中美贸易摩擦与全球治理变局

周元松

(北京大学 法学院，北京 海淀 100871)

特朗普就任美国总统之后，“让美国再次伟大”的口号成为美国外交政策新的风向标。2017年12月，特朗普政府在国家安全战略报告中将中国明确为“竞争者”[1]，2018年2月，美国贸易代表署(USTR)发表的贸易政策报告首次提出“美国利益优先”战略。中美贸易摩擦正是特朗普政府在“美国利益优先”战略下，在前几任政府对华“接触政策”的战略失效背景下，以及对广大选民重振美国经济的竞选承诺下，聚焦于“遏制中国崛起”共识所采取的行动。美国在放弃了以往以经济联系发展的筹码换取政治民主自由化结果的幻想后，特朗普正式利用贸易手段对中国进行一系列“制裁”，中国被迫实施反制措施，贸易摩擦逐步升级至贸易战。在这场贸易摩擦中，中方始终倡导合作共赢，维护世界多边主义贸易体系，不断促成双方对话。截至2019年10月，中美经贸高级别磋商已进行十三轮谈判，12月23日，双方终于就第一阶段经贸协议文本达成一致。但是中美之间摩擦的根本问题仍未解决，从战略上看，中美之间的摩擦将呈现长期化、常态化的特征。

自中美贸易摩擦开始，中美关系这一议题在新的历史阶段得到了广泛的解读和评论，从不同的时空维度和不同的专业维度对这一事件进行分析都可以得到不同的结论。强世功教授认为不同的时间尺度考虑中美关系会对其性质有不同的认识，“如果从2018年开始思考，中美经济冲突就是一场贸易战或者说贸易摩擦；如果从改革开放算起，中美关系的结构性问题是修昔底德陷阱——守成大国和新兴大国的关系；如果从1949年算起，政治道路的分歧仍是作为冷战思维延续的“新冷战”对抗的出发点；如果从1840年算起，则应讨论“文明冲突”问题；如果从地理大发现算起，则在地缘政治的意义上表现为大陆国家和海洋国家间的关系。”[2]刘建江教授则认为认识中美贸易摩擦可以从美国国家视角、中美双边经贸关系视角、多边治理视角等多维度审视贸易战发生的原因，[3]因此，中美贸易摩擦作为美国对中国外交战略的重要拐点，虽然直接为研究中美关系及探讨对策建议提供了最新素材，但需限定在具体领域。一如中美贸易战的成因复杂，中美贸易战的影响同样多元复杂，必须在具体领域进行独立深入探讨。本文将主要以全球治理的视角论述中美贸易摩擦突出表现及内在的本质，以及其对于全球治理体系可能产生的影响。

一、中美贸易摩擦的突出表现

(一)美国不断以加征关税挑起激化贸易摩擦

迄今为止，美国已经对中国加征四轮关税，第五轮加征关税因中美就第一阶段经贸协议文本达成一致未实施，中国在每一轮加征关税后均实施反制措施。总的来说美国对华加征关税是因为中美巨大的贸易逆差被特朗普政府认定为“不公平贸易”的结果，以“重塑双方公平互惠经贸关系”为由不断通过加征关税挑起贸易摩擦。目的在于降低本国的贸易赤字、吸引制造业回流从而解决本国就业问题。值得注意的是虽然中国和美国贸易摩擦最为剧烈，但特朗普的贸易保护主义措施并非仅仅针对中国，而是悄然地把对外贸易政策的口径从倡导“自由贸易”转为“公平贸易”，并从国际贸易规则体系的客观标准转为美国调查、美国制裁的主观标准，实际上仍然是“美国优先”战略的体现。

