活动顺利进行。 现行的警务督察形式围绕现场督察、网上督察、随案督察展开，从督察结果来看分为以通知为主的现场纠错简单纠正； 针对确实存在少数民警在执法执勤、现场处置、群众工作和自我防范等方面存在不足而下达《督察通知书》，交由公安局长进行签收，上交整改报告；就当前所暴露的较严重执法瑕疵警务督察结果往往强调建议纪委展开调查做出行政处理， 从侧面显现警务机制的不足之处。 公安机关警务督察部门将警务督察结果融入公安改革优化机制，是提升警务效能、优化警务机制的治本之策， 双管齐下能形成促进公安改革的最大动力。

（二）警务督察结果是优化公安改革的实效举措

从公安机关维权工作网上调查情况来看， 侵权案件数量的变化与轻微侵权行为的普遍存在都表明利用警务督察结果找寻公安改革优化的途径具有明显的社会价值。 通过调研民警对待侵权行为的态度可知，警务督察结果可以使民警的心理承受能力得到增强，对待案件查处更加理性；警务督察结果也可以使民警维权意识明显提升， 自我防范能力有所增强。

从侵权案件现场处置的预期结果看， 有些复杂现场的处置结果并不得当， 甚至存在执法规范的问题。 以“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察”为例，在办理中既要充分利用《中华人民共和国刑法修正案（九）》第21 条的有关规定和《公安机关维护民警执法权威工作规定》的相关法律条款，对侵犯民警正当执法权益的行为和错综复杂的现场处置来说，要依据警务督察结果开展有针对性的优化研究，确定治理应对之策， 提升警务督察结果作用于公安改革的实效。

（三）警务督察结果是提升民警胜任力的创新方式

以警务督察结果提高民警的胜任力具体表现为提升执法公信力，具有首创性特点。 首先，从民警心理角度出发， 在人民警察日常执法执勤的过程中往往会更加关注案（事）件本身，比如行为人行为的不足之处以及更多与案件相关的特征， 以此来看民警适应是指民警个人以自身喜恶视角分析案（事）件，与执法环境进行动态、交互的调和过程。人民警察可根据警务督察结果避免主观判断与抗击环境干扰，具体表现为“以证据为重心”的实际应用。 公安改革对人民警察的胜任力提出了更高的要求， 要求民警尽快适应工作和生活的需要， 工作的现状需要民警更快、更有效的适应岗位。 其次，从警务内部督察的角度出发， 少数民警胜任力与错综复杂的形势不相适应是引发群众投诉的因素之一。 我们经过分析发现未经查证属实的群众投诉不代表所涉及民警执法执勤和服务群众的行为存在瑕疵。 从某种程度上来说， 将警务督察结果融入公安改革是提升民警胜任力的首创方式， 可以有针对性地提升人民警察的胜任力。

五、 探索警务督察结果对公安改革优化研究的新视野

众所周知，警务督察结果往往应用于现场纠正、督察通报、发放督察法律文书、决定停止执行职务或禁闭、移送处理、考核扣分、提名否决等环节，也包括及时将督察意见建议转化为行政首长指令， 进而保障决策、执行与监督相协调。我们必须要让警务督察结果在公安改革优化中发挥重要作用。 从警务督察结果的特性表现入手， 将警务督察结果更加深入地应用于公安改革进程， 通过将警务督察结果转化为公安改革优化的内涵， 以提高民警的实战技能角度解决现存问题， 以警务督察结果探索公安改革优化新视野。

（一）让警务督察结果在公安改革优化中发挥重要作用

江苏省公安厅在 《关于打造实战化职业警队建设过硬公安队伍的意见》中明确提出：要科学设定机制内容，按照不同警种、不同岗位的职责要求和工作特点，编写实战教材、优选授课师资、分类组训施训，做到“仗怎么打、兵就怎么练”。 从公安机关警务督察部门在警务评议、现场督察、警权维护、网上督察、投诉核查和调研督察等工作中所发现的涉及公安队伍、业务建设方面的问题入手，将形成这些问题的成因进行全面梳理， 经过系统分析找出问题共性。 有针对性地进行整改，将警务督察结果融入公安改革进程。 优化公安改革的重要方式还体现在警务督察结果赋予公安改革优化的新内涵：以树立“依法执法”、“公正执法”为导向，避免将警务督察结果边缘化而导致相似问题在公安工作中重现。

