《民法典》促“两新”组织工会档案权属认定

李晓秋，陈燕君

(马鞍山职业技术学院 安徽马鞍山 243011)

《民法典》是维护社会和经济秩序，调整民事主体关系的市场经济基本法。工会组织财产权利受《民法典》保护。工会档案对“凝聚职工、获得职工认同感、构建社会主义核心价值观、规范工会管理、促进工会组织参与社会治理”[1]具有一定作用。“两新”组织档案及其工会档案的权属涉及“两新”组织与工会的基本权益，在《外商投资企业档案管理暂行规定》等修订及相关法规政策制定中应予以关注。

1 存在问题

“两新”组织是新经济组织、新社会组织的简称，指非公有制经济组织及社会组织。“两新”组织“具有典型的发展内生性、组织自治性、规则法治性和目标经济性等鲜明特点”[2]，在保民生、促就业、调结构、创新发展中起着越来越重要的作用。“两新”组织的档案原则上属于“两新”组织所有，不归国家档案馆或政府主管部门档案机构保管。

档案的权属是档案所有权的归属，指占有、使用、收益、处分权力的归属。档案的占有权表现为档案的保管权，是对档案实体及信息的占有；档案的使用权表现为档案的利用权，包括档案的利用及向其他民事主体提供利用；档案的收益权表现为利用档案获得政治、文化、管理上的良好效果，经济上的直接、间接的收益或减少的损失。

中国工会是最广泛、最具代表性的群众组织。新时代社会治理多元参与、协作发展中，“两新”组织的基层工会不断建立。目前“两新”组织中工会档案存在如下问题：省级档案主管部门关于“两新”组织档案范围及法规制定不健全，普遍表述为“按国家相关规定执行”；国家档案法规中对“两新”组织基层工会档案权属规定不清晰；“两新”组织档案的自有、管理自利、利用设限，不利于基层工会档案管理体现政治性、先进性、群众性，导致“两新”组织基层工会的档案作为“两新”组织财产处分，容易造成“两新”组织工会档案散失，不能为职工、社会提供利用，社会档案信息资源中缺少“两新”组织劳动关系状况的原始记录。

2 法规规定

2.1 《民法典》对民事主体物权的规定

《民法典》规定民事主体依法享有物权。“物权包括所有权、用益物权和担保物权”。所有权人对自己的财产“依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。中国工会组织由中华全国总工会、各级地方工会及产业工会、各基层工会组成。全国总工会、地方及产业工会直接具有社会团体法人资格，基层工会满足《民法典》《工会法》《工会章程》规定条件，经上级工会批准即可成立，具有社团法人资格，属于《民法典》规定的非盈利法人，是独立的民事主体。根据“社会团体法人依法所有的不动产和动产，受法律保护”的规定，依法成立的基层工会对其财产依法享有物权，形成的档案属于其财产，受民法保护。

2.2 档案法规对工会档案的规定

《档案法》及其相关法规是加强档案管理，规范档案收集、整理工作，有效保护和利用档案的规范。新修订的《档案法》规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照国家有关规定，定期向档案馆移交档案”，规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织”是档案形成主体，非国有企业、社会服务机构等单位负有档案管理责任，在确保档案完整、安全的前提下，可以自行妥善保管。《档案法实施办法》中规定不属于国家所有的档案，由省级档案主管部门在征得国家档案局同意后确定具体范围。

移交是档案保管场所的变更，是档案处分权能的实施与体现。《各级各类档案馆收集档案范围的规定》《机关档案管理规定》规定“人民团体”为档案管理主体之一，全总、各级地方工会及产业工会，属于人民团体，档案按国家机关档案管理规定管理，定期向国家各级档案馆移交。基层工会的档案主要由单位档案机构集中统一管理，按照《机关档案管理规定》《企业档案管理规定》《乡镇企业档案管理办法》《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》《关于进一步加强中央企业档案工作的意见》等规章及规范性文件的要求，随所在单位的档案有不同的移交方式：党政机关、国有及集体企事业单位、国家拨款的社会组织的基层工会档案在单位保存或以直接、间接的方式移交到主管部门档案机构或国家档案馆，作为国家档案信息资源组成部分，为社会提供利用。

2.3 “两新”组织档案管理法规中工会档案的处分规定

“处分权涉及所有权的变更和终止，档案所有权的关键在处分权”[3]。“两新”组织的基层工会档案处分权包括对档案所有权的转移——转让、赠与、出卖，档案占有权的出让——移交及移交后的保管，档案利用方式的限制——阅览、复制、公布、开放等利用的限制条件设置，处置的决定——鉴定及销毁。

国家档案主管部门对私营企业、外资企业、港澳台资企业的档案是按民事主体的权利进行规定。现行《外商投资企业档案管理暂行规定》中规定外商投资企业档案包括工会组织的文件材料，企业终止或解散后，有中方参与的企业的档案由原中方合资、合作者保管或移交国家档案馆，工会档案可依此规定移交。外资企业档案移交给变更后的企业，期满或破产的外资企业档案(除会计档案)可经过鉴定后销毁，禁止擅自销毁、出卖、占有或非法携带出境，没有明确规定工会档案的处分。港澳台资企业的档案管理参照按上述规定执行。《促进民营企业档案工作发展的意见》中规定民营企业按“自主管理、因企制宜”的原则开展档案工作，没规定基层工会档案的处分。

