工程建设项目经济责任审计现状和实践

狄文霞

一、重要项目经济责任审计的内涵

重要项目主要包括固定资产投资（如基建工程、技术改造等投资项目）和长期股权投资两大类别，对于行政事业单位包括医院一般不涉及长期股权投资，本文主要讨论固定资产投资中的工程建设项目投资。工程建设项目经济责任审计，是对项目的投资、建设、管理及经济效益的全过程经济责任审计，属于事后审计。

二、当前我国工程建设项目经济责任审计的现状

（一）审计关注的重点

1.投资方向。检查项目是否围绕主业布局，结构是否合理，投资是否有利于促进产业、技术升级和核心竞争力的提升。

2.决策程序。检查是否履行规定的决策和审批程序，以及经过有效决策和审批程序的项目是否存在执行不到位的问题。

3.合法合规。检查项目决策的内容是否合法合规，是否将资金投向高能耗高污染、产能过剩项目或其他国家限制或禁止性领域，在立项、实施和竣工各阶段是否严格遵守国家相关法律法规。

4.操作规范。检查项目是否履行可行性研究，是否按照规定进行招投标，是否存在领导人员干预及违规转分包行为，有无犯罪活动和腐败行为。

5.投资效果。检查项目是否取得了预期回报，有无造成重大损失浪费和质量事故等。

（二）审计的现状

1.取得成效。工程建设项目经济责任审计是对党政机关和企事业单位领导干部进行监督的重要手段，审计结果是对干部考察、综合评价、任用和奖励兑现的重要依据，客观上能够促使领导干部逐步转变认识，自愿接受审计监督，自觉依法行使权力，有效履行职责。

2.存在问题

（1）审计的独立性受到制约。目前现行的双重管理体制，影响审计工作独立性。审计机关是政府的重要组成部门，向政府报告工作、对政府负责，依法对同级党委、政府及其所属部门进行审计监督，就此体制来看，国家审计实质是一种具有“政府内部审计”性质的审计。这种制度状况使审计的独立性先天不足，尤其在地方经济责任审计工作中表现突出，有些单位违规的实施者为具体部门，但决策者往往为上级领导，若如实追究经济责任，则往往形成“下问上责”，反之则有失公允。有些经济责任审计由单位内部审计机构执行，审计结果要向单位领导和上级管理部门报告，发表的审计意见难免受到有关领导的影响。这些都使审计人员在揭示问题方面陷入两难境地，其独立性地位无形中受到影响，对于独立、客观、公正评价领导干部经济责任履行情况存在一定的难度。

（2）审计人员素质不能满足岗位需要。工程建设项目内容覆盖面广、建设过程复杂，既涉及财务管理，又涉及工程建设管理，不仅要对结果审计，更要对建设过程进行审计，查找工程建设项目各个管理流程的衔接部位、缺失部位、薄弱环节，提出改进意见及建议并作出评价，审计内容综合性、专业性都比较强，另外由于我国建筑市场及配套管理法规、政策尚不健全，各种监督制约措施力量较分散，未形成监督合力，内审部门人员较难适应工程建设项目的综合性审计要求，局限在单一的知识结构容易做出不全面、不恰当的审计结论，导致审计风险。

（3）深入性不足。经济责任审计往往时间跨度较长，内容较多，工作节点繁杂，加之人员调动、政策变更等原因，给审计深入调查带来困难，使得经济责任审计一般都较粗浅。

（4）审计机构人员配备局限了审计工作范围。目前我国从事审计的人员大多是会计人员，缺乏必要的懂基建工程管理技术人员，造成项目经济责任审计技术缺失，致使很多单位借助第三方审计，从而不能在内部控制方面进行有效监督。

（5）工程建设项目舞弊行为更加隐蔽。工程建设项目从立项、施工、竣工交付使用等整个过程涉及到很多利益主体，其中任何一方都可能在某个过程或程序中获取不当利益，进行营私舞弊行为。工程项目建设过程中的舞弊行为较其他经济项目更加隐蔽，在形式上难以发现漏洞，有看似合法完整的工程资料、合乎要求的程序甚至具备正规发票，加大了工程建设项目审计的难度。因此揭露舞弊行为是工程建设项目审计中的难点和重点。

