新时代刑事检察监督工作的几点思考——以贵州省安顺市检察机关刑事检察监督工作为视角

郑 进 钟连松

(1.贵州省安顺市人民检察院，贵州 安顺561000)(2.贵州省关岭布依族苗族自治县人民检察院，贵州 关岭561300)

刑事检察监督，是指检察机关为维护国家刑事法律的统一实施，保护国家、社会和公民的合法权益，依法行使检察监督权，对其他国家机关在刑事诉讼程序中行使法律权力、遵守法律和执行法律的情况进行察看和督促，以产生一定法律效果的法律制衡制度，对保护公民合法诉讼权利起到重要作用。在新时代中国特色社会主义法治理论道路上，随着检察体制改革的不断推进完善，刑事检察监督也迎来了新定位、新挑战和新机遇，不断完善刑事检察监督体系和高质效推进刑事检察监督权运行意义重大。

一、刑事检察监督的新内涵

司法体制改革后，检察机关的法律监督职能发生重大调整，最高人民检察院张军检察长对检察工作提出的“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”新要求，也对刑事检察监督权提出了新要求，赋予了新内涵。

(一)讲政治和抓业务有机统一

检察机关作为政法机关，首先是政治机关，是政治性极强的业务机关、业务性极强的政治机关。①宪法和法律赋予检察机关的法律监督权力，其本质是党和人民赋予的权力，随着习近平新时代中国特色社会主义思想成为我党行动指南，也当然成为检察机关履行刑事诉讼监督职能的行动指南，因此刑事检察监督工作同样是政治性极强的业务工作，同时也是业务性极强的政治工作。笔者认为，抓好刑事检察监督工作、完善刑事检察监督体系，在根本上就是政治工作，高质效抓好刑事检察监督具体业务工作是“讲政治”的基本要求。在政治引领下履职，运用政治思维、发挥政治智慧指引开创刑事检察监督新篇章，是坚定不移走新时代中国特色社会主义刑事检察监督道路的保障，是刑事检察监督工作在讲政治中抓业务、在抓业务中讲政治的履职要求。

(二)立足并服务于社会发展大局

张军检察长指出：检察监督要以办案为中心，实现办案与监督相统一。因此办案与监督本就是协同发展的整体，同样，刑事检察监督就是通过刑事办案，监督社会各行业主管部门在日常执法、司法、守法过程中存在的问题短板及其整改完善情况。因此，刑事检察监督落实与否，就看刑事办案是否客观公正、是否全面详实、是否依法依规、是否存在问题，这些都与社会各行各业的不断发展息息相关。随着社会的不断发展，法律的落实总会暴露出纷繁复杂的问题，通过刑事办案不断监督各类问题的整改完善，不仅促进了社会的健康良性发展，同时也可以促使刑事检察监督的脚步跟随社会发展不断向前。

(三)依托办案保障监督三个效果

检察自信来自检察业务、来自办案。用一个个案件来说话，法律监督的力量和权威才能体现出来，检察自信自然就有了，就能应对任何困难和挑战。②由此可以看出，刑事检察监督自信就来源于刑事检察办案，依法公平公正的办理每一件刑事案件，才是“重自强”的根本表现形式之一，从办案中发现问题，确保监督有理有据，方能树立检察自信，通过办案和监督统一发展，推动行业监管体系不断完善、促进社会治理体系不断优化，才能展现检察监督的政治效果、突显社会治理的法律效果、捍卫公正执法的社会效果。

