排污权交易政府监管的法律对策

纪圣驹

政府对排污权交易进行监管，总的目标是要维护排污权交易的有序运行，使得排污权交易能够实现其目的。排污权交易目的，简而言之就是控制并且逐渐减少污染物的排放，如果排污权交易当中反而出现了超污染物控制总量排放污染物，将与排污权交易的目的背道而驰，必须予以杜绝。排污权交易当中的各个环节，都需要监管以保障正常运转。在排污权初始分配环节，需要生态环境主管部门检测企业过往数年的排放量，作为确定企业排污权初始配额的重要依据；随后，政府需要结合企业申请的排污量、企业过往的排污量、本地区的污染物控制总量，决定是否发放排污许可和核准的排污量。在排污权交易过程当中，政府首先需要设置市场准入，确定哪些主体可以参与排污权交易，哪些主体不能参与；同时，为了使交易能够有序进行，政府还需要设置交易机构或者通过现有的交易机构对排污权交易进行监控，对交易情况进行备案审查。排污权交易合同达成之后，对于合同履行情况，政府也要通过环境监测进行监控，如果发现超标排放的情况，政府须及时予以纠正并处罚。

一、问题之源:当前排污权交易政府监管法律制度实践不尽理想

在国家层面，我国并没有直接对排污权交易本身进行立法，除了《大气污染防治法》当中宣示要推进排污权交易之外，再无别的表述，《大气污染防治法》对于排污权交易的涉及也仅停留在宣示而已。国家层面的法律法规及部门规章当中，对排污权交易的直接规定较少，在其他规范性文件当中，提及排污权交易的不在少数，但是，这些规范性文件要么只是提及了排污权交易工作，要么只是对于排污权交易制度的构建提出了原则性要求，并没有提出制定部门规章、行政法规、法律、地方性法规的时间表和具体要求。

2015年底，环境保护部对开展排污权有偿使用和交易的11个试点地区进行了深入调查。结果表明，试点地区存在排污权交易的边界和条件不明确、排污交易不活跃、企业参与积极性低等问题。根据试点地区公布的政策和市场实践，排污权有偿使用的初步转让仍然是大多数试点地区排污权交易的主要方式。除浙江、山西、湖南、重庆等省市试点项目外，其他试点地区二级市场交易基本停滞，行政干预色彩浓厚。浙江作为首批实行排污权交易试点的地区，截至2019年11月，全省累计排污权有偿使用66亿元、交易27亿元、租赁3 800万元、抵押贷款290亿元，排污权交易额占全国比重超过一半。在排污权交易最为活跃、排污权交易制度最为成熟的浙江，也出现了因为排污单位不愿意出售富余的排污权而产生有价无市的现象。那么其他比起浙江发展更为滞后的地区，情形只会更严重。因此，各试点地区排污权交易监管对于排污权交易的支持力度有待提高。

二、成因分析:排污权交易政府监管法律制度存在问题

（一）政府职能定位不清晰

在排污权交易市场中，当政府对排污权交易主体交易行为实施行政管理时，扮演的是监管者的角色。当政府参与排污权出让和购买当中时，政府也成为了交易主体，这样一来，政府就面临既当运动员又当裁判员的尬尴局面。此外，目前部分地方政府拍卖回购的排污权配额是无条件的，一旦政府手中的排污权投入市场，市场当中的排污权数量就会增加，排污权的稀缺性随之下降，自然使得企业富余的排污权配额市场价值下降，压缩企业通过排污权交易可得的经济效益。经济效益的减少，势必使得企业更新换代工艺、减少污染的意愿降低，参与排污权交易的积极性下降，不利于二级市场的繁荣。

（二）市场准入设置不合理

目前，超标排污的企业、环保公益组织和个人被排除在排污权交易主体之外。然而，超标排放的企业是最需要排污权配额的，允许其购买其他企业富余的排污权配额，一方面能够解决其生产所需排污量不足的问题，以持续维持生产，也才有可能通过盈利改良工艺引进先进设备减少污染；另一方面，超标排放企业的加入，使得市场需求被扩大，排污权的市场价值也水涨船高，对于盘活整个排污权交易市场大有裨益。环保公益组织和个人也应该能够购买排污权，如果购买成功，会使得二级市场的排污权存量减少，迫使企业改良工艺更新设备降低污染；即便不能购买成功，个人和环保公益组织参与竞价，也会使得排污权成交价格提高，使得企业购买排污权成本提高，同样能够促使企业自主减少污染。

因此，目前排污权交易市场准入制度，还有相当大空间可以推动排污权交易进一步发展。此外，某些地方将餐饮、医疗、畜禽养殖、城镇污水集中处理设施、垃圾渗滤液处理设施排除在排污权交易市场之外，理由是其不实施污染物总量控制制度。值得注意的是，这些主体因为与人们日常生活息息相关，虽然不实施污染物总量控制制度，但其实它们产生的污染物数量相当可观，如果不纳入排污权交易控制，等同于放弃以市场机制治理这些污染物排放大户的污染问题，这与排污权交易的根本目的背道而驰。值得肯定的是，一些地方已经实现了所有新增污染源排污权交易全覆盖，也就是不论是否实施污染物总量控制制度，只要是污染源，都应纳入排污权交易控制范围。

