“大宣教”格局与公民垃圾分类意识的培养——学习《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》

王天泽

2016 年12 月，习近平总书记主持召开中央财经领导小组会议研究普遍推行垃圾分类制度，指出：“普遍推行垃圾分类制度，关系13 亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。”①习近平.普遍推行垃圾分类制度 关系13亿多人生活环境改善［N］.人民日报，2016 -12 -22.2019 年6 月，习近平总书记就垃圾分类工作再次做出重要指示，强调：“要开展广泛的教育引导工作，让广大人民群众认识到实行垃圾分类的重要性和必要性，通过有效的督促引导，让更多人行动起来，培养垃圾分类的好习惯，全社会人人动手，一起来为改善生活环境作努力，一起来为绿色发展、可持续发展作贡献。”②新华网.习近平对垃圾分类工作作出重要指示［EB／OL］.［2019 -06 -03］.http：／ ／www.xinhuanet.com／politics／2019 -06／03／c_1124577181.htm.2020 年9 月1 日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十五次会议，会议指出：“生活垃圾分类关系人民群众日常生活，对于推动生态文明建设、提升社会文明程度、创新基层社会治理都有着重要意义。”③习近平.推动更深层次改革实行更高水平开放 为构建新发展格局提供强大动力［N］.人民日报，2020 -09 -02.垃圾分类重要且必要，要实现垃圾分类全民参与，必须狠抓宣传教育工作，唤起公民垃圾分类意识，在全社会形成主动参与垃圾分类、主动保护生态环境的良好风尚。

多年来，理论界关于垃圾分类的研究成果丰硕，主要集中在问题剖析和策略分析两方面。关于垃圾分类的问题研究，主要有以下观点：第一，“四个断裂”说，即生活垃圾分类义务在法律体系中的断裂、分类意愿与行为的断裂、回收再利用循环机制的断裂、法律政策设计初衷与运行实践的断裂④冯林玉，秦鹏.生活垃圾分类的实践困境与义务进路［J］.中国人口·资源与环境，2019，（5）.；第二，“三种内在张力”说，即“生活垃圾分类”与“生活垃圾分类”的治理对象关系不清、公共行动规则与私人生活逻辑的治理机制冲突以及国家行动者与社会参与主体的治理关系不对等⑤孙其昂，孙旭友，等.为何不能与何以可能：城市生活垃圾分类难以实施的“结”与“解”［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2014，（6）.；第三，“内因、外因”说，即个人习惯、环保意识、“经济人”理性等内在因素与宣传教育、部门管理、法律制度等外在因素①鲁先锋.垃圾分类管理中的外压机制与诱导机制［J］.城市问题，2013，（1）.。从已有研究可以看出，政府主导力度、管理制度、法律体系、公民意识等是比较公认的影响垃圾分类的主要因素。关于解决方法，有学者借鉴日本垃圾分类经验提出要做好宣传教育工作、健全法律体系、构建激励与约束机制、建立社会协同治理②吕维霞，杜娟.日本垃圾分类管理经验及其对中国的启示［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2016，（1）.；有学者认为社区是解决垃圾分类问题的重要场域，垃圾分类是撬动社区善治的重要支点③刘建军，李小雨.城市的风度：城市生活垃圾分类治理与社区善治——以上海市爱建居民区为例［J］.河南社会科学，2019，（1）.；有学者提出垃圾分类要落到实处，主要应从法律规范、管理制度和市民意识三个方面着手解决④徐畅.城市垃圾分类何以落到实处［N］.人民论坛，2019 -02 -05.。尽管学者们对垃圾分类问题的看法各有不同，但普遍表达出应重视公民垃圾分类意识的培养，认为加强宣传教育，提高公民垃圾分类意识是推进垃圾分类回收工作的重要一环。此外，大多数研究只停留在宣传教育的重要性的表层，针对垃圾分类宣传教育的专门研究不够深入，对垃圾分类宣传教育的系统研究较少，对宣传教育具体路径的探讨也相对贫乏。

一、宣传教育是垃圾分类回收的基础工程

2019年7 月1 日，《上海市生活垃圾管理条例》正式施行，上海正式迈入“垃圾分类强制时代”，垃圾分类成为全社会讨论的热门话题。大部分民众对强制生活垃圾分类表示支持，少数民众则表达了对“突如其来”的强制分类的“吐槽”。事实上，强制生活垃圾分类并非突如其来。中国从1957 年就提出了“城区将分类收集垃圾”的构想，是全世界最早提出垃圾分类思想的国家。2000 年，生活垃圾分类试点工作启动，由8 个试点城市，到26 个示范城市（区），再到46 个重点城市，由点及面逐步铺开。2019 年起，全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。可以看出，我国垃圾分类工作已经推进了60 多个年头，也取得了一定成效，但与生态环境保护的要求还存在差距，其中一个重要的原因在于公民尚未形成良好的垃圾分类意识。

