绩效评价结果应用短板与改进研究

宋亚楠

一、引言

最近几年来，我国持续推进并不断加码减税降费政策，使得地方各级财政收支压力大幅提升，如何通过提升绩效管理来实现更好的财政资源配置效益，成为了当前十分迫切的现实需求。为此，我国政府出台一系列绩效管理新规，2018年国务院颁布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对于新时期财政预算绩效管理的主要环节提出了纲领性工作要求；财政部又于2020年2月25日印发了《项目支出绩效评价管理办法》（下文简称《办法》），对于公共管理相关的预算、基金以及项目如何开展绩效评价管理作出了明确规定。值得注意的是，《办法》特别强调，绩效评价应用结果需同政策调整以及管理优化达成实质挂钩，尤其是要在奖优惩劣以及激励促进的原则指导下实现同预算安排的融合。预算安排中，对于评价表现达到优、良的部门，应据实情给予相应支持，而对于评价表现仅为中、差的部门，需视情况进行一定的预算核减。虽然《办法》已对绩效评价结果的应用进行相应规定，但在具体实践中依然存在一些短板，在这种背景下，本文将对当前绩效评价结果应用短板进行分析，并在此基础上提出了改进建议。

二、绩效评价结果应用的短板分析

当前，上至中央机构，下至地方单位，都在积极推进绩效评价结果应用，从现实情况看已取得较为明显成效，但仍有一些不可忽视的结构性短板，主要体现在以下几个方面。

（一）评价结果应用尚未形成统一的执行标准与制度

由全国各地实际应用状况来看，各省区市财政部门开展评价结果应用的深度主要是视单位自身状况而定。眼下我国绝大多数省份尚未形成规范具体的评价结果应用统一标准和管理办法，很多情况下相关单位只是在预算绩效管理整体性框架要求中简单规定了绩效评价结果应用的主要内容、开展主体以及相应责任。仅有极少部分省份建立了较为完善的绩效结果信息公示、意见反馈和问题追责制度。此外，尽管当前各省份都或多或少地进行绩效评价结果应用，但其最终产生的作用大小以及范围均有待商榷。绩效评价结果应用要真正取得成效还需从顶层设计开始着手，但当前许多部门由于缺乏制度约束以及理论认知，其对绩效评价结果应用一般抱有消极被动的态度，有些时候甚至会反感抵触，导致绩效评价实践中往往都把工作重心放在评价结果形成上，而对评价结果应用缺乏重视，最终造成结果应用收效甚微、流于形式。

（二）绩效评价结果应用范围较窄

相较于之前的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，新颁布的《办法》特别规定了绩效评价结果处理需包含“完善政策”的相关内容，这对于强化绩效评价结果应用具有积极的推动作用。整体而言，我国绩效结果应用同国际先进水平相比，其应用范围还过于狭窄，实际操作中更注重同事务的结合，而缺乏同人的结合。同时，目前的绩效评价结果尤其是单位自己主导的评价常常“水分”过大，绝大多数时候都会得出“优良”的评价结果，极少会出现“中差”的情况，绩效评价结果失真大大限制了结果的应用。此外，当前多数单位在进行财务规划以及资金配置时并未将绩效评价结果切实应用到相关决策的考量中去，导致其在优化财务统筹安排以及促进整体政策调整等方面意义不大，最常见的应用主要是作为员工年终奖励以及相关福利的评定依据。

（三）绩效评价结果应用方式不科学

任何事情都有两面性，应用不当就可能出现反作用，对于绩效评级结果应用而言，如果应用方式不科学，不仅会导致评价环节完全失去效用，还可能对单位积极性产生负面影响，甚至会催生弄虚作假等较为恶劣的问题。以制定预算为例，将其同绩效评价结果做直接的挂钩是一个看似逻辑合理实则值得斟酌的做法。由于绩效考评优劣很大程度上可能是之前预算分配不均造成的，那么对于那些本来就因为预算不足而导致绩效不佳的部门要对其做进一步预算削减的话，无疑会让部门运作更加困难。另一方面，把预算同部门绩效评价结果直接挂钩还容易滋生弄虚作假的风气，各部门为了获得更多的预算分配可能会出现粉饰业绩、财务造假等行为。如果发展到这种程度，那么绩效评估就完全失去了作用。

