改革开放以来我国疾病预防控制体系的发展历程与经验启示

崔钧

(中国社会科学院 研究生院， 北京 102488)

人类历史进程中，各种传染病一度成为影响社会发展的主要因素，霍乱、鼠疫等疫情暴发流行，几乎威胁到人类的生命安全。因此，通过卫生方式预防与控制病毒的传播，是人类有效应对各种传染病的法宝，成为保障人民长久健康的铜墙铁壁。“预防为主”始终是我国的卫生工作方针，上世纪50年代相继成立了综合性的卫生防疫站及结核病、麻风病等专科防治院，80年代末建立城市医院防保组(站)、乡镇卫生院防保组(站)，2002年在卫生防疫站的基础上组建疾病预防控制中心，这套自上而下的、覆盖全国的疾病预防控制体系至今已运行了近70年。2018年，我国人均期望寿命达77岁，主要健康指标优于中高收入国家平均水平[1]。有研究表明，1950-2010年疾病预防控制在人群期望寿命提高中的作用高达77.92%[2]。

一、1978-2002年：恢复成长时期

1978年全党工作重心开始转移到经济建设上来，我国卫生工作的基本任务被确立为服务社会主义现代化建设和保障人民身体健康。鉴于“文革”给国家和人民带来的巨大灾难，中国共产党人认真总结历史教训，充分认识法制在国家政治生活中的极端重要性。上世纪70年代末期，在修订原有行政法规的基础上，卫生部颁布了《急性传染病管理条例》《全国卫生防疫站工作条例》《卫生防疫人员实行卫生防疫津贴的规定》《各级卫生防疫站组织编制规定》等，明确和加强了卫生防疫体系在预防控制传染病中的责任、地位和作用，初步构建起卫生防疫法律框架。1982年，第五届全国人大常委会会议通过了《食品卫生法(试行)》。这部旨在保障食品安全、促进人民身体健康与生命安全而制定的法律，是中国成立之后的第一部卫生法律，在卫生法制建设进程中具有里程碑的意义，使卫生防疫体系逐渐步入了法制管理的轨道。随着改革开放不断深入，对外交往日益频繁，出入境人员显著增加，伴有大量影响人体健康和生态环境的危险因素传入或者传出，对国内和国外人民身体健康构成严重危害。1986年，第六届全国人大常委会会议通过了《国境卫生检疫法》，防止传染病由国外传入或者由国内传出。1988年，卫生部组建政策法规司，负责卫生立法计划的编制、卫生法律法规的起草等。1989年，第七届全国人大常委会通过了《传染病防治法》，规定国家对传染病防治实行预防为主的方针，并将传染病分为甲类、乙类和丙类，预防、控制和消除各类传染病的发生与流行。此外，卫生部相继出台《传染病防治法实施办法》《尘肺病防治条例》《化妆品卫生监督条例》《公共场所卫生监督条例》《突发公共事件应急条例》等，为疾病预防体系建设提供了强有力的法律依据。

随着国家经济实力不断增强，卫生防疫机构在全国范围内迅速得到恢复与发展。1981年卫生部在北京结核病研究所的基础上成立了全国结核病防治研究中心，1982年全国各级结核病院、结核病防治所(站)达510个，病床27220张，卫生技术人员23648人[3]。对麻风病的防治早在20世纪50年代就已开始，在流行区分别建立省级麻风病防治研究所，县级设立麻风防治站或防治院，至1985年全国各地建立麻风病院59个、麻风病防治站727个[3]。卫生防疫专业机构与人员数量也显著增长，初步形成了从中央到地方的业务技术服务和信息沟通网络系统。2000年底全国已建立各级、各类卫生防疫站3741个，比1985年增加331个，比1965年增加1242个；专科防治所1839个，比1985年增加273个，比1965年增加1017个；卫生防疫人员22.53万人，比1985年增加3.17万人，比1965年增加14.18万人[4]。