生活垃圾分类属于生活化议题，垃圾分类的普及需要人们在日常生活中将垃圾分类行为变成一种习惯，变成一种集体行动。但集体行动“既不会自发地出现，也不会自发地存在”“集体行动不是自然现象，而是一种社会建构”⑤克罗齐耶，贾埃德伯格.行动者与系统：集体行动的政治学［M］.张月，等译.上海：格致出版社，2017：1.。也就是说，公民垃圾分类投放习惯的养成不仅与个人主观意识直接相关，而且，要形成全民参与的垃圾分类“集体行动”，必须建构起垃圾分类的普遍共识。日本是公认的世界垃圾分类最成功的国家之一，一项针对日本公民参与垃圾分类的动因调查显示，41%的受调查者表示自己参与垃圾分类的动因是“公民责任”，37%表示是社会风气促使自己实施垃圾分类，仅有9%的受访者选择政府要求⑥⑦吕维霞，杜娟.日本垃圾分类管理经验及其对中国的启示［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2016，（1）.。这一调查充分显示公民意识在垃圾分类行为养成中是最为关键的因素。公民的垃圾分类意识需要长期培育，而宣传教育正是潜移默化影响、塑造公民意识的最主要手段，是垃圾分类回收的基础工程。然而我们在垃圾分类的宣传教育方面做的工作明显不足，同为环保意识宣传，对垃圾分类的宣传教育力度同保护水资源、控制大气污染方面相比明显势微。经过长时间、大力度的宣传教育工作，“水是生命之源”“打赢蓝天保卫战”等宣传语已经耳熟能详，深入人心，无形地渗透到人们对水资源、空气的保护意识中。但在垃圾分类方面，人们仍普遍陷入“不知道要分”和“不知道怎么分”的困惑中。

对此，笔者认为应该加大力度开展生活垃圾分类宣传教育工作。在垃圾分类的自觉意识尚未形成前，国家在垃圾分类治理中必须扮演主体的角色，通过构建完备的法律体系和强制执行制度来进行硬性干预。目前从中国垃圾分类立法与管理体系现状来看，我们离建立完备的法律体系和执行制度还有一定距离。在这种情况下，对公民进行垃圾分类的意义、相关政策、标准、方法的宣传教育，是一种必要手段。一是可以为将来全面强制垃圾分类做好心理准备，二是有助于形成良好的社会风气，成为法治约束的有力辅助。

二、当前垃圾分类宣传教育工作存在的问题

宣传教育是形成共识性社会观念的重要手段，正是在持续性的宣传教育下，中国公民的环保意识才逐渐养成，低碳出行、保护水资源、节约能源等亲环境行为倡导才初见成效，但在环保意识宣传教育中，垃圾分类的宣传教育还有待加强。有学者对中国城市生活垃圾分类回收困难的原因进行了调查，认为“宣传力度不够”的居民占78.8%，排在第一位①占绍文，张海瑜.城市垃圾分类回收的认知及支付意愿调查——以西安市为例［J］.城市问题，2012，（4）.。可见垃圾分类行为习惯的养成并非一朝一夕的事情，宣传教育工作应当常态化、长效化，通过持续性、系统性的观念灌输来推动行为转变。然而，当前我们的垃圾分类宣传教育工作面临宣传和教育均不成体系的问题。

垃圾分类宣传方面，一是宣传工作缺乏总体规划和制度化设计，宣传的主体责任、目标任务、执行方案等未能形成完善的体系。广播、电视、报纸等主流宣传媒体对垃圾分类的宣传力度不够，篇幅、时长投入都不足以达到好的宣传效果。社区线下宣传更是似有似无，在一些省会城市的小区里都未能做到分类垃圾桶的全覆盖，更别谈大面积的垃圾分类宣传工作。二是宣传方式落后，对垃圾分类的意义、政策、法规、方法的宣传未能以喜闻乐见的形式深入人心。当前，全媒体融合发展趋势已经形成，但垃圾分类宣传工作却没有做到与时俱进，未能灵活运用多种媒体形式来达到广泛宣传的目的。譬如，多数垃圾桶只是简单张贴了分类标识，即使有些做了分类方法指引，也仅限于文字、图片的形式。对于生活在快节奏的城市居民而言，人们愿意接受更加直观的方式，如果能够在垃圾桶附近播放分类方法的视频，相信多数人愿意驻足观看，并快速掌握分类方法。三是宣传工作社会参与度不足。目前在社区承担垃圾分类宣传工作的多是社区工作人员或大学生志愿者，社区居民参与极少，且社区工作人员有限，大学生志愿者也不能满足长期的时间投入，因此在动员社区居民参与方面还有待提高。