(二)美国不断以知识产权保护为由进行不公平贸易行为调查

美国自1991年起曾先后6次对中国发起“301调查”。2017年8月，美国贸易代表署又以“中国对美国知识产权存在侵犯行为”为由正式对中国启动调查。[4]20世纪80年代，美国也曾对当时最大的贸易逆差国日本频繁发起“301调查”，具体领域大多是当时日本逐渐超越美国的半导体产业。由此可见，所谓不公平贸易行为调查归根结底是美国为保障本国产业优势而发起的经济牵制手段，美国此次认定中国存在知识产权保护不力、恶意纵容技术转让等问题，并依次对中国出口的高性能医疗机械、生物医药、新材料、航空产品、新能源汽车等加征关税，明显剑指“中国制造2025”(1)根据《中国制造2025》的部署，新一代信息技术、高端装备、新材料、生物医药等明确被列为制造业转型升级的战略重点，美国对相关领域通过贸易制裁手段加以遏制，其目的不言而喻。。

(三)美国将中方明确为战略竞争对手

从2017 年底至2018 年初，特朗普政府在先后出台的《国家安全战略报告》等四份文件中将中国定位为“战略竞争对手”，首份报告中有33 次提及中国，认为“中国和俄罗斯挑战了美国的权力、影响力和利益，试图削弱美国的安全和繁荣。”称中国是“试图在印太地区替代美国的修正主义者”[5]这是美国调整外交政策后与中国发生贸易摩擦原因的集中体现。

(四)美国大规模“退群”并替代以双边协定

特朗普就任美国总统以来，美国先后退出TPP、巴黎气候协定、伊朗核协定等国际条约，并阻挠WTO等现行国际组织的有效运行。与之同时，美国积极推进与韩国、日本等国的双边贸易谈判，终止《北美自由贸易协定》并通过与加拿大、墨西哥的双边谈判将其更名为《美国—墨西哥—加拿大协定》，企图以双边合作替代多边国际合作机制。[6]特朗普政府对外经济政策的调整实质上是经济单边主义主导下的反映。重新以美国利益作为评判和重构世界组织秩序结构的考量标准。[7]

二、全球治理视野下中美贸易摩擦的本质

中美贸易摩擦的直接表象是两国的规则之争，是以美国所代表的单边主义与中国试图维护的多边主义框架之争。再进一步是“美国优先”战略背景下一场美国针对以中国为首的一些国家的发展利益之争。[8]笔者认为，特朗普采取的一系列逆全球化行为从根本上并非出于孤立主义，希望减少甚至放弃美国的全球统治责任，而是对现行全球治理体系不满而进行的“修正”手段。中美贸易摩擦体现了全球治理体系的僵化弊病，其本质在于现行全球治理体系不能满足快速扩展的全球化需求，而这一问题则是自20世纪80年代起伴随跨国公司资本和技术在全球流动而产生的。

不同于16世纪大航海时代及工业革命带来的前两次全球化浪潮，20世纪全球化浪潮推动的主体并非国家，而是跨国公司。跨国公司促进了国际范围内的资本流动，有效形成了全球分工和产业链构成，成为真正跨越国别的全球化推动因素。但同时资本的逐利性也为国际市场带来了诸如环境破坏、偷税漏税等问题，国际市场失灵时不同于国内存在政府的监管整治，跨国公司缺乏有效的全球治理体系相制约。[9]正是基于解决这轮全球化带来的问题， WTO、世界银行、国际货币基金组织等国际机构应运而生，但由于以国际机构为主导的全球治理从诞生时就表现出一定的滞后性，国与国之间的分化问题表现严重。跨国公司的投资和扩张行为固化了国际产业链上的国家角色分工，发达国家逐渐占据产业链的高端上游，开始将落后的制造业外迁，发展中国家则以劳动力优势依靠转移的制造业迅速获得发展。这就使得由发达国家主导的世界经济体系为了追求既得利益的安全和可持续，愈发警惕后进国家尤其在制造业上的转型升级，因为已经取得高速发展的发展中大国如果顺利实现出口产业结构的转型升级，将意味着发达国家比较优势的消亡和全球产业链的重新分工，正是这种忌惮造就了在现行全球治理体系中发达国家与新兴发展国家的利益对立。

另一方面，美国拥有作为世界货币的美元，是整个世界金融的中心，充裕的金融资源可以更好地为其实体经济服务。但正因为金融资源的充裕，美国发展了更多的金融衍生品，并导致金融市场的重心从支持实体经济转向支持虚拟经济，进而发生了次贷危机，并最终引发了波及全球的金融危机。从这一点可以看出，现行全球治理体系不仅缺少真正有效的交流机制，而且对居于统治地位的超级大国完全缺乏任何可能的制约。反观作为全球治理“前台”的国际机构，在“后台”大国的控制下更是缺少强制力的保障和灵活的自由意志，这进一步造成了全球治理体系的僵化，难以应对不断增长的全球化需求。

