党规法理的证成模式、演进路径与重构选择

吴飞 赵肖斌

摘   要：在当代中国，实现国家治理体系与治理能力现代化、实现中国之治的关键在于实现党自身治理体系与治理能力的法治化、规范化、有序化。解读作为中国特色社会主义法治体系重要一极的党内法规之法理基础亦是理论工作的题中之义。应当明确，党内法规作为一种“政治法”的秩序并非基于存在而存在，而是基于规范而产生效力，因此理解党内法规的基础必须立足于一种符合政治实践的应然存在。关于党规法理的既有证成模式并不能完整回应“党内的法规法理基础为何”这个根本性命题。事实上，应基于政治法、公法的视角去厘清党规国法并非包含与被包含的简单关系，而是二元和谐构筑于中国特色社会主义法治体系中，形成了我国当代实质意义上的政党法治国框架建构。

关键词：党规;国法;政治法;公法;法理

中图分类号：D920         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.019

文章编号：1009-6922（2020）06-99-08

黨的十九届四中全会明确指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。”[1]这一重点命题昭示我们必须探索一种新的模式确保党的领导永远在正确的轨道上进行，通过一种制度来保持党长期稳定执政的基础不被动摇，这一系列深刻的命题都指向同一方向——建构完备的党内法规体系。唯有建立完善的党内法规体系，坚持从严依规管党治党，才能使党的各项事业在法治的轨道上前行，才能使法治成为党领导人民进行现代化建设的基本遵循。因此解读党内法规的法理基础与证成逻辑也就成为实现中国之治的必然。另一方面党内法规体系自提出至今已发展成为涵盖党的工作生活等各个领域的综合规则体系，因此对其解读亦是“法学乃至整个社会科学发展史上最艰巨、也是最伟大的课题之一”[2]。

一、问题的提出

党内法规这一命题的最早提出者是毛泽东同志，提出之初是出于加强党的自身建设和完善党的领导之需要，也即治党的需要。[3]在党的六届六中全会上，毛泽东同志指出：为使党内关系走上正轨，除了重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。[4]同时在该次会议上刘少奇同志也专门做了关于党规党法的报告，此后党内法规这一术语频繁为党的各种文件、会议所使用。1978年12月13日，邓小平同志在中央工作会议闭幕会上强调，国要有国法，党要有党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。此后他又提出六项改革意见对国家法律制度与党内法规体系进行改革。[5]此后沿袭这种思路，改革开放后我国的社会主义法治体系建设实际上遵循党规国法二元法治模式不断前行。

关于国家法律的各种解读经过几十年的发展已达到百家争鸣的学术盛象，但是长期以来党内法规体系作为一项隐性发展脉络并未引起学界的足够重视。党的十八大以来，中央进一步明确党内法规的命题，并相继出台了一系列工作规划将党内法规体系的建构与完善提到了正式工作议程。相关规范即文件主要有：2013年的《中国共产党党内法规制定条例》《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》;2014年的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》;2017年的《中国共产党章程（修订版）》、《关于加强党内法规制度建设的意见》;2018年的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》等。近年来，对党内法规的研究逐步兴起并逐渐发展成为一门显学，学界关于党内法规的解读主要集中于党内法规的制定技术、建设目标、备案审查以及落实方式等方面，对党内法规的法理研究则相对较少。正如张文显教授所说：“以良法善治为本质特征的法治中国，在理论上最精确的概括性表达也许就是‘法理中国。”[6]这表明中国特色社会主义法治事业的实践根本在于法理思维的形塑。全面从严治党、实现制度治党的关键在于使党的事业符合法理，使党的各方面规章制度都在法理的维度下去践行，从而保证其始终具有最广泛的可接受度与合理性。这样的时代话语体系亦对新时代的党内法规建设与境界提升提出了新的希冀与要求。

二、党规法理的证成模式

党内法规的法理基础之核心在于回答党内法规到底是不是法、是何种法这些基本问题。《中国共产党党内法规制定条例》（2019年8月30日修订）第3条规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”该定义虽清晰定位出党内法规的特定性、普遍性与规范性，但仍未从正面回应党内法规是不是法、是何种法这些根本问题。换言之，它并未明确回应党内法规体系与国家法律体系两者之间是怎样的关系。关于此，理论界主要有功能主义（强世功、王书成等）与分析实证主义（周叶中、秦前红等）两种观点。

（一）功能主义进路

功能主义认为：法律作为一种“社会工程”，其目的在于服务人类的需要，其合理性在于适用的社会效果[7]，所以法律研究的重心并非法律文本或法律规则，而在于如何通过对法律的理解、适用发挥蕴含在文本之后的社会功能。[8]在这种广泛“法”的视角下，党内法规因其自身的规范性、权威性、组织性与结构性自然属于“法”。