进入上世纪90年代，我国社会疾病谱和公共卫生服务需求发生变化，国际上也逐渐把防控重点转向非传染性慢病，传统的应对传染性疾病的概念扩展到非传染性慢病领域(包括伤害和精神卫生领域)，逐渐以“疾病预防控制”概念代替传统的“卫生防疫”概念。2001年，卫生部出台了《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》《全国疾病预防控制机构工作规范》，明确了各级疾病预防控制中心的职能与任务。2002年，在中国预防医学科学院、卫生部工业卫生实验所、中国健康教育研究所、中国农村改水技术中心的基础上，中国疾病预防控制中心(Center for Disease Control and Prevention, CDC)正式组建成立，将原有的卫生监督执法职能划出，新增慢性非传染性疾病防控等公共卫生职能，提高了国家防范生物恐怖活动和应对突发卫生事件反应能力，加大了对地方疾病预防控制工作的指导力度，并带动全国各级政府迅速组建相应的对口机构。2002年，27个省级疾病预防控制中心挂牌运行，同时大约三分之一的地市和五分之一的县也组建了疾病预防控制中心[5]。隔年，疾病预防控制中心在各个行政层级都建立起来，绝大部分是原防疫站(所)更名而来。由此，在各级卫生行政部门的领导下，自上而下的为公众提供疾病防治服务的专业组织系统初具雏形。

也正是在这一时期，随着我国恢复在联合国与世界卫生组织中的合法席位，卫生防疫工作对外交往不断深入。1978年、1982年和1983年卫生部与世界卫生组织签署了一系列的技术合作备忘录，使得双方合作不断深化，形式也逐渐多元化。20世纪80年代中后期，我国先后引入和利用国际资金合作项目，开展疾病防治、农村妇幼卫生建设和卫生防疫机构建设。通过国际合作项目，适时地弥补了我国公共卫生领域经费投入不足的困境，极大地提高了传染病防控的能力，并达到世界卫生组织规定的目标要求。

上世纪八九十年代，我国卫生防疫体系成功地控制了各种重大传染病的流行。山东出血热、海南登革热、上海甲肝、新疆非甲非乙型肝炎病毒等疫情，以及脊灰、艾滋、钩端螺旋体病等局部流行，都能得到快速有效地控制。尤其是1991年华东、1994年中南以及1998年暴发全国性大水灾，取得了三个大灾之后无大疫的辉煌战果。这一时期我国卫生防疫体系建设主要呈现以下特点：一是国家制定大量公共卫生法律、法规，使卫生防疫体系建设初步进入法制化、常规化轨道；二是卫生防疫体系的主体机构——卫生防疫站在各地得到迅速重建，各级政府往往倾向于采取临时抱佛脚的方式处理突发公共卫生事件，虽然在较短的时间内控制住了疫情蔓延，但是造成的损失及耗费的代价也较大；三是在新增慢性非传染性疾病防控职能以及剥离卫生监督执法职能后，防疫站逐渐演变为专业的技术单位——疾病预防控制中心；四是由于国家财政投入严重不足，卫生防疫体系建设大量依靠国际合作项目，很多基层防疫站不得不依赖创收才能维持人员经费及运行开支。

二、2003-2012年：快速建设时期

2003年春季，一场突入其来的SARS疫情在中国暴发，给我国带来空前的社会恐慌，暴露出我国疾病预防控制体系的诸多缺陷，如应急能力不足、疫情报告信息网络不畅等。2003年7月召开全国卫生工作会议，副总理兼卫生部长吴仪痛责这一庞大体系：“目前，国家、省、市、县四级都建立了疾病预防控制中心，但定位不清、职责不清；机构不少、功能不强；队伍庞大、素质不高；设施陈旧、条件落后；防治脱节、缺乏合力；经费不足、忙于创收。”[6]SARS危机暴发为中国疾病预防控制体系的能力建设提供了重要契机，国家明确提出“力争用三年时间，基本建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和医疗救治体系，提高应对重大传染病等突发公共卫生事件的能力。”[7]