（二）依据警务督察结果设定复核评价指标

标准源于实战， 依据警务督察结果科学制定现场处置考核标准可以指导实战，服务实战，结合公安大数据技术可以更科学、 有效地设定警务督察复核评价指标，解决实战中存在的难题。就警务督察机制而言， 精准把握督察结果对民警执法的合法合规的鉴定与保护有较高难度， 依据警务督察结果进行符合评价指标的设定可以更好地推进公安改革优化。例如在暴恐案件处置的过程中，当公共利益、人身安全等权利正在受到严重威胁时， 若不及时妥善处置将直接威胁群众和人民警察的生命安全。 当人民警察判明有《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》 所规定暴力犯罪行为发生的紧急情形经警告无效的，可以使用武器，但是使用武器所造成的伤害以及社会负面影响未尽可知， 提高现场处置的能力刻不容缓。基于此类案件的特殊性，可以通过督察结果所反映的情况， 并根据公安工作实际建立警务督察复核评价指标体系。 在强化警务技能实战机制的基础上，研究制定信访接待、群众性事件处置、矛盾纠纷调解、寻衅滋事、醉酒滋事以及持刀抢劫、飞车抢夺、 暴恐案件等日常疑难现场处置的警务督察复核评价指标， 将最大限度地避免同类危害结果的发生。 通过警务督察结果复核评价指标体系确保民警执法权威，保障《公安机关维护民警执法权威工作规定》的落实，将警务督察结果更好应用于警公安改革优化。

（三）以警务督察结果加强公安队伍建设

从某种意义上讲， 警务督察结果作为一种潜在资源，具有可发挥的无限潜能，资源优化的前置条件是对警务督察结果的分析利用。 通过加大对警务督察结果的分析研判， 不断提高实战机制急需的优质的资源供给。当务之急，是通过督察部门与各警种部门建立协作沟通机制， 以此促进公安改革的优化机制运行， 并结合信息化技术手段推动警务督察结果转化应用。一方面，取决于督察部门能否主动向公安机关各部门提供优质的督察结果反馈出需要整改的方向；另一方面，依靠各部门及时将警务督察结果转化，融入实战机制。

公安机关应完善信息报送反馈机制， 建立警务督察结果信息专报、 通报和健全警务督察信息报送和研判机制，畅通督察信息报送渠道，并抄送相关部门。 督察部门与公安各警务部门需要建立沟通协调机制，及时提供现场督察、网上督察、群众投诉、警权维护等工作中发现的公安队伍、业务中的问题，以提高实战机制的针对性、有效性。公安机关应大力开展将警务督察结果融入培训教育活动， 将督察结果融入新警培训、警衔进升。警务督察部门以实案机制的方式，将典型的警务督察结果融入培训教育，引导广大民警从源头上加强防范， 全面提高民警执法办案能力、履职能力、应急处突能力、风险化解能力和自我防范能力，减少民警被侵权案件的发生，以此达到加强公安队伍建设的目的。

（四）警务督察结果在公安改革优化中的拓展应用

1. 注重警务督察结果在公安改革机制层面的应用

情景模拟对抗已成为实战机制的新模式， 拓展督察结果在这一层面的应用， 可满足实战机制的需求，提升实战机制的针对性。 通过情景模拟对抗，让民警熟悉不同现场的处置方法、 不同对象的应对艺术，全面提高分析判断能力、识别能力、语言表达能力、徒手攻防能力、武器警械使用能力、现场自救能力、协同作战能力。[5]加强公安机关执法管理中的"三位一体"，是指将执法办案场所管理、案件管理、涉案物品管理三者实行一体化管理。 以此为例，[6]当民警遇到类似执法环境时，能提升执法信心，提高成功的几率。 但是，由于公安机关对模拟实战机制的研究、情景设计还处在初级阶段， 这些因素的存在不同程度制约了模拟实战机制的广度和深度。