二、安顺检察机关刑事检察监督的主要做法及经验

(一)紧抓“办案主线”，科学推进刑事检察监督工作

2017年1月至2020年5月，贵州省安顺市检察机关共办理批准逮捕案件6,116件9,834人，办理审查起诉案件7,389件11,002人。同时，发现侦查机关、审判机关等在刑事诉讼过程中存在的各类违法问题共计1,000余个，检察机关通过口头纠正各类轻微违法情形300余件次，通过检察建议或纠正违法通知书书面监督纠正各类违法行为727件次，督促被监督对象整改问题950余个，助推被监督机关建立和完善相关执法办案工作制度20余个。③总体来看，近年来安顺市检察机关办案质量较高，办案效果较好，且刑事诉讼中法律监督职能发挥高效，检察监督办案质量与效果逐渐凸显，有效促进被监督机关办案工作机制不断完善，人员队伍严格、规范、公正、文明、廉洁、高效执法司法的意识不断强化，执法办案能力水平不断提升。从上述数据可以看出，近年来安顺市检察机关将监督与办案融合，切实以办案为中心，不断夯实刑事检察监督的基石，真正落实“在办案中监督、在监督中办案”的工作思路要求。一方面是将“捕诉一体”化办案模式，与专业化建设同步推进，由办案检察官直接开展检察监督工作，让刑事检察监督扎根于刑事办案，落实到办案检察官；另一方面将办案与监督一同纳入检察业绩考核，从办案中来，助推刑事检察监督权力集约化行使；到办案中去，促使刑事检察监督效果融入刑事办案的效果中去，以案件办理的方式开展监督工作，确保监督的针对性、及时性和有效性。

(二)紧盯“事实法律”，保障监督精准、刚性和约束

“没有调查研究就没有发言权”，刑事检察监督亦是如此。近年来，安顺市检察机关坚持“以问题为导”，立足检察办案工作实务，通过全面发现问题、深入调查找准问题、充分研究明晰问题等方式开展刑事检察监督活动，确保监督的质量与效果。以个案事实为切入点，调查相关行业主管部门存在的倾向性、普遍性问题点，并对其进行深入研究，听取行业相关专业人士的意见建议，了解掌握相关问题带来的社会危害性后果，精准定位问题所在、找准问题根源，并提出解决问题的针对性意见建议，确保被监督对象违法违规或怠于履职的事实清楚、证据确实充分，监督依据客观真实，应用法律法规准确，释法说理充分；以司法精准化为要求，将法治的红绳牢牢拴在问题上，为问题的监督整改、落实完善提供完备的法律支撑，促使被监督对象在法律框架内完善自身执法工作机制，消除问题根源；以全面详实的调查、分析和研判，确保监督的精准和刚性约束，捍卫检察机关刑事检察监督自信和权威，保障监督整改效果。

(三)构建“多元格局”，提升监督质量带动长效长治

首先是纪检监察与检察监督相结合，对重大问题监督不留余力。党纪与国法的关系本就密不可分，相关行政主管部门在行业监管过程中出现违法问题，就代表着可能有国家机关工作人违纪违法违规的情况出现，因此，对于刑事办案中发现的诸如行业监管玩忽职守、监管执法滥用职权等重大问题时，安顺市检察机关将检察监督和纪检检查执纪监督与国家监察监督相结合，在检察监督过程中引入纪检监察监督手段，以检察监督督促其整改落实，以纪检检查执纪监督促使其整改到位，以国家监察监督促使行业监管机制或日常执法守法体系健全。通过不留余力的监督，助推存在重大问题的行业主管机构或整个行业系统不断完善和优化管理制度。

其次是检察监督与行政监督相融合，对一般问题监督不留死角。这里的行政监督是指各行各业对应的行业监管机构或上级主管部门的监督管理。安顺市检察机关在办理刑事案件发现的诸如行业监管存在制度体系漏洞等的一般问题，在对问题进行监督的同时，会将发现问题情况、调查核实情况，以及监督建议情况同时呈报上级检察机关，并通报被监督对象的上级主管部门或行业监管机构，在运用检察监督推动问题整改、体制完善的同时，让其上级机构部门同样成为监督主体单位，确保一般常见问题的监督整改不留死角，让常见问题个别化，形成更为健康良好的行业运行生态体系。

再次是将人民监督和社会监督相统一，监督问题整改不留余地。人民监督和社会监督的运用在于检察机关对检察监督权运行的透明度是否达标。在检察监督过程中，安顺市检察机关对监督问题的调查核实和宣告建议，部分采取了公开听证和公开宣告的方式进行。公开听证，充分听取各行各业对发现问题的整改落实意见建议，同时将存在问题向社会公众披露，揭露行业监管短板，真正打破相关行业主管部门发展“一技之长”，然后通过“一俊遮百丑”的方式掩盖行业监管中存在的诸多问题短板的病态心理，再通过公开宣告的方式引导人民群众与社会群体共同发挥监督作用，打开遮盖问题的“天窗”说整改建议和社会公众期盼的“亮话”，确保检察监督发挥实效、长效。

三、目前刑事检察监督存在的问题及监督短板

(一)就案办案，个别监督眼界“管中窥豹”

