重点地区城市设计实施管控研究

马朝阳 (华南理工大学，广东 广州 510000)

城市设计自20世纪80年代引入我国后，在提升城市空间品质、城市风貌塑造、土地开发等方面发挥了重要作用，也越来越受到政府、开发商、公众的重视。在我国城市设计走向精细化管控的新阶段，城市设计由二维管控为主转向三维管控为主，弥补控规偏重“二维管控”的不足[1]。但在城市设计实施过程中，仍然出现重方案缺要素、城市设计要素难以有效落实等问题，导致城市设计实施效果不佳，因此提高城市设计的管控效能对城市设计的实施效果具有重要意义。

1 相关综述

1.1 城市设计实施相关研究

美国学者瓦克·乔治（George R V）提出了“二次订单”理论，他认为城市设计不是设计出具体的对象，而是通过设计目标、设计策略、设计导则等一系列手段实现对城市环境的有效控制[2]。新加坡的城市设计导则融入开发控制的规定中，并将开发控制与设计控制一体化，提高城市设计实施效率[3]。

国内学者对城市设计实施主要在方法、意义、机制等多方面进行了研究。朱自煊提出城市设计导则的实施保障了城市设计的特色和历史风貌的完整性[4]。王建国认为城市设计实施应以城市设计目标与城市设计导则为依据。王世福认为城市设计实施应根据城市设计要点、设计审查及设计导则三个环节进行控制引导[5]。

1.2 城市设计管控相关研究

1.2.1 城市设计管控目标

对于现代城市设计而言，城市设计导则所要达成的目标即是城市设计的目标。M·索沃斯认为城市设计目标一方面是关注经济利益，有利于城市发展与繁荣。另一方面希望通过设计控制手段，提高城市整体环境，避免不适当城市开发建设对环境造成破坏[6]。美国学者Reiko·Habe通过调查数据对城市的目标进行了归纳，大多规划师认为美学不是城市设计控制的唯一目的，一些非美学目标也同等重要，如历史文化、心里健康、满足使用者需求等[7]。综合来看，城市设计实践是多元目标的综合协调，城市设计根本目标是创造和管理城市空间，促成健康的城市发展，最终促进城市整体环境质量的提高[8]。

1.2.2 城市设计管控方式

城市设计管控通常是以简洁的地块划分和地块而论的控制指标以及城市设计要求作为核心的空间管制体系。实施方式一般分为两个阶段：第一阶段为城市设计阶段，主要将城市设计方案转化为政策、设计导则的形式，与规划设计条件相结合，赋予法定效力，对建设活动进行控制和引导；第二阶段为项目审查阶段，以城市设计导则为依据，对地块方案进行审议，保障城市实施效果。

2 城市设计管控过程中存在的问题

2.1 城市设计导控要素在管控过程中难以有效落实

目前很多城市进行了城市设计及导则编制，虽然城市设计导则在地块项目的精细化管控过程中具有积极作用，同时对城市的空间和环境具有促进作用，但仍在项目审批、实施过程中出现导控要素难以落实问题。如在项目管控过程中，城市设计要素与业主诉求不相适应，在某种程度上，城市设计要素的落实依赖于开发商的认可和推动，否则城市设计便处于尴尬的境地，甚至在开发商面前处于妥协状态。

2.2 城市设计管控过程中缺乏具体实施手段和方法

城市设计实施过程中，在面对多元化主体要求时难免无法保障城市设计要素控制的有效性。即使城市设计成果转化为可操作的管理语言，在地块项目管控过程中缺少积极引导，导致城市设计要点难以落实。例如上海陆家嘴中心区城市设计，关于公共空间的落实，如二层连廊、地下通道连通等问题，由于缺乏具体实施的手段和方法而最终没有实现，导致城市公共空间稍有遗憾。

3 城市设计实践案例研究

法国的城市设计控制体系中主要建立“协调建筑师制度”保障城市设计实施效果。其职责主要有两种，第一种是在城市规划的指导下参与城市设计，并将城市设计成果转译为可操作的语言，对城市风貌、城市空间形态等做出具体的安排。第二种职责是扮演一个协商者的角色，通过与建筑师、各专业部门、管理部门等以协商的方式使城市设计要素落实。协调建筑师在建筑方案动态管控过程中需协调好地块方案的场地设计、空间品质、建筑形态、交通设计、景观环境等，严格保障整个地区的实施效果。例如在法国巴黎左岸的其中一个街区的开发建设中，设计师鲍赞巴克者在1996年赢了该街区的竞赛，他通过制定设计导则对建筑形态、空间、景观等进行控制[9]。在管控过程中，主要以规划指导手册做为管控依据，指导手册通过文字注释和图示相结合的方式便于业主和设计师的理解，最终对该街区实现了有效的实施控制。

广州金融城创造了新城最佳实践区。该片区经过了国际竞赛、方案选拔、融合深化、并编制控制性详细规划将城市设计方案转化为法定规划。方案主要从岭南特色、城市形态控制、城市界面控制、城市公共空间、重要空间节点、建筑设计六大方面进行实施管控[10]。六大控制体系又细分为城市设计具体要素对开发建设地快进行控制引导，同时在城市设计实施的管控中运行了地区规划师制度，并结合各专业的专家组，对开发地块的项目以审查的方式，保障城市设计实施效果。

4 城市设计管控优化新思路

4.1 城市设计具体要求纳入城市设计规划条件

对于城市设计重点地区，面向开发地块的实施管控对城市设计目标的实现具有重要的意义。在地块方案的管控中，应将城市设计具体要求纳入到建设用地的规划设计条件中，并附加地块设计图则与城市设计导则，以“招、拍、挂”的形式融入土地出让合同里，形成土地出让的基本法定条款与开发地块的建设活动紧密联系，指导城市设计的可操作性。

4.2 建立地区总设计师制度

地区总设计师制度是对以往规划管理的重要补充，弥补了城市设计在后期实施管理阶段三维角度管控的不足，其主要职责是城市设计的公共利益能够得到保障。在规划管控过程中，地区总设计师作为技术顾问辅助规划管理部门对城市设计实施效果进行管控，地区总设计师通过参与城市设计、制定该区域的城市设计导则，在后期动态管控过程中作为地块方案图纸审批依据，落实城市设计要素。同时应提供地区总设计师一定的“自由裁量权”，在面对严重突破城市设计要素的地块，使地区总师在动态管控过程中协商并提出合理的解决方案，既能满足地块方的实际需求，又能符合城市设计意图。

4.3 搭建“高级形式的专家评审会”平台

城市设计实施是一个长期的实践过程，在规划管控过程中，难免出现城市设计控制要求与市场需求不一致，导致部分城市设计要素难以有效落实的问题。在地区总设计师管控过程中，对于严重突破城市设计要素的地块方案，可引入“高级形式的专家评审会”，以此辅助地区总设计师合理决策，评审会可选择有威望的专家组成，在城市设计管控过程中面对个别地块严重突破城市设计的情况下，针对性研究与论证给出合理的解决建议，使城市设计要求能够更好的贯彻。

5 结语

在当前城市设计快速发展的背景下，城市设计的有效实施途径是一个有意义的探索。首先，应将城市设计具体要求纳入规划设计条件，对开发建设地块进行约束。其次建立地区总设计师制度，以城市设计导则为审批依据对城市空间、建筑形态等进行管控。最后，在针对突破城市设计要素的情况下，搭建专家评审会辅助地区总设计师给予合理的决策。由此，从城市设计要素控制、动态管控、辅助决策构建合理的管控体系，有效的提高城市设计实施效果。