垃圾分类教育方面，教育体系有待完善。教育是提高公民个人文化素质的基础工程，加大垃圾分类教育投入无疑是一项具有长远意义的工作。要让垃圾分类意识深深扎根于公民心中，让垃圾分类行为成为全社会自觉践行的公序良俗，就必须构建全民教育体系，但当前这项教育还有待加强。首先，学校教育方面没有构建起大、中、小学相互衔接的一体化教育体系，尽管部分垃圾分类知识已被写进中小学课本，大学的选修课也开设了环保意识培养的相关课程，但不同教育阶段间的衔接存在脱节。同时，教师的重视程度不够，学生学习主动性不强的问题也普遍存在。其次，社会教育方面，社区教育覆盖面明显不足，这与中国社区治理发展阶段是息息相关的。垃圾分类、节约用水等亲环境行为教育与社区善治是相辅相成的，加强社区居民垃圾分类意识的培养教育对社区的和谐发展也至关重要。最后，垃圾分类教育研究相对滞后，教育理念相对落后，没有形成完备的理论体系和实践模式。目前，关于垃圾分类教育方面的研究成果还很有限，学术界的关注不够，2020 年9 月2 日以“垃圾分类”和“教育”为篇名经CNKI检索，仅检索到84 篇相关论文。正如陈海滨等所说：“在全面教育的浪潮中推广环境教育，在环境教育的过程中普及垃圾分类收集的概念，是一项任重道远而意义非凡的举措。”①陈海滨，胡洋，等.生活垃圾分类收集引发的全民教育中的环境教育思考［J］.中国人口·资源与环境，2011，（3）.

垃圾分类宣传教育的不足主要源于政府对宣传教育工作的重视程度不够。改革开放四十年来，中国市场经济快速发展，唯GDP 的政绩观在一些地方政府官员的思想中根深蒂固。垃圾分类回收工作体系构建难度大、参与人员众多、监督实施困难，且政策执行成本高、短期收益低，这种投入显然不如GDP数字增长“划算”。尤其是垃圾分类的宣传教育工作，更是短期内无法达到立竿见影的效果，需要持续性投入。因此地方政府多把经济发展放在战略首位，而对环境保护持“底线”策略。

三、垃圾分类宣传教育的国内外经验借鉴

从当前垃圾分类回收处理体系比较完善的国家看，他们都非常重视垃圾分类意识的宣传教育，每个社区的新入住居民都会收到政府发放的垃圾分类说明书，同时政府还会定期将垃圾分类的具体说明和具体清运时间信息制成表格发放给居民。此外，这些国家还普遍重视垃圾分类教育，学校教育与家庭教育相配合，从小就教会孩子如何进行垃圾分类，树立他们的垃圾分类意识。日本的垃圾回收率居世界前列，他们构建了一个以公民参与为中心的多主体协同的即在公民参与的基础上，社区、民间组织、企业等多元力量共同参与和配合的垃圾处理机制。公民参与是这一机制的核心，多样化的垃圾分类宣传教育是该机制得以实施的基础。日本垃圾分类宣传教育的主体多样化，涵盖了政府、社区、居民团体、企业、家庭、学校和志愿者等；宣传的内容多样化，坚持正面引导与反面教育相结合，既宣传正确的垃圾分类方法，又批评不文明垃圾处理行为；宣传的方式多样化，形成了大众宣传、社会活动、专题宣传和环境教育四个大类相辅相成的宣传体系。正是这一由政府带头社会各界积极响应的宣传教育体系让日本的垃圾分类宣传教育能够做到系统而细致②吕维霞，杜娟.日本垃圾分类管理经验及其对中国的启示［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2016，（1）.。

从我国环境意识培养的成功案例看，我们也积累了丰富的宣传教育经验。譬如对水资源的保护，政府大力树立“节水洁水，人人有责”的行为准则，通过宣传教育让公众参与到保护水资源的行动中。宣传活动方面，日常宣传活动与大型主题宣传相结合，在世界水日、世界环境日等重大节日都开展了集中性宣传。宣传载体多样，灵活使用海报、短视频、微电影、文艺表演等多种宣传载体将一些科普知识通过喜闻乐见的方式传达给每位公民。宣传方式上，宣传标语深入人心，“水是生命之源”简洁明了地让人知晓水资源的重要性，“不要让世界的最后一滴水变成你的眼泪”让人在警醒中意识到保护水资源的紧迫性，“不要让水龙头再哭泣”巧妙地告知人们节约用水……公益广告制作精美，令人印象深刻，中央电视台播放的多支公益广告也十分受人欢迎。此外，在报纸上也形成了强大的宣传攻势，《人民日报》多次大篇幅刊载相关文章。