强世功教授主张的“不成文宪法论”或“法律多元主义”认为：首先，研究中国法治应当从中国共产党着手，认真对待党的政策法规与制度运行机制[9]，这样才能更加深刻地理解当代中国的法治;其次，理解当代中国的“法律”体系要摆脱“国家法中心主义”的思维惯性，确立起“法律多元主义”的广义法治观。在他看来，中国的国家政治权力运行体系不仅包括我们习以为常的那种以宪法为核心的国家法律体系，事实上除了成文的宪法之外，中国政治实践中还存在一套我们熟视无睹的政治权力运行法则（党内法规体系），它们在当代中国的实践中发挥着切实的宪法功效。[10]这些实际法则或规制与文本法律共同构成我国“多元主义法治共和国”的规范基础[11]。

王书成教授主张的“双轨宪制说”认为：在中国的宪制进程中，中国共产党与全国人大都发挥了积极重要的作用，理解中国宪制二者不可偏废其一。[12]94在他看来，观察中国的宪制现实应当紧紧围绕中国的现实政治权力构造模式来展开，而不应仅仅局限于法典化的宪法文本规范。他认为，自党的十一届三中全会之后，中国宪制实践整体上围绕“执政党”与“国家”两个支点展开，而且将近40年的宪制实践雄辩地证明中国特色社会主义宪制使我们既避免走西方自由宪章的宪制道路，又避免走苏联威权式的宪制道路，而是形成了一种党章宪法构合的二元双轨宪制模式，这两者共同构成中国当代不可偏废的宪制共同体。[12]89

基于功能主义的视角，学者们在回答党内法规是否为“法”这个命题之时，并未直接言明，而是着眼于法律的根本目的将法律的社会功能作为法律的第一功能属性，认为党内法规体系与国家法律体系共同服务于中国特色依宪治国的实践。这种分析模式虽然回应了党内法规体系确有“法”的性质，它是一种实际的强规则体系，但未回应党法是什么法、属于什么法律位阶、是何种法律部门、其与国法的界限在哪里等这些问题，故亦应当辩证地看待。

（二）分析实证主义进路

分析实证主义者认为：法律是立法者有意识制定的，也即他们只考虑谢尔登·阿斯莫所称的那种“法律的纯粹事实”，即国家制定法。[13]同时，他们亦强调：“一个规范之所以具有效力始终是因为另一个规范，而不是因为一个事实。探求一个规范具有效力的理由并非是要回到现实中去，而是要回到由此可以引出这第一个规范的另一个规范。”[14]因而在他们看来，党法体系与国法体系共同建构、支撑起中国特色社会主义法治体系的大厦。

周叶中教授认为，“党的领导”既是中国特有的经验现象，又是中国特有的话语资源，并已实际构成中国特色社会主义宪法理论的核心。[15]但理解该问题必须首先明确党内法规并非国家法律，它是执政党内部为了维持正常政治秩序、规制党内关系而建立的一套具有普遍约束力的规范体系[16]84，所以党内法规本质上姓“党”不姓“国”，也即从性质上而言二者分属不同的规范体系。同时二者的交流共生是党治国理政的重要法宝。在他看来：宪法的制定、修改是对执政党治国理政的方略规划进行转化与落实，党的政策方针是执政党在对国家治理与执政过程中理论经验的科学总结与升华，所以这种由党及国的落实更好地实现了党纪国法的互动与交流。[16]87

秦前红教授则从软法的角度对该问题进行阐释，他认为在现代公共治理与社会秩序模式中，以国家正式程序制定并保证实施的“硬法”虽然是最典型的规则体系，但远非全部社会规范的集合。所以应当设想，在国家所立的“硬法”之外还包括一些规则，这些规则虽未以硬法的形式表现出来，但是在社会生活的某些方面它实际起到的作用也具有普遍性与规制性，这种意义上的法称之为“软法”。党内法规正是这种“软法”规则的体现。所以理解党法与国法的关系应当把握二者的区别与统一性所在，二者不可偏废其一。[17]50

基于分析实证主义的逻辑，学者们或认为党法具有“法”的规则性以及规制性，或认为其属于“软法”，但更多是从规则体系对现实的干预以及规则的规范性的角度出发来检视两者的关系。“软法”理论虽然看似回应了这个问题，但这一回应仍有缺陷，他们也并未明确回应党法究竟是不是法、是何种法这些最根本的问题，所以这些回应亦不能圆满解决上述问题，我们在认识时亦应当清楚看到这一点。

