新形势下运用法治思维推进粮食监督检查工作的思考——以无锡市为例

党的十九大以来，粮食流通监管事业迎来了历史性发展新机遇。江苏省无锡市各级粮食管理部门扎实开展粮食监督检查工作，有力地维护了粮食安全，无锡地区已连续多年实现了重大粮食违法违规案件零发生，粮食有效投诉举报零发生、行政处罚复议诉讼零发生的目标。无锡市粮食和物资储备局曾被授予“全国粮食流通监督检查示范单位”称号，无锡粮食安全责任制考核连续3年获省优秀。面对新时代的新形势、新要求，依法管粮的任务还十分繁重，为此，笔者深入无锡市（县）、区粮食管理部门及部分粮食收储企业进行了调研，并结合日常工作，就新形势下，如何运用法治思维进一步做好无锡粮食监督检查工作提出一些对策和建议。

粮食监督检查工作的新形势、新要求

习近平总书记强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己的手上。在高质量发展的新时代，实现更高层次的粮食安全，将是粮食监督检查工作的新使命、新挑战。

一是新时代赋予了粮食监督检查新内涵。党的十九届三中全会作出了深化党和国家机构改革的重大决定，粮食部门的监管对象有了新变化，由原有单一的粮食流通监管扩展为粮食、棉花、能源等国家战略和应急物资储备管理，监管重心上有了新变化，由原来的守好储备安全底线提升到了守好储备安全底线与做好重大突发应急保障相并重的新高度。另外，无锡市粮食和物资储备局还被赋予了市级药品储备的管理职责。

二是新时代确立了粮食监督检查新要求。党的十九大报告对建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法作出重要部署。党的十九届四中全会强调坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020 年）》中在监督检查方面提出了全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力，加强事中事后监管，创新市场监管方式，完善市场监管体系，坚持严格规范公正文明执法等具体要求。无锡市政府要求在各行政执法机关全面推行行政执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核等三项制度。

三是新时代呼唤粮食监督检查新担当。习近平总书记指出：“中华民族伟大复兴，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的。”改革已进入关键时期，粮食流通领域亦是如此，粮食收储体制改革、国有粮食企业改革、综合行政执法改革、粮食行政管理机构改革等多方交织，粮食监管面临的形势愈来愈复杂，老路子越走越窄。但同时，新困难、新挑战也意味着新优势、新机遇。这就要求新时代的粮食监管者要全力履行自己的义务，承担自己的责任，迸发自己全部的能量和激情，不断开创粮食监督检查工作的新局面。

做好粮食监督检查工作的建议和对策

“虽有智慧，不如乘势；虽有镃基，不如待时。”无锡粮食监督检查变革正当时，要着力运用法治思维，加快构建依法管粮的法治体系，全面提升依法管粮的法治能力。

一是加强粮食法制建设，着力构建规范科学的粮食监管体系。“法无授权不可为，法定职责必须为。”粮食监管必须要依据现行相关法律法规和政策履行法定的监管职责，方能防止过度监管、不当监管，方能确保不缺位、不错位、不越位。为此，一要厘清政府部门间职责边界。目前，国家《粮食安全保障法》起草。无锡粮食部门应抓住此契机，加快研究制定适合本地粮情的配套细则、实施办法，要重点明晰粮食流通环节监管责任主体、粮食及粮食经营者的定义范围等关键要素，而后方能依法界定部门职能边界，厘清部门职责分工，真正建立好粮食部门的政府责任清单。二要厘清市级与县级粮食监管职责分工。首先按照属地管理的原则分级负责，县级粮食部门应对辖区范围内的粮食安全监管负主责，市级粮食管理部门主要行使的是全市粮食监管的工作指导、跨区域统筹协调，以及重大案件的查处职责。在具体监管事项上分项负责，县级粮食部门重点在“面”，着重抓好质量安全、储粮安全、安全生产等基础检查和日常巡查；市级粮食部门重点在“线”，着重抓好两季收购、库存检查等大型专项检查和专案督查。三要厘清业务管理与监督检查的职责侧重。粮食部门的相关业务处室要点在“管”，侧重于通过对行业的管理，提升企业管理水平，使粮食流通更顺畅、粮食安全保障更高效，重在“向好”，追的是行业创先的高标；而监督检查处室要点在“查”，侧重于通过对行业的检查，督促企业遵规守纪，使粮食流通更稳定、粮食安全保障更规范，重在“补缺”，守的是法律政策的底线。四要始终坚持协作的原则。粮食监督检查绝不能是一个部门一个处室的“单音符”“独角戏”。分工是为了各司其职，使之守土有责、守土尽责。而协作应贯穿于粮食监督检查的整个过程、每个环节。只有部门协同，监督检查方能编织好横向到边的维线；只有市县共治，监督检查方能编织好纵向到底的经线；只有处室融合，监督检查网络方能扎得更牢、收得更紧。