四、垃圾分类宣传教育的现实路径

加强垃圾分类宣传教育，必须充分发挥政府主导力，实现宣传教育统筹规划、落到实处。同时要创新宣传教育路径，善用全媒体与多主体，形成垃圾分类“大宣教”格局。最后，要将学校教育、家庭教育、社会教育有机结合，构筑全民环境教育体系。

（一）高度重视垃圾分类宣传教育工作，发挥政府主导力

垃圾分类回收处理属于典型的“政府依赖型”工作，因此政府需加强对垃圾分类宣教工作的重视，充分发挥主导力。首先，要推动宣传教育工作的立法进程，让包括垃圾分类宣传教育在内的环境教育以立法的形式推进。2014 年颁布的《中华人民共和国环境保护法》规定，“各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作”“教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容”“新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督”。其中对于环境保护宣传教育的用语都是“应当”，并无强制性要求，目前国家还没有专门的法律法规对政府部门生态环境法制宣传职责和管理、经费保障等方面做出相应规定，只有部分省市制定了环境教育条例。而目前许多国家和地区已经出台了环境教育的相关法律法规，对环境教育的发展产生了积极的影响。1990 年，美国总统布什签署了《国家环境教育法1990》，该法例内容详细具体，便于操作，确保了美国环境教育项目顺利推进。日本于2003 年颁布了《有关增进环保意愿以及推进环保教育的法律》，使全国上下包括学校、地区、工厂、家庭等都根据该法律开展了环保意识教育和知识学习活动。因此，为使中国环境教育事业全面有序发展，需大力构建具有中国特色的环境教育法律制度，完善相关监督保障机制，实现环境教育法治化。其次，科学制定宣传教育政策。当前垃圾分类宣传教育工作不到位的另一个原因是缺乏科学的宣教政策，未能明确各级政府部门的宣教责权，未能设计可行的实施落地机制，为此，要加强垃圾分类宣传教育政策研究，明确各级政府部门垃圾分类宣传教育主管机构、教育对象、内容、方式等。在对地方政府的考核中将垃圾分类回收情况作为重要指标，尤其在文明城市创建中体现垃圾分类回收指标的分量，激发地方政府的内生动力。最后，政府需在资金、人才等资源协调上给垃圾分类宣传教育工作提供坚实的保障。

（二）善用全媒体与多主体，构建垃圾分类“大宣教”格局

全媒体实现了各种传播载体的统整，将报纸、杂志、广播、电视等传统媒体与新媒体融合，在人力、内容、宣传等方面实现功能互补，形成“宣传互融、内容兼融、资源通融、利益共融”的传播生态环境①李超民.论全媒体环境下宣传思想工作的创新［J］.思想理论教育，2019，（6）.。习近平总书记强调：“全媒体时代是个大趋势，媒体融合发展是篇大文章。”②习近平.推动媒体融合向纵深发展巩固全党全国人民共同思想基础［N］.人民日报，2019 -01 -26.在全媒体融合大趋势下，垃圾分类宣传教育工作必须乘势而上，深入研究新的传播环境、综合运用各类传播手段。深入研究新的传播环境，需要正确看待网络传播，从近期上海强制实行垃圾分类这一事件引起的网络大讨论来看，2019 年7 月1 日《上海市生活垃圾管理条例》实施当日，话题“上海垃圾分类个人扔错罚款”当天的阅读量是1.5 亿，讨论2.4 万，冲上了微博热搜榜的第3 位。微信公众号上超过5 万阅读量的原创文章多达百篇以上，知乎也出现大量关于垃圾分类的问题和回复，讨论的主题覆盖了垃圾分类的意义、方法、个人态度等。在这场讨论中，政府政务号和媒体掌握了绝对的话语权，大部分声音还是表示支持垃圾分类的。由此可见，重视网络传播，坚持正向引导，对垃圾分类的实施十分必要。综合运用传播手段，一是要继续用好报纸、杂志、电视、广播等传统主流媒体，集中发力，充分宣传垃圾分类相关政策，展现政府开展垃圾分类工作的决心，实现坚强引领。二是要主动用好各类网络新媒体，及时发声，以网民喜闻乐见的方式普及垃圾分类知识，引导人们正确看待垃圾分类、积极参与垃圾分类，实现全民动员。