以安顺市为例，一方面是一案一监督，拘泥于问题表象，缺乏延展性。如个别县(区)检察机关存在就案办案的情况，对案件中存在的问题能够进行有效监督，但在监督调查过程中，对非办理案件发现的问题缺乏警惕性和监督主动性，对案件之外的问题梳理归纳不够，深入探究问题出现的根源和与问题相关联的其他问题力度欠缺。须知任何事物都不可能是独立一面存在的，与办案发现问题相关联的其他方面也必然存在某些边缘化问题。而缺乏延展性的监督就像是“镜中花、水中月”，并不能对存在的问题起到本质上的监督、纠正和督促整改；另一方面是一问题一监督，局限于监督数量，缺乏联动性。如部分基层检察机关对个别问题的监督存在“单兵作战”的情况，针对发现问题的行业或单位，进行一对一的个别式监督整改，并未充分引入其他外部或上级监督力量的优势；又如个别基层检察机关对刑事检察监督流于形式的凑数也导致监督整改毫无实际效果，亦无实质意义。由此导致个别刑事检察监督表现上是监督了，可实质上并无监督效果，实为在数量和表象的“管”中，一窥社会综合治理的“豹身”，一叶障目。

(二)一发了之，有的监督方式就“一锤子买卖”

“一锤子买卖”是指做生意不考虑以后怎么样，只做一次交易，多指价钱贵、货色次、服务态度不好导致顾客不愿意再来交易的生意方式。而在刑事检察监督工作中，就存在着这样一发了之的“一锤子买卖”监督形式，监督无质量，也无效果。以安顺市检察机关为例，如个别《检察建议书》《纠正违法通知书》等文书格式问题不大，但内容简略、释法说理不到位等情况在一定程度上存在。然而相关问题的暴露、案件的发生被检察机关予以监督了，这代价对被监督单位而言很高，是为“价格贵”；而文书内容简略、释法说理不到位，乃至有的问题梳理、分析、归纳不够精准，适用法律、法规、政策不全面，论述不充分，将导致被监督对象没有引起足够的重视，监督流于形式是为“货色次”；甚至个别基层检察机关重协调、轻监督的思想严重，大大削弱了监督的刚性与约束，如有的基层检察机关个别干警为完成监督考核任务，与被监督对象串通一气，文书发出后书面回复就好，是否整改一律不论，让检察监督走个形式，导致刑事检察监督在一定程度成为“一锤子买卖”，滋生被监督对象敷衍塞责随便应付了事的心理，监督的刚性、约束和效果无从谈起。

(三)案结事了，部分监督成效仅为“三分钟热度”

个别刑事检察监督仅注重其问题的来源和问题的整改，并未将重心转移到问题背后被监督单位、行业主管部门工作机制是否完善，监督制约管理机制是否建立健全等，导致检察监督“治标不治本”，整改长效缺失。问题的暴露首先是从刑事办案中来，但当下的刑事检察监督工作中存在着同一个问题在同样的内容中重复出现，以至于同样的监督工作在不停地重复开展，这虽然反映出被监督对象的“屡教不改”，同时也反映出了个别检察机关只有“三分钟热度”的“激情监督”方式，在案件办理过程中为确保刑事诉讼顺利进行而严格监督，但没有深挖问题背后的原因，并针对倾向性、普遍性问题从制度机制、管理体制、监督制约等方面提出可操作性的整改建议。且案件办结后，对监督整改的情况不够重视，忽视协助被监督机关完善相关制度机制，导致同样的问题总是“老生常谈”。

四、做好新时代刑事检察监督工作的几点思考

(一)建议完善立法，填补刑事检察监督的体系空白

在立法层面，由于刑事检察监督的立法在一定程度上缺乏可操作性，对于检察机关而言，实践操作中的机制制度五花八门，不利于刑事检察监督的统一履职。同样，在监督整改的衔接上，刑事检察监督的立法层面存在部分空白。如监督的发出与整改落实不到位涉嫌犯罪之间的衔接，正处于“姥姥不疼、舅舅不爱”的尴尬境地。被监督对象对检察机关监督的不重视，只要未爆发出涉嫌犯罪的重大问题，检察机关对监督权的运行效果并无其他有效的督促手段，导致监督只是不痛不痒的一次“丢脸”行为。须知在刑事检察监督中，一般问题数量本就处于绝对优势地位，当前的监督现状就是被监督对象“大错不犯、小错不断”，致使刑事检察监督问题虽多，但却无处落脚。因此急需针对检察监督单独立法，对刑事检察监督单独规定，明确监督的来源、监督的方式、监督的范围、监督的后果以及追责问责等，完善民事监督、行政监督、公益诉讼监督与刑事诉讼监督的衔接机制，将纪检监督、监察监督、社会监督、司法监督、行政监督与检察监督相融合，从立法层面确保监督刚性，推动长效机制的建立健全。