2003年，国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，以法律的形式明确了我国对突发公共卫生事件应当遵循的原则和方针，并规定了各级政府及相关部门在应对突发公共卫生事件中的责任与义务。2004年，第十届全国人大常委会修订了《传染病防治法》，明确了各级政府承担传染病防治工作的主体责任，并对突发公共卫生事件的应对做出了具体规范。2005年，国务院制定了《国家突发公共卫生事件总体应急预案》，明确了我国应急管理体制建设的目标。2007年，第十届全国人大常委会通过了《突发事件应对法》。卫生部制定了《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发公共卫生事件医疗卫生救援应急预案》，并由国务院办公厅颁布实施。这些法律法规及其配套的标准、规章、规范、程序等几乎覆盖了公共卫生工作的所有领域，为疾病预防控制提供了有力的法制管理条件和手段。

20世纪80年代以来，市场机制被引入医疗卫生领域，公共卫生支出大幅下降，卫生服务变得极不平等，疾病预防控制体系尤其是农村的疾病预防控制体系功能严重削弱。世界卫生组织(WHO)2000年对全球191个成员国的卫生总体绩效做了排序，中国被排在第144位；在卫生负担公平性方面，中国被排在第188位[8]。SARS疫情之后，各级政府加大了对疾病预防控制体系建设的投入力度。2003-2006年间，全国各级疾病预防控制中心开展疾病预防控制体系建设项目2448个，总投资105亿元。医疗救治体系建设项目总计投入163.72亿元，建设项目2668个，主要用于加强传染病和紧急救援中心基础设施建设[9]。同时，疾病预防控制中心人员经费由同级政府财政予以保障，运行与业务工作经费由中央和地方财政共同保障。2009年中共中央、国务院推出新一轮医药卫生体制改革方案，全面推行国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目。政府疾病预防控制财政补助平均每人投入1978年0.4元、1988年0.9元、2001年3.5元、2010年15.6元、2012年20.1元，按人口人均投入呈逐年增加，2012年较1978年增加了50倍，年均递增11.2%。2012年，政府对疾病预防控制财政投入占政府卫生支出的比例达3.5%[10]125。同时，队伍能力建设也得到了明显加强。2012年，疾病预防控制机构在岗人员的学历构成占卫生技术人员的比例，大专和中专分别为37.7%和28.7%，本科占25.8%，而研究生占3.6%。较1988年研究生占0.11%、大学占7.7%，分别增加了32.7倍、3.4倍[10]125-126。

该模式是社会资本方与金融机构成立专项PPP基金，投资PPP项目公司的股权，业务结构基本与政府方的投资基金相同。常见的业务结构如图3所示。

2003年SARS疫情加速了我国传染病疫情信息报告系统的发展进度。1950年到1985年是以县为基础的月报，通过邮局邮寄报表的方式进行。2003年后，我国加强了公共卫生信息系统建设，利用现代通讯手段在全国建立了统一、高效、快速、准确的疫情报告系统，形成了纵横贯通的传染病信息报告网络，实现了传染病疫情从信息采集、信息发布到数据利用的全过程管理。中国疾病预防控制信息系统2004年1月1日在全国范围开始启用，传染病疫情由之前的逐级上报汇总数据，转变为以互联网为基础的网络直报个案信息，共覆盖39种传染病[11]。2008年建立起来的国家传染病自动预警系统实现了对多种法定报告传染病异常情况的自动探测和预警响应，三级指挥决策系统初步形成。传染病网络直报体系的建立，有力地加强了法定传染病疫情报告与响应，极大地提升了公共卫生事件应急能力，成功应对了多起突发新发传染病，包括2005年人感染H5N1禽流感、2009年全球甲型H1N1流感大流行等。