垃圾分类回收工作需要全民参与，宣传教育工作必须全民覆盖，实现垃圾分类宣传教育的全民覆盖仅仅依靠政府显然是不够的，必须充分调动社区、企业、家庭和个人主动承担宣传垃圾分类意识的义务，形成多个主体合力协作，积极构建垃圾分类“大宣教”格局。从发达国家垃圾分类工作的成功经验来看，他们的社区大多有类似垃圾分类宣传员、监督员等居民主动担任的公益人员，而目前我国在这项工作中还有所欠缺。因此，不同的社区必须因地制宜，积极探索符合本社区现状和发展要求的治理模式和方法。以上海市爱建居民区为例，该社区充分把握“党建引领+居民自治+政府治理+社会组织参与＝社区善治”的社区善治定律，取得了居民区实现垃圾数量环比减少29%，“白色污染”减量50%的好成绩①刘建军，李小雨.城市的风度：城市生活垃圾分类治理与社区善治——以上海市爱建居民区为例［J］.河南社会科学，2019，（1）.。企业方面，要在产品包装上明确标注产品使用后属何种垃圾、该如何投放，减少消费者进行垃圾分类的辨识成本，同时企业内部文化建设中要重视员工环保意识培养，让垃圾分类成为良好的社会风尚。要充分调动家庭和个人积极参与环保公益活动，不仅自己做好垃圾分类回收工作，还要积极参与到垃圾分类宣传中，弘扬文明向上的社会公德。

（三）久久为功，构筑全民环境教育体系

加强垃圾分类教育，重点要将学校教育、社会教育、家庭教育有机结合，构筑全民环境教育体系。

在学校教育方面，从幼儿园抓起，循序渐进、螺旋式上升地开展垃圾分类教育。幼儿园阶段，重点建立初步意识。在生活习惯教育中，培养幼儿养成不乱扔垃圾的习惯，引导其爱护公共卫生；在学前教育主体课程中，加入垃圾分类相关知识，启发幼儿正确认识垃圾的概念、种类与用途；在教学活动中，通过游戏、表演、绘画、动画片等生动活泼的形式，形象地宣传垃圾分类行为，激励幼儿的正向模仿行为生成。中小学阶段，主要进行知识普及与行为养成教育。一方面可以通过课程教学教给学生垃圾分类知识，譬如物理课上可以增加垃圾性质、种类、作用的知识，化学课可以增加垃圾减量化处理处置原理和方法知识，品德课上可以增加垃圾分类意义、政策、法规知识；另一方面可以定期组织宣传教育活动，譬如垃圾分类知识竞赛、垃圾分类宣传海报板报制作、走进社区开展垃圾分类公益活动等。在行为养成方面，将垃圾分类写入学生日常行为规范中，要求学生自觉遵守规范，养成垃圾分类好习惯。大学阶段，着力提升社会责任感。一是要加强对非环境类专业学生的环保知识教育，使环境科学的理论和实践课程成为高校通识教育的重要组成部分；二是要建设绿色、环保的校园文化，学校管理方面努力朝着可持续校园发展，师生中广泛开展垃圾分类、环保教育课外活动；三是要培养大学生强烈的社会责任感，鼓励大学生主动参加社会公益活动，配合政府走进社区宣传普及垃圾分类知识，组织开展垃圾分类活动。在社会教育方面，可由社会机构开办垃圾分类培训学校、机构，对市民开展垃圾分类投放方法培训。垃圾分类回收工作难开展，主要原因之一在于正确分类需要耗费相当的时间精力。在上海市近期公布的垃圾分类投放指南中，列举的物品多达104 种。什么是干垃圾，什么是湿垃圾，困惑着绝大多数市民。正是“不知道怎么分”这个问题极大降低了市民垃圾分类投放的积极性。因此，对市民开展分类培训，让其掌握快捷的垃圾分类辨识方法，对提高垃圾分类回收率具有直接的促进作用。2019 年7 月，“台州市垃圾分类公众教育学院”正式挂牌成立，该学院也被称为国内首个垃圾分类教育学校。这样一个集垃圾分类宣传、教育、培训、研究于一体，线上线下相结合的综合性院校，对于垃圾分类推广工作具有重要意义。此外，社区可采取激励与强制相结合的方式对居民进行垃圾分类知识教育。对垃圾分类投放做得好的家庭、个人进行奖励，对不积极配合工作的采取一定的惩戒措施，让垃圾分类投放成为社区共识。在家庭教育方面，家庭教育对个人的成长有着深远的影响，父母要以身作则，在言传身教中让孩子养成垃圾分类的好习惯。