三、党规法理的演进路径

习近平同志说：“每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[18]党是中国特色社会主义事业的领导核心，研究当代中国的一切问题都必须围绕中国共产党这个最大的政治现实展开。党内法规是党管党治党的主要抓手，因此解读党法体系的门槛在于回应党内法规体系存在的必要性。

（一）党内法规的必要性

党的十九届四中全会指出：“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势。”中国共产党作为中国的长期执政党，它既是中国社会价值规范与社会秩序的制定者、承担者，亦是中国革命、建设与改革的核心力量与领航人，它的政治地位并非如西方国家政党主政一样通过竞争性的选举产生，而是基于党领导中国革命的胜利与改革开放的成就，并经宪法明确载入而取得。正如美国学者Larry Cata Backer所理解的：中国共产党的合法性并不是像西方国家政党那样基于政治分赃的竞选而产生，而在于其所担负的社会秩序规范与国家终极价值，这些价值本身是超越政府的，连同国家机器都没有权力去改变这些价值。[19]这是理解与认识一切问题的首要抓手，也是我们理清党内法规合理性与存在性的基础。

党的十九届四中全会提出：“要加强中国特色社会主义政党制度建设，展现我国新型政党制度優势。”这一制度的鲜明特征就是“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”[20]。虽然中国共产党是中国特色社会主义政党制度的领导党，但从本质而言中国共产党仍是政党组织。在现代依法治国的框架下，所有法律参与主体都有在法律框架下自主管理其内部事务、规范其内部成员行为的权利。而达到这种“良善党治”就必须首先构建起一套完整科学的规范体系，即实现所谓“良善党治”就必须体现法治的思维，实现党内治理法治化，并在党内管理、党内决策、成员权利的保障与纪律规制以及领导政治事务中实现全方位的程序化、制度化与规范化。实践证明，依规治党对于政党的发展、对于政党实现自身功能定位的蜕变与升级是一条真正有益且合理的路径。同时，现代民主政治以政党政治为核心内容和普遍形式，而政党政治法治化是国家治理现代化的重要面向，所以作为国家治理体系重要一极的政党也必须实现自身的法治化演变。[17]52-54《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》也指明：“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”这个“度”就是指党内法规体系。

英国思想史学家阿克顿勋爵说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”中国防治腐败的关键在党，关键在于管好党员干部这个“关键少数”。这一现实命题表明完备的党内法规是实现权力之治的题中之义与命定之措。要使中国共产党作为我国执政党的政治本色不改变，要使党的路线方针政策长期贯彻执行下去，党自身必然面临一系列考验与风险。正如习近平同志指出的：新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。全党必须警醒起来。[21]要治理腐败、编织笼子就必须让国家法律与党内法规共同发力，将约束权力的笼子织牢编密。在这一过程中，我们不仅要善于管权，亦要善于赋权，要为几千万党员与各级党的组织与战斗堡垒提供规范遵循，所以仅有几部党内法规不够，诸多的党内法规却难成体系也不能满足需求，必须形成一个体系化的治理体系。[22]正如党的十九大报告指出的那样：加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导，增强依法执政的本领。

（二）党内法规的命题回应

论证党内法规的法理逻辑，首先要回应党内法规究竟是不是法，换言之，能否以法律证成的路径来阐释党内法规的法治化逻辑？

前文已述及有学者提出党内法规属于软法，所以从这种意义上讲它属于“法律帝国”的构成要素。他们认为：当代的法早已超出了传统意义上法的范畴，它是一种囊括国家法、社会法与软法的集合体范式。所谓社会法，也即社会公权力主体通过一定的规则体系来对内部成员的行为、机构的运转以及外部系统做出一定程度的合法性规制;[23]而“软法”则是指虽然经由事实上的公权力主体制定或认可，并被用于调整某些共同体成员以及由公权力主体制定认可的用以调整共同体成员以及相对人等相对主体关系、行为，却不为国家公权力所强制约束的规则体系。[24]从社会历史的发展逻辑而言，人类社会先存在的制度规范便是“软法”与“社会法”，随着经济社会变迁才逐步出现国家，并发展出以国家强制力为后盾的“硬法”与“国家法”。[25]“软法”与“社会法”之所以能从那时存续至今，便是因其内在机理的功效：一方面由某种共同体在长期社会生活中通过实践经验的总结、共同价值的建构以及共同习惯的形塑等产生，彰显了功利主义贴近人性的理论设计;另一方面这种“软法”与“社会法”亦以一定的内部约束与外部关系进行制约与保障，并且在持这种观点的学者看来，在当代人类社会中“软法”调整正在不断地重新回归。