（四）绩效评价结果应用信息披露机制尚不健全

在绩效评价相关信息披露方面，不论是绩效评价结果还是后续结果应用，我国都未建立健全披露机制。究其原因，一方面是有些单位为了保护自身利益，并不愿意把详尽的数据及结果公之于众；另一方面由于我国目前相关的法规建设尚不完善，导致不同地方对于信息披露的要求有较大区别。此外，部分单位虽然开展绩效评价信息披露，但在内容透明度和完整性方面尚待加强，同时披露信息的质量也很难保证。

三、改进绩效评价结果应用的措施建议

为了补齐上述绩效评价结果应用的短板，可以考虑实施以下改进措施。

（一）建设科学合理的评价结果应用制度及措施

因为各地实际情况存在较大差异，要对绩效评价结果应用执行“一刀切”的统一标准显然可行性不强。基于此，可以考虑在制度规范方面出台一些纲领性要求，并从顶层设计上对评价结果应用进行强化，同时进一步明确相关职能机构的具体权责内容，提升单位领导层以及各部门对评价结果应用的重视程度和责任意识。此外，在实际执行过程中，还需对绩效评价结果应用流程、具体范畴以及相关权责做出系统规划，同时根据各地实际状况赋予其适度的自由裁量权，在保证一定灵活度的前提下，推动评价结果应用的全面实施。具体措施包括：第一，推动依据绩效付酬机制建设。在对公共事项进行合理分类的基础上，按照不同事项的特点实施合理的绩效浮动支付制度。第二，把绩效管理纳入各级单位制定重大行政决策时需要考量的要素。第三，完善物有所值的资源配给和成本节约体制，通过设立硬性指标以及赋予执行部门更多自主权等方式，达到减少成本支出以及提高服务效率的双重目的。第四，把事前评估建议以及事中监控整改一并纳入事后绩效评价，形成全流程的闭环管理。第五，把绩效评价结果更深入地应用到国家治理体系中。

（二）健全绩效评价结果应用奖惩问责机制

当前绩效评价结果应用之所以在很多时候变成了形式化的流程，与缺乏一定的奖惩问责机制有很大关系。有效健全的奖惩手段以及问责措施能起到强有力的约束作用，敦促相关部门积极开展绩效评价结果应用并努力提升应用质量。具体而言，应进一步强化财政部门在评价结果应用中的主导性，在出台年度预算编制指导性文件时，财政部门可以责成相关预算单位把预算编制同上一年度绩效评价结果及下一年度绩效目标进行融合。同时，财政部门还能自己开展项目支出绩效评价并根据获得的评价结果对相关单位预算进行针对性预算调整。除此之外，财政部门还可以设立专项资金用以奖励绩效评价结果应用中表现良好的单位，构建良好的正向激励机制。

（三）拓展绩效评价结果应用范畴

当前我国绩效评价结果应用主要集中在政策优化、预算安排以及管理提升等方面，应用范围相对狭窄，而在国际上一些相对发达的国家中还把它用来作为促进政府管理体制完善，尤其是推动人员优化以及机构变革的重要手段。在这方面，我国也应该参考这些国家的做法，逐步强化绩效评价结果同人的结合，用以优化完善政府机构及人员的组织管理。

（四）强化绩效评价结果应用相关信息披露

针对预算执行环节，相关部门必须完成支出绩效的全面记录以及有效监控，并将绩效信息及时地利用信息系统报告给财务部门，用以进行绩效评价和奖惩考评。同时还需利用单位网站、官方公众号及官方微博等途径把绩效评价相关信息进行公示，增强评价及应用工作透明度，实现上级单位和社会公众对部门绩效的有力监督，促进相关部门主动积极地做好评价结果应用。

四、结语

绩效管理是当前提高财政资源使用效益的重要手段，最近出台的项目支出绩效评价管理新规，更是强调要深化绩效评价结果的应用。分析发现，我国绩效评价实践中还存在着评价结果应用尚未形成统一的执行标准与制度，评价结果应用普遍未得到充分重视，评价结果应用范围较窄，应用方式不科学以及相关信息披露机制不健全等短板。针对这些不足，应当持续建设科学合理的评价结果应用制度及措施，不断健全评价结果应用奖惩问责机制，同时还要积极拓展评价结果应用的范畴，强化绩效评价结果以及应用情况的披露。