（2019 年度农业农村部系统财务能力建设征文三等奖）农业财政专项资金绩效审计理论与实践

2020-12-25王姿懿

中国农业会计 2020年1期

王姿懿崔灿鞠薇

一、引言

为深入贯彻落实中共中央、国务院《全面实施预算绩效管理的意见》，农业农村部就全面实施预算绩效管理，完善预算绩效管理体系提出《农业农村部全面实施预算绩效管理工作方案》（以下简称《方案》)。方案提出要实施全过程预算绩效管理，包括开展事前绩效评估、全面设置绩效目标、做好绩效运行监控、开展绩效评价。开展绩效审计能有效保障预算绩效管理，做好绩效运行监控，及时纠正发现的问题，确保绩效目标如期保质保量实现。

二、理论综述

（一）绩效审计的发展

绩效审计于二十世纪中叶产生于美国，1986年最高审计机关国际组织第12届国际会议（澳大利亚)《总声明》中正式提出这一概念：“除了合规性审计，还有一种类型的审计涉及对公共部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”。绩效审计在审计理论中通常是指3E 审计，即EconomyAudit—经济审计、Efficiency Audit—效率审计和Effectiveness Audit—效果审计。近年来又扩展为5E，增加了Equity Audit—公平性审计和Environment Audit—环境审计两项。

我国不断完善法律法规，推动政府绩效审计发展。《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》中提出“全面推进绩效审计，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”。国家明确提出了“绩效审计”的概念。

（二）绩效审计的内涵和功能

绩效审计是指审计机构组织审计人员对某一组织机构经营管理或预算项目执行结果的经济性、效率性、效果性、公平性、环保性进行的审查和评价。本文以农业财政专项资金绩效审计为研究重点。

（三）财政专项资金绩效审计的关注重点

绩效审计主要是对预算项目经济性、效率性、效果性、公平性、环保性进行的审查和评价，五个方面的审计各有侧重：

1.经济性。是指从事一项活动，在达到合格标准前提下耗费尽可能少的资源。通常需要对财政专项资金在使用过程中耗费的总体费用进行较为准确的计算，明确财政专项资金使用的具体流向，判断专项资金的使用是否符合国家的法律法规，以此来推动专项资金高效率、高效益的使用。

2.效果性。主要分析其预期效果与具体使用过程中的关系，评价在多大程度上实现或者达到政策、经济或其他的预期目标。通过对财政专项资金立项时的预算情况、完成结果以及目标实现程度进行审计。

3.效率性。实质是既定数量的资源投入获得的最大产出，判定公共资源是否能够合理有效利用，政府能否有效行使其职权。通常情况下，需要对财政专项资金的体制、政策、组织等方面进行审计监察，同时对资金使用目标与最终效果差异进行判断。

4.公平性。重点观察财政资金在分配使用过程中能否公平，是否会造成社会差距拉大。通过对税收起征多少、社会公众教育、社会福利、财政转移支付以及提供公共服务等方面的审计，揭示财政专项资金的分配是否公正合理，是否能够缩小社会差距。

5.环保性。是指单位在专项资金使用过程中，是否会对自然资源以及生态环境产生污染或者破坏进行的判断。通过关注环境污染及生态环境保护的问题，判断财政专项资金的投入是否能够有效改善自然环境和生态环境。

三、农业财政专项资金绩效审计实践分析

2018—2019年，农业农村部连续两年组织力量开展了农业专项财政资金绩效审计，选取了海洋渔业资源调查与探捕与农业国际交流与合作两个专项，这是近两年来农业农村部对绩效审计的探索与实践。

（一）农业专项资金绩效审计评价指标与标准

指标的设置。根据财政专项资金绩效审计的关注重点以及相关理论，农业财政专项资金绩效审计重点关注项目立项合理性、项目管理规范性、项目产出结果的经济性、效率性、效果性等方面。因此，建立指标体系时，将项目绩效指标设定情况、绩效管理过程、绩效指标实现情况三个层面作为绩效审计的一级指标。

在一级指标“项目绩效指标设定情况”下，主要分为目标设置、指标设置两个二级指标。其中，目标设置主要关注项目实施单位在年初设置农业项目目标时，目标内容的合理性与明确性。指标设置主要关注农业项目实施单位根据项目实施内容及年度目标设置绩效指标时，绩效指标的细化程度、指标量化程度以及指标的准确性。

在一级指标“绩效过程管理情况”下，主要分为资金管理、业务管理两个二级指标。其中，资金管理主要关注农业财政资金是预算编制合理性，预算编制合规性，资金使用合规性，财务监控有效性等方面。业务管理主要关注该农业项目管理制度健全性、过程监管可控性与档案记录完整性。

在一级指标“项目指标实现”下，主要分为目标完成情况、项目效果两个二级指标。其中，目标完成情况主要关注项目指标完成数量、指标的完成时效以及完成质量。项目效果主要关注项目实施过程中，服务对象的满意度。

农业财政项目类别较多，不同的项目实施内容也各不相同，且不同农业财政项目有各自对应的实施管理办法。因此，在设置绩效指标时，除了农业财政项目的共性指标外，也要根据不同财政项目的具体内容有针对性地设置相应的个性指标。

（二）农业财政专项资金绩效审计发现问题

1.项目目标设定审计情况。根据两次绩效审计情况，大部分单位项目目标契合项目立项的总体思路，与项目总体目标相一致，与相应的资金支出范围、方向和效果密切相关。但是个别项目存在绩效目标设定不够科学的情况。如，个别项目未全面地根据项目的具体实施内容设立绩效目标；已设立目标的专项存在评价标准偏低、缺少关键因素等情形。