三、中美贸易摩擦致使国际治理体系动荡

(一)大国关系影响全球治理

某种意义上大国关系往往主导着全球治理，二战后世界的和平稳定环境需要各国尤其是大国的参与和维系，这就逐渐形成了以政府为主导、谈判为工具、国际法规则为支撑的全球治理模式。在和平稳定得以保障的基础上，经济发展的需求促进了贸易全球化。全球治理的使命从保障和平与稳定也逐渐过渡到和平与发展的主题，并开始更多地解决全球化进程中的公共问题。观察全球治理体系构建的整个过程，不难发现大国间的关系和意见是影响全球治理决策和走向的主要因素。

大国在全球治理中发挥关键作用。和平与发展问题仍是当前世界的主题，和平问题即安全问题，分为“国家的主权、领土、政治体制等处于不受威胁状态”的传统安全问题[10]，以及如恐怖主义、网络安全、气候环境、跨国犯罪等非传统安全问题。传统安全问题的解决主要依靠军事行动，非传统军事安全问题的解决主要依靠外交、谈判、制度等进行治理。在传统安全问题方面，大国因为拥有绝对的军事实力而具有较强的国际话语权，同时大国间形成的均势又成为相互制约、保障和平的重要因素，因此守护世界和平，制止国家间战争冲突是大国的特殊责任。在非传统安全问题方面，更需要大国间的协调一致。恐怖主义犯罪是超越国界的对人权的威胁，环境问题事关承载全人类的地球“公地”，因此这类安全问题的解决和治理也必须大国积极推动。发展问题即经济发展，冷战之后全球形成的开放型贸易体系正是由于鲜明对立的两极力量消失，大国意见趋于一致而形成的。经济一体化、贸易全球化深入推进，大国引领了世界经济的持续进步。但另一方面，经济危机也往往需要大国的协调参与来摆脱，在应对2008年金融危机的过程中， G20国际经济合作论坛升级为G20领导人峰会，广泛的协调和持续出台的政策逐步推动了全球经济走出低谷。

全球治理的主要形式是大国协调机制。大国协调机制的形成是历史的产物，标示着大国在全球性问题中的自发尝试，并在实践中固定为一种全球治理模式。20世纪60年代，美元危机带来世界金融市场的震荡，为维持美元汇率稳定，吸引美元回流，美联储、美财政部积极与他国央行联系，1962年初，在美国财政部的倡议下，十国集团被非正式地指定为“对该体系承担特殊责任的国家俱乐部”。这些国家的财政部和中央银行开始在经合组织的主持下，每六周举行一次会议，负责政府政策的高级官员将坦率地审查本国的经济和政治发展，考虑对国际市场的影响，解释自己的政策，甚至暗示未来的政策计划[11]。二战后以联合国为核心的国际安全与发展协调机制，以气候变化大会为核心的全球气候治理协调机制，以G20领导人峰会为核心的全球金融经济对话合作机制等等，都是在世界议题下确定合作、协商进程的重要场域与治理工具。

(二)中美贸易摩擦使全球治理陷入变局

大国间的协调一致不仅关系全球议题的决策走向，更会随着利益的分歧不同程度地对全球治理体系产生影响。首先，美中两国作为世界经济体量前两位的大国，客观上双方关系必然影响全球治理走向，更何况二者分别代表守成大国与新兴大国、发达国家与发展中国家，这就使得中美之间的利益冲突一旦难以调和，将会对全球治理体系产生深远的影响。这并非由于世界已经重回冷战时意识形态对立的格局，而是因为经济全球化早已完成全球产业分工的资源配置，两国的体量决定了影响的波及面必然广泛。其次，中国作为世界上最大的发展势头最猛的发展中国家，一定程度上可以代表新兴大国的发展路径与诉求愿景，中美贸易摩擦表明现行全球治理体系的主导者并不能接受新兴大国的崛起，现行全球治理体系无法很好应对国际话语权和权力重心分散转移的问题，因此中美贸易摩擦必然对全球治理格局造成震荡。

