衡水市地下水超采“压采”管理节水“一提一补”水价政策执行分析

史艺萌 王军

一、“一提一补”水价政策概况

（一）“一提一补”的内涵

“一提一补”，即“提价+补贴”。“提”就是根据各种水源的重要程度将水价提高不同的幅度，提价多收的资金作为节水调节基金;“补”就是将节水调节基金按用水单位平均补贴，实质上就是“节奖超罚”，这样就形成了“单位用量多，受罚，价格高;單位用量少，受奖，价格低”的模式。

根据常宝军提出的“一提一补”概念可用以下基本公式计算：

式中，F为某用水户实际每667 m2用水费用;J2i为第i种水源提价后的水价;J1i为第i种水源提价前的水价;Xi为某用水户对第i种水源每667 m2用水量;Xi为区域内第i种水源每667 m2平均用水量。

公式中，用水户单位面积得到的用水补贴是固定值，用水户的用水费用主要取决于用水量和水价。因此，“一提一补”可促使用水户用少量的水，同时也要尽可能选用低价格的水资源。

（二）“一提一补”的创新点

一是用区域单位平均用水量来代替定额（浮动定额机制），二是用区域单位面积平均用水量和耕地面积乘积代替总量分配（浮动总额控制），三是用提高水价作为罚款预备金，四是用“一提一补”代替节奖超罚。“一提一补”政策的实施能够显著减少小麦灌溉用水量，此政策含节水激励机制，节水效果明显，对于缓解华北平原严峻的地下水超采形势具有较强的现实意义。该政策的实施可形成有效的激励约束机制，增强人们的节水意识。这个模式思路清楚、易于理解、便于操作，在一些水价改革区域得到推广，但在实际运行中，发现有与初衷相悖的设计缺陷。

二、“一提一补”管理节水政策的成效

“一提一补”水价政策实施后，取得了良好的节水效果，节水量与节水率逐年提高。衡量节水效果最重要的指标是节水率。近年，衡水市的节水率不断提高，2006年、2007年和2008年的节水率分别为16.46%、19.05%和21.05%。其中，2007年种植结构调整节水率、工程建设节水率、农艺节水措施节水率、用水精细化管理节水率分别为6.47%、1.49%、1.25%和9.84%;2008年种植结构调整节水率、工程建设节水率、农艺节水措施节水率、用水精细化管理节水率分别为6.60%、1.67%、1.67%和11.11%。由此可以看出，用水精细化管理节水率最高，2006年、2007年和2008年分别占到总节水率的81.53%、51.66%和52.76%。就试点村而言，2008年节水工程建设与农艺节水措施的使用率已达100%。桃城区“一提一补”制度实现了从“要我节水”到“我要节水”的转变， 又因其内含竞争节水机制，是一种长效的节水制度。监测数据显示，河北省试点区地下水水位下降趋势有效缓解、止降回升。截至2016年年底，河北省浅层地下水位比治理前上升0.58 m，深层地下水位比治理前上升0.7 m。

三、存在的问题

（一）政策执行“纵向不到底”，反馈机制不完善

笔者2019年8月采取问卷调研、入户调查及访谈河北省旱作农业研究所，进行深入座谈，对衡水市桃城区速流村、留仲村、中邢疃村、田家庄村和曹庄子村节水试点与非试点的主要农作物的农业灌溉用水情况、节水情况、种植结构调整情况、土地流转情况进行了调研。发放调研问卷120份，回收有效问卷96份，有效率为80%。

1.由表1可知，受访农户对政策知晓度低，农户参与度低，政策目标打折扣。样本农户中，男性占55.2%。从年龄分布上看，50岁以上的农民是主体，占69.8%。样本农户平均受教育程度较低，初中及以下文化程度占88.6%。农户家庭规模分布最多的是3～5人，占60%。

2.对比桃城区试点村发现，在“一提一补”水价政策“落地”过程中，其政策的制定、执行、监督、评价及终结的纵向过程不彻底，在某些环节与农户存在断层现象，导致农户对“一提一补”水价政策知晓度较低。虽然因村内用水水价较高，农户节水意识较强，但农户增收的立场与政府节水增加生态效益的立场存在内生矛盾。几个村庄并未因“提补水价”节水政策从根源上改变自身的节水行为，没有调整农作物种植结构，未引入节水设施，仍使用村内地下水承压水灌溉，农灌方式仍是传统的“小白龙”。只有留仲村，村委会出于节水的目的，举行村民大会，一致通过实施季节性休耕模式，种植一年一季的夏玉米。（见表2）

（二）政策执行“横向不到边”，推广机制未能持续

1.“一提一补”节水试点村耗水农户占比高、节水农户占比低。在目前的技术水平节水与增收相悖的情况下，一些理性农户对于政策的理解不充分、落实不全面、参与反馈不足，导致农户种植作物决策和节水行为决策的增收目标不匹配;节水政策在发现问题、政策制定及执行、评价和终结的纵向过程中，出现环节性衰减或出现农户对政策曲解，参与无途径，治理无权利，“二元共治”（政府与农户协商共治）难以达成协议，被动接受甚至出现“上有政策，下有对策”等规避现象，使得政策执行走样，无法达到政策预期效果甚至失效，政策难以对农户产生影响，农户对政策也只限于被动接受，难以形成“二元共治”的节水格局，致使节水政策预期效果难以达成。

2.“一提一补”水价政策带来的节水生态效益与农户增收产生矛盾。村内农用水按电计价、家庭用水按电计价，2元/t。自“提补水价”实施后，试点村按“方”提价，0.33元/m3;按人均耕地面积补贴，0.44元/m3，统一由村内水协会收取多提的水费，将其用于节水调节基金，再按人均耕地面积进行补贴。由于水价较贵，农户节水意识较高，提补差距小，导致市场价格超过补差后的收益，无法保证农民的收入。农户实行节水政策后农作物产出会受到影响，进而影响到农户的收益，然而政府保障机制不充分，造成了农户的响应困境。农户在面临耗水增收与节水生态效益的内生矛盾时，选择不改变种植结构，按惯性思维仍然采用原有的种植方式、农灌方式进行农业生产。农户最关心的就是土地问题与农作物带来的收入问题，政府推行的“一提一补”水价政策带来的节水生态效益与农户增收产生内生矛盾，由于提补力度小，无法满足农户对于维持生计的需求，故耗水户比节水户占比高。