（6）工程建设项目审计评价职能不能正常发挥。我国目前用以规范经济责任的法规性文件尚不多，没有一套完整的评价指标体系，在项目审计活动不同阶段使用不同的评价指标，项目前期主要是定性评价，主要评价项目调研程序合规性，论证科学性与严密性，以及有无决策失误问题等；项目建设期、运营期侧重于定量评价。建设期评价指标主要有：投资完成额、建设工期、质量合格率、结算审减率等；运营期评价指标主要有：投资利润率、投资回收期等。定量指标大多为财务分析指标，从使用情况看，单靠财务指标并不能真正完全反映出建设项目经济效益和社会效益，使审计人员难以操作，从而制约了审计评价职能在经济责任审计中发挥其作用。

（7）审计结果运用不透明。由于两个《暂行规定》中只要求在经济责任审计结束后写出审计报告，并没有进行披露，也没有结果运用相关反馈，这就使整个审计流程不能成为一个完整的闭环。

三、实证分析

（一）新乡市第二人民医院开展工程建设项目经济责任审计背景

2013年8月医院建成了31000平方米的外科病房大楼，2014年医院领导班子经过研究决定对外科病房大楼进行工程项目内部经济责任审计，旨在梳理工作流程、规范工作行为，为以后基础设施建设积累经验、吸取教训，提升项目建设管理水平。

（二）具体做法

1.确定审计重点和人员组成。医院领导班子经过讨论，把决策程序、合法合规、操作规范、投资效果四个方面作为审计重点；人员以审计科为主，咨询审计师事务所工程审计、造价方面的专家，同时让项目办同志全程参与。

2.实施审计步骤

（1）了解基本情况。了解外科病房大楼项目建设管理科室——项目办工作人员内部职责分工、各自责任范围以及具体操作流程及责任人，收集相关管理制度。

（2）确定审计范围和内容。在项目建设前期，从立项、调研论证决策程序和流程进行审计；同时对招投标、评标过程、合同签订、合同履行、变更签证、工程款支付、项目验收整个建设期间进行合法合规、操作规范审计，包括设计、土建和安装、中央空调、弱电、中心供氧、消防工程、手术室净化、高压配电、电梯、供应室及室外管网共11个分项工程。由于工程结算审计已经结束，涉及所有的分项工程对于工程量、竣工结算、变更签证使用的是审查复核法、预算数和实际数比较运用对比分析法，涉及付款资金流程使用的是追踪法，项目建设前期和运营期主要是对比分析和查阅资料。通过收集整理相关资料，编制审计实施方案。按照审计内容逐项查看项目运行过程各个环节是否完整，是否符合国家法律法规要求，从宏观拟定重要关注点：①项目是否经过集体决策。②分项工程是否有超预算（30%以上）的项目或刻意少列预算的项目。③各标段招标前是否编制预算，是否对工程造价进行有效控制；是否存在肢解项目，规避公开招标；是否按规定科学合理分标；是否将附属配套工程统筹纳入招标范围；是否存在招小标、送大标的现象；招投标程序是否到位；是否做到透明、规范、公平。④是否按招投标文件签订合同，施工合同及补充合同是否有背离招投标文件实质性内容的条款。⑤签证事项是否真实、合理，工程量计量是否准确，涉及项目资金增加额是否可控。⑥审核阶段性验收及综合验收资料是否齐全规范，各项检测报告是否真实有效；验收整改意见是否得到及时有效落实。⑦项目资金是否按合同约定及工程进度支付，是否存在超进度甚至超价款支付现象。⑧审核竣工结算工作和基本建设项目竣工结算报告，社会中介机构出具的竣工价款结算审计报告是否真实准确，是否存在人为干涉审计报告结论性意见的行为。

审计工作中，注意抓住重点，各个击破。将工程建设期的11个分项工程作为主要审计内容，先主攻工点最多、跨度期最长的土建和安装项目，等完成了土建项目审计之后，再分别进行其余10个项目的审计。