2.注重警务督察结果在“互联网+”背景中的应用

信息技术的跨越式进步为将现实中打破条件苛刻、时空限制等条件的限制，为警务督察在互联网中的开展铺设环境。“互联网+大数据”督察模式在网络上让民警亲身体验督察实际过程， 利用VR 等技术真实还原警务督察现场的真实情境。 警务督察结果在“互联网+”背景中的应用通过突破时空局限，建立网络督察警务平台， 有利于在实际执法中民警执法权威的再塑造。 为认真贯彻十九届四中全会精神，2019 年12 月17 日召开的全国公安机关警务督察总队长座谈会暨网上督察培训班总结了警务督察部门在今年严峻工作形势下取得的硕果累累的成绩，以实际分析应对当前形式， 明确网络督察围绕中心服务大局，坚持发展督察制度，增强斗争能力，加强精准督察，深化标本兼治。[7]公安机关设定统一而精准的考核标准，将在网络上开展“互联网+大数据”督察作为新常态。

3.注重警务督察结果在民警心理危机干预层面的应用

据维权工作调查报告显示： 民警被侵权的现象时有发生，且往往难以避免，基于此，民警心理危机干预不能放松，维护民警身心健康刻不容缓。大多数来自一线的民警坦言：“当自身与周围同事的执法权益受到侵害后， 会严重影响到日后执法勤务的积极性。 ”[6]因此，一方面，要加强对警务督察结果的细化分类，提高对遭受侵害民警心理危机干预力度和密度。另一方面，民警在警务工作中受到电话谩骂、信件骚扰、网上投诉等诽谤诬陷事件屡见不鲜，严重损害了民警身心健康，挫伤了民警的工作热情。 若不及时对民警开展心理疏导，极易演化为民警的心理危机。 因此，应用警务督察结果实现对民警心理危机的干预要要突出重点，既要对遭受侵害的民警及时给予精神上的抚慰，又要采取多种形式，对遭受“柔性侵权”的民警，进行心理疏导，帮助民警缓解心理压力。

4.将警务督察结果用作新警培训和警衔晋升培训的案例

警务督察往往在案件办理中或结案后进行审查与追责， 警务督察部门要善于发现警务运营机制下执法办案、纪律作风、工作落实等方面存在的问题，用公安实际工作积累的丰富的督察结果有益于加强以问题为导向，[8]做到事前预警、事中处置、事后优化，应坚持严优并重以抓好督察队伍自身建设。[9]以警务督察结果为内容加强警务机制中有关新警培训与警衔晋升、职级晋升培训中权责意识的塑造，满足公安机关及其人民警察依法履行职责的迫切需要。通过实施警务督察进课堂活动，大力在新警培训、警衔晋升培训中宣讲督察条例、剖析典型案例、播放音视频资料应用督察结果的鲜活案例加强源头预防。警务督察结果作为新警培训和警衔晋升培训层面的鲜活案例， 不仅能够真让民警亲身感受到现场处置的真实性， 同时还能作为新入职人民警察警职业培训的真实案例，为警察职业教育奠定基础。

六、结语

警务督察结果在公安改革中的优化促进是坚持“以人民为中心，以问题为导向”的时代创新举措，既要从现实角度出发， 又要肩负拓展警务督察结果在警务机制各部门、各警种之间的应用，促成警务互联的全新警务格局。 应用警务督察结果推进全面深化公安改革， 是适应新时代发展和人民新期待的有效途径，是更好开展执法公开，完善依法执法、公正执法的重要保障， 是新时代发展和加强基层社会治理的关键制度。警务督察结果对公安改革的优化研究，将有助于推进公安机关治理能力与治理体系现代化， 在维护社会长治久安的目标中树立新时代人民警察的执法权威。