二是加强粮食法治思维提升，着力打造专业正规的粮食监管队伍。粮食监管者要牢固树立法律至上、职权法定、依法行权、规范用权的理念，坚持奉法为先、以法为据、依法办事，使对法治的尊崇和敬畏成为依法管粮的思维与行为习惯。一要转变角色，将企业主体责任与政府监管责任结合起来。将过去单方面依赖政府监管转向落实好企业主体责任和履行政府监管责任上来，尤其是在日常监管时，要将重点放在督促企业建立完善的组织管理体系、落实风险控制制度和规范操作流程上，着力提升企业第一责任人意识，激活企业内在的自控、自查、自纠能力。二要转变理念，将事先预防、事中处罚、事后帮扶结合起来。从事先预防入手，就是要加强对法律法规和粮食政策的研究，对粮食经营者在执行中可能出现的苗头性、倾向性、潜在性问题要做预判，并制定出相应的预防措施，尽快能将隐患解决在萌芽中。从事后帮扶入手，就是对检查中发现问题的粮食经营者，要积极帮助分析原因、制定对应的整改措施，使其在经营管理上提档升级，实现法律效果和社会效果的双提升。三要转变方式，将刚性执法与柔性执法结合起来。在执法过程中既要有刚性，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，捍卫法律的权威性。同时，也要有柔性，坚持以人为本，做到言之有理、言之有据、言之有礼、言之有情，做到刚柔相济，即对那些轻微的、没有造成危害后果的首次违规行为，在自由裁量的范围内多运用行政指导、行政警示等柔性执法，以更好体现平等、民主的法治价值和人文主义精神。

三是加强粮食监管手段创新，着力形成高效长效的粮食监管机制。一要健全完善监督检查工作标准。全面梳理粮食监管的事项、要求、处罚依据等内容，不断充实修订各类现场检查表格，使粮食监督检查单类事项固定化、标准化。而后还需将这些单项的检查整合起来，可借鉴全国政策性粮食库存数量和质量大清查的成熟经验，通过研究粮食购、存、销等业务间对应关联，统计、实物、财务等数据间勾稽关联，经营台账、工作日志、会议记录等文字间逻辑关联，探索形成统一的粮食监管检查方法，使粮食监督检查工作流程制度化、规范化，使全市粮食监督检查体系内人员间、层级间始终都用一把尺子、一个维度量到底。二要优化粮食信用监管体系。建立全市统一的粮食行业信用管理平台，将无锡地区从事粮食收购、储存、运输及政策性粮食加工销售的企业、合作社等各类经营主体全部纳入信用管理范围，实现粮食信用监管的全覆盖。要建立诚信信息共享机制，打破粮食信用信息“孤岛”，全面归集粮食经营主体的基础信息、政府监管信息、社会舆情信息等多方面数据，全面提升粮食信用评价和分类监管的科学性。三要完善粮食信息监管平台。进一步完善无锡智慧粮食管理平台，在政策性粮食储备企业全面推行“互联网+”监管模式，对存储粮食的数量、质量、粮情等关键指标进行在线监测和巡查，将人工定期“运动式”低效率监管转化为信息化的常态监管，大幅提升粮食监管的预警能力。四要增强粮食法治宣传氛围。既要“唱响粮食音”，充分利用电视、广播、报纸等主流媒体及微信、微博等新媒体持续发声，使广大群众在日常生活中就能潜移默化地感受到粮食工作，关注粮食工作；更要“唱好粮食音”，要对市民群众、种粮农户、粮食经营者分类开展粮食法治宣传，提高宣传的针对性、有效性。