(二)设立专门机构，增强监督的专业化职业化程度

建议参照人民法院执行局的设立模式，在检察机关内部设立检察监督执行部门，对包含刑事检察监督在内的所有检察监督工作执行情况进行监管，并由该部门衔接控告申诉、信访接待、行政主管、司法援助、纪检监察等监督部门，将刑事检察监督工作立于无死角的监督体系中，以检察监督为主、其他监督方式为辅的体系推动问题所在行业、机构对长效机制的建立。同时，专门机构的设置，对加强检察队伍管理，增强检察队伍法律监督意识，统一法律监督尺度口径，规范检察监督工作，提升监督的针对性、时效性，提高监督工作能力水平，推进检察监督专业化、职业化、规范化、高效化建设，确保检察监督双赢、多赢、共赢具有重要的现实意义。

(三)创新机制衔接，提升刑事检察监督的刚性长效

结合安顺市检察机关检察监督工作实际看，现阶段检察机关检察监督工作虽取得了一定的成效，并形成了较好的经验及做法，但从个别问题的监督整改过程中暴露出部分刑事检察监督刚性约束不够、监督效果不明显等问题一定程度上普遍存在。因此，需要创新工作衔接机制，构建新时代检察监督“新格局”，以提升刑事检察监督的刚性长效。如强化“检监”衔接、“民行刑”衔接等方面，“检监”衔接主要存在司法体制改革后两部门对于职务犯罪案件办理的衔接。目前，检察监督业务工作的开展和纪检监察监督执纪方面的衔接并未有效延伸与融合，民事行政与刑事监督体系的衔接亦是如此，同时，上述衔接在立法层面尚未明确规定。因此需要检察机关不断转变执法办案监督理念，紧密结合新时代检察监督工作实际，紧抓“监督办案”主线，不断拓展工作思路方法，创新监督衔接方式、拓宽监督衔接主体、实现监督案件线索信息共享、健全监督衔接机制和检察监督追责问责制度，不断推动刑事检察监督体系完善，为刑事检察监督的长效长治提供制度机制保障。

(四)推进队伍建设，确保检察监督工作科学发展

检察监督工作是否规范、精准、高质量，监督效果怎么样，与检察办案人员的专业水平和职业能力密切相关。因此，加强队伍建设，是检察监督工作有序高效开展的基础，是新时代检察监督工作科学发展的保障。一是以检察办案监督实务为导向，加大对检察办案人员的专业水平、职业素能、沟通协调和释法说理能力等方面的培养力度，提升监督办案能力水平。二是借助大数据、智能化和检察工作的深度融合，将检察监督工作统计与大数据分析归纳相结合，由大数据辅助工具根据法律规定、既往监督案例、本地检察监督工作实际等提供法律监督指引，确保检察监督精准。三是培养检察人员有效监督的工作能力。在确保监督精准、高质量的同时，注重沟通和释法说理，推进被监督对象积极整改落实，提升监督案件办理质效。四是建立完善检察执法司法监督评价机制。重点对应依法开展检察监督工作未开展，滥用检察监督手段干预相关机关执法办案，监督方式不当，监督文书质量不高，监督不够精准，督促或配合被监督对象整改落实不到位，或因检察监督质量效果不好引起涉法、涉检舆论并造成负面影响，以及出现不廉洁、不规范履职的情形等，应加大惩戒问责力度，倒逼检察办案人员依法积极有效开展检察监督工作，保障新时代检察监督工作科学长足发展。

注 释：

①参见最高人民检察院张军检察长2018年7月17日在传达学习“习近平总书记关于中央和国家机关党的政治建设工作的重要批示”时的讲话。

②参见最高人民检察院张军检察长2019年6月5日在黑龙江省人民检察院调研检察工作时的讲话。

③数据来源于安顺市检察机关2017年1月至2020年5月办案业务数据通报。