非国有档案的范围由省级档案主管部门按照《档案法实施办法》的赋权进行确认，有的省将确认权进一步下放到设区的市档案局。目前，各地档案主管部门对“两新”组织工会档案的处分鲜有规定。

2.4 工会法对工会档案权属的规定

《工会法》规定工会的财产“任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨”。《工会章程》规定工会财产管理和使用办法由全总制定。基层工会档案是基层工会的财产，对其形成的档案材料享有占有、使用、收益、处分的权利。

“两新”组织基层工会对其档案享有物权，基层工会将档案保存在“两新”组织档案机构是赋予所在组织档案保管、使用、收益的权利，基层工会仍具有档案的处分权，即，档案的鉴定、销毁应有基层工会参与、由基层工会负责人审核、批准。档案处分权属于工会，基层工会有决定工会档案自主保管或移交上级工会档案机构或移交国家档案馆的权力。

3 原因分析

3.1 传统档案管理实践的影响

我国实行全宗内档案集中统一管理。1956年中央办公厅、国总办公厅《关于工会组织档案工作的若干问题的联合通知》规定基层工会档案作为单位档案全宗的一部分与所在单位档案统一管理，“一同转移”，国家档案馆通常不单独接收工会机关以外的基层工会档案，基层工会的档案管理方式沿用至今。“两新”组织的基层工会档案普遍沿用上述档案管理方式，导致档案管理实践中权属关系模糊。

3.2 对基层工会档案重视不足

由于需要与民法等法规颁布相配合，档案主管部门在制定“两新”组织档案法规时留有余地。新时代和谐社会建设中，工会作为“创新社会治理和维护社会和谐稳定的重要力量”[4]，在维护“两新”组织职工合法权益、代表职工利益、和谐劳动关系中具有独特的作用，档案法规制定部门对工会档案给予的重视不够。

3.3 对工会档案的概念性认识不清晰

“工会档案”一词在实际工作中使用频繁，但含义不明确。工会档案的概念释义中没有注意基层工会档案的概念性分类与实体管理分类的不一致，基层的工会档案只存在于概念性分类中，实体分类中没有“工会档案”，导致实践中工会档案权属被忽视。

4 建议

“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。完善“两新”组织档案法规建设是全面推进档案事业治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。档案法需要与《民法典》的实施相互配合、共同规范。

4.1 加强法规制定，营造依法治档环境

档案工作的普遍性决定了档案管理法制建设的广泛性。“对于各种不同所有权的档案只靠制定一个具体管理办法是不够的,都需要国家层面上的法律才能规定”[5]。国家及省级档案主管部门要强化档案法制建设主责意识，跟上新时代经济、社会的发展，结合《民法典》颁布，坚持“立法服务社会和人民群众的价值取向”，以维护人民权益、保护社会档案信息资源、共建共治共享的发展理念，及时制定、修订档案法规政策，厘清不同组织档案权属，营造依法治档的良好环境。

4.2 依法确认“两新”组织基层工会的档案所有权

实现和维护群众合法权利是社会治理的核心，依法明确“两新”组织工会档案的工会所有权与处分权是维护工会与职工的权利。积极修订《外商投资企业档案管理暂行规定》、制定民营企业及民办非企业组织档案管理法规政策，明确“两新”组织工会档案的所有权、处分权属于基层工会，保障基层工会依法行使权力。

4.3 创新“两新”组织档案管理模式

依据“两新”组织的特殊性、档案管理基本原则、工会“一次入会、持证接转”中会员档案动态管理需要，创新档案管理模式。模式一，“双轨双套制”。工会档案实体档案与电子档案双套保存；“两新”组织与基层工会同时保管工会档案，综合档案室保管工会档案复制件或电子档案，基层工会保管档案原件及电子档案。模式二，工会自主管理。具备管理条件的基层工会自主保管档案的原件及电子档案，向单位及本单位职工提供利用，定期向上级工会档案机构或国家档案馆移交；管理条件不达标的基层工会以保管使用电子档案为主，短期保存档案原件，定期移交上级工会档案机构。

4.4 保护档案信息资源，完善档案治理体系

档案是人类的记忆。“两新”组织工会档案包括工会在开展会籍管理中产生的会员档案、工会参与职工劳动关系协调中的原始记录等，是社会档案信息资源的一部分，在现行效用、行政作用发挥后应该发挥其历史效用、社会文化作用，纳入国家档案管理范围，移交上级工会档案机构或国家档案馆，丰富国家档案信息资源。建立工会组织档案管理体系，对我国社会组织档案体系的建立与完善具有示范引领作用，是对国家档案治理体系的发展与完善。