2.项目组织实施审计情况。根据审计情况，项目实施单位机构健全，成立由分管领导、财务、科研、业务、技术人员组成的工作小组，或采取指定部门负责的方式。但个别单位未根据项目任务书或者项目实施管理办法的要求，根据本单位承担项目的实际情况制定相关管理办法。

3.项目执行审计情况。实施方案中的经费支出安排与项目目标相关、范围相符，且支出内容合理。项目的实施、管理能够按照实施方案及项目任务书执行。项目承担单位为项目实施提供了必要的场所、固定资产、劳动力等配套条件和资源。项目实施过程中，承担单位开展了自我检查梳理并提出改进建议。审计发现部分单位存在未经批复自行调整项目实施内容和擅自变更项目内容的问题。

4.项目资金管理使用审计情况。根据审计情况，项目资金和配套资金均按时全部到位，承担单位的资金开支进度与项目业务开展进度相匹配。但审计发现在资金使用和管理中仍存在需进一步规范的问题，如扩大财政项目资金支出范围、从零余额账户提取现金存入基本账户、项目支出分摊依据不充分等。

（三）审计发现问题的原因分析

1.制度理解执行不到位。不同性质的项目承担单位对部门预算项目相关管理办法掌握、理解程度不一致，部分单位对如何规范使用项目资金、加强项目管理等政策规定不清楚、理解不到位的情况，造成制度和执行脱节。部分单位项目文本的绩效目标属于随意填报，造成项目申报书、实施方案、项目文本、绩效目标中约定的项目实施内容不统一、无法对应。

2.项目资金监管责任不落实。随着部门项目管理改革的不断深化，项目主管司局担负的项目执行监督与资金监管责任不断细化和加强，但项目主管司局重资金安排、轻监管的思维定势未能根除，对项目承担单位任务执行中的资金使用管理情况跟踪监督缺位，问责机制不能有效落实，致使部分不合规问题未能及时发现和纠正。

3.主观因素容易影响结果的评判。近两年的农业财政专项审计是对绩效审计进行的有益探索，评价指标详细、可操作。但操作中发现单位分值高低除依据客观资料评判外，还受到被审计单位对准备资料的理解程度、配合程度、重视程度和审计人员缺乏专业判断等方面的影响。一是部分单位对提供的材料理解不一致，有的单位认为项目实施过程中没有专门对于“满意度”进行测评，无法提供相关的证明资料，有的单位觉得项目通过验收即是项目主管单位对项目实施满意的证明。二是各单位对绩效审计工作的重视程度不同，有的单位准备的资料尽量全面、详实的反映项目实施情况，有的单位认为有些打分项的相关证明资料不好提供，让审计人员自行理解，自行打分。三是部分评价资料专业性较强，由于审计人员专业限制，个别情况下较难做出恰当、科学的判断。四是不同性质的单位在项目中发挥的作用不同，统一评估衡量存在难度。

4.绩效审计目标不够具体。国内外绩效审计研究表明，绩效审计目标具体单一，聚焦内部控制制度或程序的恰当性，才能具有较强针对性和操作性。2018年开展的海洋渔业资源调查与探捕项目绩效审计的目标比较多且比较抽象，例如在设计该项目绩效审计指标体系时，其效益性目标包括经济效益指标、社会效益指标、环境效益指标等，指标涉及范围太广，审计难度较大。

（四）进一步做好项目绩效审计工作的建议

1.加强培训和宣传，推动项目绩效管理。建议要进一步加强财务培训工作力度，设立专题，研发典型案例，通过要点解析、案例分析等不断创新培训方式方法，多渠道、多形式推动项目管理人员、项目实施人员、财务人员以及审计人员的培训工作，使其全面理解、熟练掌握项目绩效管理政策。

2.建立多领域业务专家参与绩效审计的组织机制。由于财政专项资金涉及面广，绩效审计需要较广泛的专业知识，需要有相关专业背景的专家参与。本次的海洋渔业资源调查与探捕项目成果具有较强的专业性，仅凭财会知识背景的审计人员难以全面完成项目绩效审计评价。建议除审计专业人员外，应聘请相关领域的专业人员共同参与绩效审计工作。

3.充分发挥绩效评价指标体系在绩效审计中的作用。绩效评价指标是开放性的，所有能够评价、证实被审计事项的经济性、效率性、效果性的有关标准都可以成为绩效审计评价标准。因此，合理利用科学的绩效审计评价指标构建是绩效审计成功的前提，审前调查与审中修订相结合是提升绩效审计评价指标体系科学性有效性的手段，在绩效评价指标体系中将管理和绩效、定量和定性、指标评价和事实检查、审计评价和民主测评有效结合起来，是提高绩效审计成功的关键。

4.先行试点，逐步扩大农业财政专项绩效审计规模。可以选择重点领域，对资金投入比重较大问题较多的项目，积极开展相关领域绩效审计的实践、调研工作。可以从专项项目中选出不同地区具有典型性的行业、单位进行绩效审计实践和调研，不断总结和积累绩效审计经验。

5.充分利用大数据技术，提高绩效审计效率。在开展绩效审计时，可以充分利用大数据分析技术，将审查范围拓宽。利用大数据开展财政专项资金绩效审计过程中，可以政策先行，例如制定《农业农村部关于审计电子数据管理办法》；然后将农业领域的财政专项资金相关数据，形成数据库；最后在相关规章制度的指导下，对数据进行分析，筛查疑点数据信息，为实施农业财政资金绩效审计提供有效的线索。