2003-2012年，我国疾病预防控制体系得到了前所未有的发展，逐渐成为应对突发公共卫生事件的有效手段，防控慢性非传染性疾病的重要途径。这一时期的主要特点有：传染病法律法规得到进一步完善，尤其是人大常委会针对突发公共卫生事件立法，卫生行政部门以此为依据制定各种流行病应急预案；政府加大财政投入力度，各级疾病预防控制中心的基本建设和硬件设施配备得到显著改善，业务及运行经费由中央和地方财政共同承担，人员经费则由地方财政予以保障，“疾控人”开始吃上了“皇粮”；借助现代信息化手段，建立了覆盖全国所有角落的传染病网络直报系统，自动监测和预警响应多种传染病异常情况，极大地提高了各级疾病预防控制中心对于公共卫生事件的应急能力。

三、2013年至今：健全发展时期

以2003年暴发SARS疫情为契机，我国疾病预防控制体系建设扭转了多年来的发展颓势，服务能力得到了大幅提升。2013年4月，中国-世界卫生组织人感染H7N9禽流感联合考察组对中国防控人感染H7N9禽流感的工作展开了评估，考察组外方组长、世界卫生组织卫生安全和环境事务助理总干事福田敬二评价“中国的应对堪称典范”[12]。从2003年面对SARS病毒的“无序”，到2013年应对禽流感的“有序”，中国疾病预防控制体系实现了“华丽转身”[13]。

全球化、城镇化、人口老龄化加速，疾病谱变化，生态环境和生活方式等不断变化以及某些人畜共患病的持续发生，使我国同时面临来自急性传染病和慢性非传染性疾病的双重威胁。我国高血压患者超过2.5亿，糖尿病患者超过9700万，心脑血管疾病、癌症等慢性非传染性疾病导致的死亡占总死亡人数的85%，成为危及人民健康的第一杀手[14]。2015年十八届五中全会首次提出推进健康中国建设，深化医药卫生体制改革，理顺药品价格，实行医疗、医保、医药联动，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度，实施食品安全战略[15]。2016年召开全国卫生与健康大会，习近平总书记提出了“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享”新时代的卫生方针[16]。党的十九大报告进一步提出“实施健康中国战略”，明确健康中国建设的具体方略。2019年第十三届全国人大常委会通过《基本医疗卫生与健康促进法》，这是卫生健康领域第一部基础性、综合性的法律，为推进健康中国战略提供了有力的法律保障。由此，卫生服务模式由“以疾病治疗为中心”转向“以人民健康为中心”，健康不再是卫生部门的事情，而是所有政府部门在做重大决策和发展规划时必须优先考虑的重要因素之一。

近年来伴随着综合国力的快速提升，我国积极参与全球公共卫生治理，开展公共卫生援助项目，将传染病防控关口前移。2014年西非暴发埃博拉疫情，世界卫生组织(WHO)第5次宣布进入全球卫生紧急状态，指出这是近40年来波及地区最广、疫情最复杂、病况最严重的公共卫生危机，急需国际社会伸出援手[17]。作为负责任大国，我国援非的态度是坚决、一贯和毋庸置疑的，第一时间向疫区国家提供了15批次、价值1.02亿元的医疗物资和2600余万元的保障性物资[18]，并组建“中国人民解放军援塞医疗队”，分三批先后赴疫情最为严重的塞拉利昂执行埃博拉病毒防治任务。这是新中国成立以来，我国支持其他国家应对传染病疫情规模最大的一次援助，也是我国首次向海外派出成建制的医疗部队，赢得非洲和国际社会一致赞赏。2015年在南非举办的中非合作论坛约翰内斯堡峰会上，习近平主席提出“要加强公共卫生政策沟通，支持非洲加强公共卫生防控体系和能力建设，积极参与非洲疾病预防控制中心筹建，协助非洲国家提高实验室技术能力和开展卫生人力资源培训，重点帮助防控影响非洲人民健康的慢性非传染性疾病、虫媒传染病以及疟疾、霍乱、埃博拉出血热、艾滋病、结核病等可预防的传染性疾病和新发疾病。”[19]