事实上，这种软法理论并不能完成党法体系的法理性命题进阶探究，主要基于：

其一，“软法”理论虽然貌似回应了党内法规是不是法这个根本性问题，但这一回应只是基于“硬法”与“软法”的分类，并未触及问题的根本。事实上，所谓“硬法”与“软法”并无明确的划分标准，界定某个法是“硬”还是“软”，主要是依据其实施是否依靠国家强制力，依据其能否是一门“非禁止即自由”的自由法，而且也没有哪一部法律可以称之为纯粹的“硬法”或“软法”。《中华人民共和国刑法》虽以国家强制性规定为主，但也存在诸如获得被害人及其家属谅解等情况可适当考虑减刑等情形，这亦不属于完全的“硬法”;《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国合同法》等亦不能被称为一部完全的“软法”，诸如胎儿的继承权、合同的法定无效事由等均由国家强制性规定而非当事人可自由选择承认。而党内法规亦如此，诸如《中国共产党纪律处分条例》《中共中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》等均非传统意义上的“软法”，其内容都是对广大干部党员的硬性约束，所以认为党法属于“软法”仍未充分回应这个问题。

其二，软法理论不能完成党内法规与其他所谓“软法”的区分，也即这种高度抽象的概括体系只是一种一揽子式的打包处理，至于其内部如何科学划分效力范围以及法律位阶的各种差异则未做阐明。[26]这种一揽子的做法严重忽视了体系内部的位阶与效力，而事实上党内法规体系内部实际存在着明显的四个效力位阶，从高到低依次为：党章-中央党内法规-中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规-省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，并且党内法规包含党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设、反腐败斗争等数个领域。只是笼统将所有党内法规称之为“软法”并不科学，且党中央数次强调“党规要严于国法”“党规党纪要挺在前面”这都说明党内法规并非“软法”。

事实上，要回答党内法规是不是法，我们必须要区分法律与规则的关系。根据经典教科书的定义：法律即是国家以一定程序、原则所制定、认可的，依靠国家暴力推行的、具有普遍规制性的规则体系。基于此种视角，法律与规则是一种整体与部分的关系，或者说法律的周延就是规则。基于这种最普遍的观点，党内法规首先是“法规”，是党管党治党的规则体系，是党的意志的体现，是公民通过自由政治身份选择成为党员而完成权利的二次让渡与选择的结晶，是实现中国共产党的各种纪律与政治使命的联结核心所在，因此其当然是法。基于这种观点我们认为党内法规属于法治的规则体系，但又有别于传统意义上的文本法律体系，它是中国的政治法。

四、党规法理的重构选择

公法的独特性来自于它的特殊研究对象，因为它所调整的法律关系具有根本的政治性。[27]党内法规作为中国实际公法的重要构成，解读它的法理基础就必须首先意识到它虽非经典意义上的文本法律体系，但仍是我国社会主义法治体系的重要构成部分，它与国法体系并列服务于我国社会主义法治国家的现实实践。所以它首先是“法”，属于公法，是中国特色公法体系的有机构成，它是具有中国特色的政治法律体系。

首先，黨内法规应当被作为一种符合中国政治实践而应然存在的东西来对待。它是一个规范系统，一种实然的“法”秩序，这种秩序并非基于存在而存在着，而是基于规范而产生效力。[28]长期的政治实践中，中国建立、发展出了一套完整、系统的党内规范体系（统一体），并且在政治运行中这个体系（统一体）被赋予了与国法体系同样的地位。从这个意义上而言，党内法规体系早已经摆脱了文本法律规则的经典体系而形成了具有自身韵律的独立系统。这也告诉我们所谓普遍意义的“法”或者“法秩序”是不存在的，各个民族、国家、地区等皆因其人文、地理、历史等因素而形成了不同的“法”或者“法秩序”。所谓“法律”其实都是一种地方性的知识，只是因其都具有规则的一般属性而被称之为“法”，也就给我们一种“法”具有普遍意义的错觉。认识中国的法律，就必须正视党内法规的重要作用，如果我们还是继续秉持一种“等待戈多”的消极态度漠视现存的规则体系[29]，那么这种真正意义上的“法秩序”将会被无视，现存秩序的最终保障者、所有权利的最终守护者、所有现实合法性的最终源泉都将被虚化，而结果就是纯粹形式的东西还原为“法律”这个空洞的词和标签，却放弃了与法治国家的联系。[30]