奥兰·杨曾提出制度变迁往往需具备内部矛盾、潜在的权力结构变化和外部压力三个要素[12]。内部矛盾方面，作为当前全球治理体系的缔造者与推动者的美国如今正通过一系列单边主义行径破坏其规则体系与组织基础，破坏的原因某种意义上也是由于经济衰退从而在公共物品输出方面的意志减弱。权力结构变化与外部压力方面，以中国为首的新兴经济体正成为全球治理中的新兴力量，前述分析的关于中美贸易摩擦的本质，即落后的全球治理体系不能满足迅速扩张的全球化动力间的矛盾也是全球权力结构变革下的一种外部性显现，三方面的因素达成注定以中美贸易摩擦为契机将带来全球治理的制度变迁。

(三)中美贸易摩擦对全球治理格局的影响

全球治理由于中美贸易摩擦陷入变局，变局意味着相较原先格局产生了明显变化却仍未明确形成新的格局。事实上，与全球治理格局息息相关的全球政治经济秩序也始终处于动态的变化之中，因此即便是先前的全球治理体系也并非一成不变，整体的稳定下蕴藏着矛盾和部分调整，但是中美贸易摩擦大大增加了变动的不确定性。在中美贸易摩擦对抗中，可以清晰看出中国的立场仍然坚守多边主义的现行全球治理体系格局，寄希望于通过对话谈判的方式寻求最大限度的合作。而特朗普政府却大肆破坏现行多边合作机制，将美国法和美国利益置于全球合作之上，并试图以新的双边合作全面重构全球治理体系。[13]

这就说明一方面美国仍未放弃全球霸主地位，但希望重新建立一套“美国利益优先”的新国际治理体系，全球治理格局将会呈现为一种过渡状态，这种过渡状态的持续时间某种意义上取决于中美贸易摩擦的走向以及第三方国家的态度和站位，最坏的可能是引发新冷战，一种不以意识形态政体为划分而是两种世界治理体系的对立，这种可能早在美国政治家的预期之下，罗伯特·卡根认为冷战结束之后的世界并没有按照意识形态领域的胜利那样实现“历史的终结”，大国间的竞争主要表现为争夺区域主导权；自由主义和集权主义之争也超越了政体的分歧；以及伊斯兰世界对西方民主的抵触表现为传统和现代的对抗这一古老斗争。[14]当下美国不仅早已将中国和俄罗斯视为共同的集权主义大国，且业已将两国明确为战略竞争对手，这就说明美国已经做好进行一场超越意识形态之争的新冷战。

即便保守地判断，由于中美贸易战的本质是落后的全球治理体系无法满足全球化发展的需求，无论美国正在进行的全球治理体系变革还是中国试图维护的现行全球治理体系，抑或是协商后的改进，势必因为全球治理体系的现行主导者美国的有意破坏，以及世界第二大经济体的对抗致使全球治理体系的暂时失效，陷入一种“国际无政府状态”，虽然联合国被誉为“全球公共事务管理的核心”[15]，但背后仍然依赖大国协调来发挥作用，而当下作为基础的大国协调机制因为利益分歧难以达成一致。这阶段的主要表现和影响首先是“国际组织全球治理失范”[16]，美国肆意退群的行为将进一步减损缺少强制力保障的国际组织对成员国的约束力，降低这一本就缺乏强制力保障的国际组织形式的运行效率与权威[13]。其次是“加剧全球治理的碎片化格局”，美国带头破坏现行国际组织和国际条约，替代以区域性质的双边合作机制，这必然破坏多边治理态势，造成国际范围内的分立和小集团崛起。[13]

四、结语

针对中美贸易摩擦的分析研判，目前存在三大盲目乐观的倾向。一是认为中美贸易摩擦于全球治理层面的意义是新兴大国与守成大国关于全球治理体系主导者的地位之争；二是认为美国单边贸易保护主义的做法意味着放弃全球霸主领导位置；三是认为特朗普政府的战略行为缺少国内国际的支持，舆论环境与利益导向会更多地倾向于中国，这为中国最终取得贸易战的胜利，甚至取代美国成为全球治理新的主导者释放了有利信号。