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了以人民为中心的发展思想，把维护人民健康作为治国理政的基本要务，推动医药卫生体制改革由易到难渐次突破，我国疾病预防控制事业发展跨上了崭新台阶。习近平总书记多次强调把人民健康放在优先发展的战略地位，树立“大健康”“大卫生”理念，疾病预防控制工作逐渐摆脱以往被动式、碎片化和断裂的服务链，开始为人民群众提供全方位、全生命周期的健康服务。此外，随着综合国力显著提升，在疾病预防控制领域由以往的“引进来”到现在的“走出去”，从派遣成建制的医疗部队远赴非洲抗击传染病疫情，到积极参与非洲疾病预防控制中心筹建，提高实验室技术能力和开展卫生人力资源培训等，这些举措具有重大的政治意义和深远的历史意义。

四、我国疾病预防控制体系发展的经验与启示

1978年以来的疾病预防控制体系发展是我国改革开放事业的重要组成部分，历时40多年已取得显著成就，为建成中国特色的公共卫生体系奠定了坚实基础，同时为进一步推进疾病预防控制体系的完善提供了丰富的经验与启示。

1.明确以人民为主体、以健康为根本的价值取向

马克思主义唯物史观始终强调人民在物质生产、精神生产和自由发展等方面的获得感，提出“无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[20]中国共产党是马克思主义政党，自成立以来始终坚持为最大多数人谋利益的立党宗旨，须臾不曾偏离。习近平坚持和发展这一历史唯物主义思想，将以人民为中心和全心全意为人民谋幸福作为党的执政理念，强调：“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上，止步于思想环节，而要体现在经济社会发展的各个环节。”[21]13

为了更好地发展卫生健康事业，进而满足人民日益增长的医疗卫生需求，2015年党中央提出以健康为中心的健康中国战略，并要求各级党委和政府把健康优先发展摆上重要议事日程加以落实。对此，习近平提出：“将健康融入所有政策”“全面建立健康影响评价评估制度，系统评估各项经济社会发展规划和政策、重大工程项目对健康的影响。”[21]373以人民健康为统领设计的发展模式，成为国家最高发展战略。

2.坚守公益性与公平性的基本原则

马克思认为，要真正实现为绝大多数人谋福利，必须“使社会的每一成员不仅有可能参加社会财富的生产，而且有可能参加社会财富的分配和管理，并通过有计划地经营全部生产，使社会生产力及其成果不断增长，足以保证每个人的一切合理的需要在越来越大的程度上得到满足。”[22]中国是社会主义国家，而社会主义的本质要求就是消除两极分化与实现共同富裕。卫生与健康事业是党领导下的中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分，必然要坚持社会主义的根本属性，最大程度地体现公益性与公平性，最终由全体人民共建共享。

习近平指出：“无论社会发展到什么程度，我们都要毫不动摇把公益性写在医疗卫生事业的旗帜上，不能走全盘市场化、商业化的道路。”[21]102通过把健康融入所有政策，建立起“国家责任、政府主导”的卫生健康服务机制，确保卫生健康领域的公共财政投入切实惠及全体人民，让健康公益公平真正落到实处。

3.贯彻预防为主的工作方针

人类与疾病作斗争的历史已有几千年了，在漫长的历史过程中，人类充分认识到了防病胜于治病的道理。战国时期的经典著作《黄帝内经》中指出：“圣人不治已病治未病，不治已乱治未乱。夫病已成而后药之，乱已成而后治之，譬犹渴而穿井，斗而铸兵，不亦晚乎。”然而，这些具有远见卓识的见解，只能停留在认识上，一直未能付诸实践。

早在革命根据地时期，中国共产党就已在工作中践行“预防为主”的方针，在当时条件极为困难的环境中，因地制宜开展各种公共卫生活动。中华人民共和国成立后，迅速建立防疫机构与队伍，改造城乡的基本卫生设施，以及实施大规模的免疫接种活动。“预防为主”的工作方针对于改善人民群众健康体质，以及在历次自然灾害发生后防治疫情蔓延发挥了不可替代的重要作用。