（三）排污数据监管制度对于排污数据真实性保障力度有待加强

首先，虽然我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律，通过“三同时”制度确立了污染物实时监控系统的法律地位。但是“三同时”制度在赋予企业安装自动监控系统义务的同时，没有给予企业相应的福利，比如说获得补贴、税费减免等。如此一来，相当于要求企业自己花钱安装和运营一个束缚自己手脚的装置，企业自然不乐意，就会想尽各种办法使得自动监控系统无法正常运转，或者在监测数据上弄虚作假，使得自动监控系统对自己的束缚和经济损失降到最低。

其次，自动监控系统作为一套精密系统，其运行和维护需要非常高的专业水准。绝大多数排污企业并非具有环境监测专业背景，法律即便规定了由排污企业自行运行和维护，排污企业也奉公守法，但是碍于专业知识和经验的缺乏，其对自动监控系统参数不熟悉、操作不熟练导致故障频发也就在所难免。对企业人员进行自动监控设施运行维护的专业培训，需要企业工作人员停工，邀请自动监控设施运维专家进行授课，这些对于企业来说都是额外增加的运营成本，会影响到企业的盈利，所以不是所有企业都愿意这么做，有些条件一般的企业根本不具备组织自身工作人员进行自动监控设施运维培训能力。因此，部分企业会选择将运行维护自动监控系统任务外包给专门从事运行维护服务的第三方公司。但是，在2014年国务院简政放权所取消的运营资质审批事项当中，就包括自动监控设施运维。所以目前，自动监控设施运维行业是没有市场准入的，国家对于自动监控设施运维行业从业人员和企业是没有进行事前审查的，随便什么人什么企业都能够从事自动设施运行维护，这一行业从业人员素质自然参差不齐，运行维护质量也就无从保证。

三、制度完善:出台排污权交易全国统一监管规范

为了解决我国排污权交易政府监管法律制度存在的缺失，应当出台一部级别不低于行政法规的全国统一排污权交易政府监管规范（以下简称“统一监管规范”），以法律法规形式将政府在排污权交易当中的监管职能予以划定明确，政府只能在法律法规划定的范围内行使监管职能，否则就是违法行政。全国监管规范至少应当包括如下内容。

（一）明确政府监管主体

明确政府监管主体应当和我国目前污染治理实践相适应。排污权交易总而言之是一项环境法规制度，其根本目的是为了改善大气质量，治理环境污染，因此为了保证其目的实现，其监管权限原则上应当交由生态环境主管部门统一行使。在我国实践当中，排污权交易的上位制度——污染物总量控制制度和排污许可制度也是由生态环境主管部门主要负责执行，在试点地区主要担负监管排污权交易职责的，也是生态环境主管部门。因此，统一监管规范确定排污权交易由生态环境主管部门负责监管，既有利于排污权交易根本目的的实现，也符合我国的实践。此外，对于政府拍卖回购的排污权也应当进行限制，仅限于在排污权交易供求失衡、有价无市的状况下，政府才可以进行拍卖。

（二）调整排污权交易市场准入

统一监管规范应当设置全国通行的排污权交易市场准入，将所有污染源，不论是否实施污染物总量控制制度，都应以纳入排污权交易控制为原则；另一方面，应当允许环保公益组织参与排污权交易，对于其购买排污权不做限制，但是其出让排污权的，应当严格予以限制，设置先决条件，并且需要生态环境主管部门核准。毕竟环保公益组织参与排污权交易当中能够起到制约作用，如上文所述，是增加排污权的市场竞争，要么减少市场当中排污权存量，要么提升市场价格，或者二者兼而有之，所以环保公益组织如果再出让自己持有的排污权，能起到的作用就要打折扣，因此应当受到严格限制。

（三）完善污染物实时监控系统法律制度

统一监管规范应当规定政府在财政预算中编列专门预算，用以对安装污染物排放实时监控系统的企业提供财政补助。①财政补助应当分次给付，以免企业一次性拿到财政补助后疏于对污染物实时监控系统运行管理。验收合格能够投入使用时给付一笔安装补贴，再逐月给付运行补贴，如果出现损坏的情况，还应当另行给付维修补贴，污染物实时监控系统使用到一定年限，也要给付例行检查和保养的财政补贴；但是，对于弄虚作假，干扰自动监控系统运行的企业，应当停发甚至追回财政补贴，并处以罚款。对污染物实时监控系统运行维护提供资金支持，不仅可以由政府财政补贴来做，还可以引入政府之外力量，比如政府可以在金融监管上略微放松，允许银行发行以自动监控设施运行维护为贷款目的的银行贷款，要求企业以污染物实时监控系统的设备作为抵押。

国务院应当发布相关条例规定，恢复自动监控设施运维市场准入，要求生态环境部会同人力资源和社会保障部等部门组织自动监控系统运行维护全国统一从业资格考试，未通过者不得从业，如果从业则以无证从事特殊行业论处；从事自动监控设施运维企业，政府也必须设置准入门槛，要求其担负运维任务工作人员必须具备从业资格，对其注册资本、公司规模进行要求。再次，政府应当对于自行运维企业当中负责运行维护自动监控系统工作人员进行定期培训，提供资金支持，帮助企业分担一部分运行成本。