笔者认为上述论断都是极为危险的误判，必须放弃这些不切合实际的幻想，客观看待中美之间的体量差距。“不称霸”“不出头”不仅是中华人民共和国成立以来始终坚守的外交承诺，而且中国的经济体量仍不足以负担全球治理主导者为世界持续供给公共物品的责任，人民币的国际化流通也尚未达到撼动美元国际货币地位的程度。认为美国提高投资门槛与贸易壁垒，及大量的“退群”行为等寓意放弃全球领导者的判断也站不住脚。美国在现行的全球治理体系格局中战略收缩，恰恰包含“美国优先”“公平贸易”的战略调整，即调整推出一系列高标准、歧视性的治理规则，利用示范效应不断打击减损现行全球治理规则体系与组织机构的约束力和有效性，并通过新一轮的双边谈判“腾笼换鸟”，重构更加有利于美国利益的新治理体系。

中国应当做好长期与美贸易摩擦的准备，甚至做好对抗升级的准备。这是因为在中美贸易摩擦尚未激变的时期，面对美国的衰落，美国国内已经形成四种主要观点。一是孤立主义者，主张为减缓美国的衰落，应当专注于自身事务，避免卷入外部的纷争；二是现实主义者，倾向于认为在权力政治和不平衡发展规律作用下，大国兴衰和力量对比的变动是必然现象，应当采取离岸制衡的策略，审慎使用权力，避免全球干预；三是自由主义者，主张美国应当借助国际制度和多边主义来维持自身霸权；四是新保守主义者，认定美国作为单极强权国家的实力地位没有变化，应当继续领导世界，拓展自由民主价值观，必要情况下可以使用武力和依靠单边手段[14]。无论美国国内的声音如何多元，美国政府的立场主要在自由主义与新保守主义之间徘徊，而对于自由主义和新保守主义立场而言，二者的共通之处在于都承认美国具有仁慈霸权性质。分歧发生在如何维系美国的霸权地位、拓展自由秩序，自由主义侧重多边手段，新保守主义主张单边手段。因此将中国列为“战略竞争者”既是深思熟虑的结果，也体现了美对华遏制战略的一贯性。从布什政府采取的接触政策开始，到希拉里提出的“重返亚太”战略，再到美国防长帕内塔提出的“亚太再平衡战略”，美国对华威慑性监视和地缘政治上的军事钳制始终在不断加强，现在特朗普政府确定接触政策无法获得中国政治民主自由化的结果后彻底放弃，转向“遏制+接触”政策。美国肆意发动贸易战既标示着这一战略转向，同时不惜代价“脱钩”印证了美国对中国崛起的焦虑，在这种情况下短期内幻想恢复原先密切的中美经济联系是不切实际的。

20世纪80年代日本半导体行业同样在最辉煌时受到美国的制裁，《美日半导体协议》出台后，日本半导体芯片行业的国际市场份额大幅回落，日本半导体行业从此一蹶不振，即便政府多次出台支持政策也始终未能奏效[17]。中美贸易摩擦中，中国应当充分吸取日本的教训，抛弃上述三种不切实际的幻想，积极应对美国制裁。应当避免国内民粹主义的裹挟进行全面对抗，坚持韬光养晦的外交战略，减少在全球治理参与中对美国主导的威胁。但另一方面，在美国制裁影响中国长远发展利益的领域则毫不退让，坚决反击，如“中国制造2025”中明确的重点战略产业，势必受到贸易摩擦的影响缺乏原本更为宽松的技术支持，因此中国实施反制措施的同时更应给予充分的税费优惠。自主研发、基础研究的投入或许收效缓慢，整体于经济增速的贡献或许迟延，但是对于中国迈向高端制造强国，带动产业结构转型升级却是最为基础的步骤，虽然艰难但却对未来中国的经济实力综合国力具有质变的意义，这将赋予中国在国际政治中以更多的主动权。