4.加强卫生法制建设

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国加快了疾病预防控制领域的法制建设步伐，尤其是在重大公共卫生事件发生后，迅速催生相关法律的出台。地方人大和地方政府根据当地实际情况，也制定发布了大量地方性配套法规和规章，目前已基本形成了与疾病预防控制事业发展相适应的法律法规体系。

我国初步建立起一套既符合国情又与国际先进水平相适应的卫生标准体系。据统计，我国颁布实施的各类卫生标准1300多个，涉及范围包括生活饮用水、食品卫生、化妆品卫生、消毒产品卫生、公共场所卫生、劳动卫生、学校卫生、食物中毒及化妆品皮肤病诊断等各个方面。另外，我国还制定了一系列卫生规范和安全性、功能学评价程序和方法，基本满足了卫生防病工作的需要。

5.健全防控网络和人才队伍建设

改革开放以来，卫生防疫工作逐步走上了常态化、制度化和规范化的轨道。中央政府领导全国疾病预防控制工作，负责制定法律法规，指导和协调解决全国性或跨省区的重大疾病防治问题，并采取多种形式帮助地方发展疾病预防控制事业；各地方人民政府对本地区疾病预防控制工作负全责，将这项工作纳入本地区社会经济发展总体规划中，并根据中央区域卫生规划指导原则，制定相应的卫生资源配置标准，负责组织本地区卫生规划的落实与实施。

疾病预防控制机构是科技含量高、人才聚集的特殊行业。大量证据表明，人力资源数量是否充足，质量是否过关，结构及其分布是否合理，直接关系到日常性疾病防治工作和应对突发公共卫生事件的总体质量[23]。改革开放以来，国家高度重视疾病预防控制人才队伍建设，不断提升专业技术人员的整体素质。注重人才引进，改善队伍知识结构，并加大在职专业技术人员培训力度，使专业技术人员职称结构日趋合理。注重科研投入，扶持科研项目，加强科研队伍建设，提高自主创新能力。

6.坚持引进来与走出去相结合的对外开放战略

当代中国的命运已同世界的前途如水乳交融一般地联系在一起。改革开放初期，我国在疾病防治、农村妇幼卫生建设和卫生防疫机构建设等领域引入国际资金合作项目，不但有效缓解了当时公共卫生领域财政投入不足的困境，而且极大提升了我国传染病防控效果和水平。这段时间，虽然受制于综合国力以及国际环境等因素影响，我国对外卫生援助经历了一些波动和起伏，但从总体而言，对外卫生援助的规模在继续扩大。

近年来，中国经济保持快速增长，综合国力不断增强，在全球舞台上扮演着越发重要的角色。以中非合作论坛的建立为标志，中国迈出了对外卫生援助的新步伐，投入不断增长，领域逐渐扩展。积极参与非洲疾病预防控制中心筹建，提高当地实验室技术能力和开展卫生人力资源培训等。在发生严重自然灾害和暴发国际关注的突发公共卫生事件之际，向有关发展中国家提供大规模的紧急人道主义医疗援助。所有这些都表明：中国已开始从受援国转变为卫生领域中一个新兴而且重要的国际发展合作伙伴。

改革开放40多年来，在党中央、国务院的正确领导以及社会各界的共同参与下，目前已建成完整的疾病预防控制体系，形成纵向到底(从中央到地方)、横向到边(系统内外覆盖各方面各环节)、职责明确、任务清晰的协调运行网络，在历次重大传染病疫情和突发公共卫生事件应对中发挥了不可替代的作用，为国家健康事业做出了重要贡献。新时代我国疾病预防控制体系要在充分借鉴以往宝贵经验的基础之上，通过改革创新建立适应现代疾病谱变化的体制机制，确保人民群众身体健康和社会经济可持续发展。