（3）具体审计实施步骤

第一步：收集、整理、归档所有相关资料，并进行审核，这一步是最繁琐且关键的一步。通过仔细阅读资料，了解、分析、审核工程项目性质、进度完成情况、付款控制情况、保函或履约保证金缴纳情况、合同奖惩执行情况、承包方式、现场施工条件、建设期内应采用的工程计价标准、工程概预算定额、费用标准、材料价格变化情况。①审核工程量。根据招标图纸、施工图纸、竣工图纸及设计变更等有效的工程资料，在现场对工程量进行核对，避免重复计量和虚假计量。②审核隐蔽工程记录。所有隐蔽工程应有验收记录，须经监理、项目办签字认可。对隐蔽工程记录资料进行核对，查看手续是否齐全，判断隐蔽工程记录的签认是否合理，如有疑义，应提请项目办、施工方核实。③审核设计变更。对于合同价款加设计变更及现场签证结算原则的工程，设计变更是变更工程价款的关键。变更通知必须是由原设计单位下达的，必须要有设计人员的签名和设计单位的印章。由项目办和现场监理工程师发出的不影响结构工程和建筑造型的局部小变动也属于变更之列，但必须要有项目办工地负责人的签字并要征得设计人员认可及签字方可生效。同时核对施工现场和相关资料，审核工程是否已按设计变更要求实施，以及是否利用设计变更的机会修正标内错算或漏算部分，以降低标内应承担投标风险。④审核计价。是否存在对设计变更中减少工程量或取消工程项目引起造价减少不计算的现象；是否有高估多算工程量的现象；审查设备、材料预算价格，其中施工图预算造价所占比重最大、变化最大的内容，应当重点审查。若采用市场价，核实其真实性、可靠性；若采用有关部门公布的信息价，要注意信息价的时间、地点是否符合要求，是否要按规定调整。设备、材料原价确定方法是否正确，材料预算价格各项费用的计算是否符合规定、有无差错。⑤审核现场经济签证。主要包括一些预算外的用工、用料或设计变更不及时和项目办原因引起的返工费等。现场经济签证资料手续是否齐全，且需经监理和项目办签字方可生效；审核签证单上的内容与设计图纸、定额及其他签证单上的工作内容是否重复，对重复项目内容不得再计算签证费用；审核签证单上是否留有“活口”。⑥审核分部分项工程、措施项目清单计价。一是审核结算所列项目的合理性。注意由于清单计价招标中漏项、设计变更、工程洽商纪要等发生的高估冒算、弄虚作假问题；工程项目、工作内容、项目特征、计算单位是否与清单计算规则相符，是否有重复内容；重点审核价高、工程量较大或子目容易混淆的项目，保证工程造价准确；二是审核综合单价的正确性。除合同另有约定外，由于设计变更引起工程量增减的部分，属于合同约定幅度以内的，应执行原有的综合单价；工程量清单漏项或由于设计变更引起新的工程量清单项目、设计变更增减的工程量属于合同约定幅度以外的其相应综合单价由承包方提出，经发包人确认后作为结算的依据。⑦审核工程取费。由于各专业执行定额不同，取费标准及费率的计取也不同，而且建设期内可能出现相关政策性调整。审核各单项工程费用计取时，应严格按照施工合同相关条款仔细核对各项费率及计费基数的计算是否正确。⑧界定各施工合同的承包范围和工作内容。从建设项目的整体角度出发，严格界定各施工合同的承包范围和实际情况，确保不出现工程费用重复结算。

审核每一份资料时均应编制详细的工作底稿，留有痕迹，经过归纳整理，形成初步的审计发现和意见，出具“经济责任审计发现情况”。

第二步：把所发现的问题进行归纳整理，形成初步审计发现和意见，然后与项目办进行初步沟通。

第三步：根据沟通结果，项目办及时补充资料或修正审核方向和内容，然后进行二次审计，并尽快就二次审计再次形成审计意见，与项目办及时沟通。

第四步：项目办根据二次审计意见再次补充资料进行完善。

四、对医院后续工作的意义

项目管理人员通过参与审计，认识到以前工作中存在的问题，并就疏漏的地方重新修订和完善制度，为后续工程项目管理更加规范化奠定了扎实的制度和实践基础，并在2017年12月投入使用的烧伤治疗中心病房楼项目建设管理中进行运用，该楼获得了河南省住房和建设厅颁发的“河南省结构中州杯”工程奖。同时，由于给出的引入全过程审计建议，很好地控制了投资预算，使决算严格控制在合同总价内。

工程项目经济责任审计涉及范围广、内容丰富，要求审计人员不但要懂得审计的一般方法和知识、具备较高的职业道德，还要加强对工程预算、工程施工、工程技术等基础知识学习，同时还要加强对管理知识学习，丰富自己的知识结构，逐步积累工作经验，不断总结、丰富拓展审计方法，逐步引入计算机辅助审计，才能在实际工作中得心应手，对审计对象做出客观公正、全面准确的评价。