其次，在人类的社会生活实践中总是存在一些规范。这些规范的有效性先于一切政治存在，超越于一切政治存在之上，因为它们是正当的、理性的，从而也就包含着一种真正的应然。[31]党规体系作为中国特有的政治法律体系，它集中体现了在长期革命、建设和改革事业中历史与人民的抉择以及中国共产党执政与开创中国特色社会主义法治建设的新境界，也体现了一种超越政府的、连同国家机器都没有权力去改变的国家终极价值。同时，党内法规体系也是将宪法规定的党的执政地位、方式、能力等以具化的形式加以表现，使党的领导、党的建设、党的改革等都在宪法的规定下不断丰满、枝繁叶茂。也就是说党内法规体系的实质便是将党的宪定执政权以一系列政治法的形式体现出来，所以它本质上是中国的政治法，它与国家法律体系互相融通，共同发力于中国特色法治国家的建设实践中。正如古斯塔夫·拉德布鲁赫所言：通过其他方式都不如通过其用途能更好地区分它们，所以对于法律或者任何一个个别的法律现象的无视价值的思考都是不能成立的。[32]

此外，如果我们把“社会主义”作为当代中国依宪治国的语境，并使之跳出两歧性的误区，我们需要对“社会主义”本身进行深入的理解——以“社会主义”的方式限定和重新诠释依宪治国的普遍性与特殊性的对应，重新整理传统与现代的当代意义。一方面需要界定依宪治国在当代这一历史时刻所承担的政治组织任务，它究竟是一种封闭的意识形态的制度表达，还是一种开放式的制度创新，取决于我们对理想政治的预期;另一方面，当代中国依宪治国的建设也需要跳出二元模式，在新的历史语境下诠释行宪所必需的政治法律意识、共同体理想和历史文化传统。[33]基于这样的实践特色与现实需要，我们在中国特色的法治建设中必须始终秉持我们党的一系列党内法规体系所规定、涉及的一系列政治理念，从最初的马克思列宁经典理论到马克思主义中国化的最新理论成果都在事实上构成了中国当代实质政治法治的重要内容。正如美国宪政法治的发展是在开国元勋们思想的指导下进行建构那样，我国的依宪治国与法治建设也采取这种模式进行建构，而这种建构却被西方社会视为“以党代国”“纯粹的意识形态”。这种双重法治标准我们必须高度警惕，严防此类西方宪政主义对中国依宪治国与法治的侵略。党内法规体系作为中国特色的政治法体系，它将立法、用人、决策、监督、行政、司法、军事等一切与国家权力有关的社会关系[34]均调整纳入其内。这充分体现了理解中国最大的现实便是理解中国共产党这个核心概念。而这种政治法体系亦与其他的国家法律一起构成中国当今最大的依宪治国现实。

最后，基于党规体系与国法体系共同和谐构筑中国特色社会主义法治国家的法治现实，我们也必须对这种二元和谐的法理基础进行回应。

我们认为，两者关系的和谐并存的主要立足点在四个方面：其一，两个体系虽存在“博弈”但非“零和”或者“负和”，而是共同促进法治建设的“正和”。二者共同给力于党和人民绘就的我国特色法治化与依宪治国的事业建构中，是推进国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的两大支架性着力点。其二，党规党纪秉承“宪法为上、党章为本”的原则对国家法律规则体系的各元进行了更高标准、更严尺度的落实与实施，是对国家法律规则体系的细化与恪守，所以两个体系和谐共存并不会出现规范性矛盾。其三，二者呈现出“价值同向性关系”。双方共享法治的一般价值规范，国法体系建构起一整套关于平等与正义、自由与权利、公平与效率、增进权利与追求幸福等方面的价值体系，而这套体系也被党规体系的建构所吸纳，通过这种二元互享模式党规体系也不断趋向真正的法治化通途，通过良法美德的互鉴互赏从而实现两个价值体系“内在统一”的法治达致。[35]其四，二者具有行为指引的连贯性。党领导的依法治国与依法执政和党自身在党规党纪体系中的依章治党是和谐统一的。中国共产党作为我国的执政党，一方面具有政治上的最高领导性，这保证了党能够圆满实现依法治国与依法治党、依宪治国与依章治党的双向融合;而另一方面，党的意志、党的宗旨与路线方针政策落实都需要一个完备且有力的党组织来实现，这就呼吁党具有自身的组织领导性，而二者都归结于党的领导与行为指引连贯统一与中国的现实实践。[36]

五、结语

在中国特色社会主义制度下，执政党的建设不仅仅关乎党的事业，还影响国家命运和民族前途。治国必先治党，治党务必从严。[37]在中国特色社会主义法治体系现代化的过程中，首先必须正式党内法规存在的合理性，既不应忽略或无视其作用，也不应夸大其功效，应当深刻认识到这种中国特色的二元并行法治模式在以中国共产党为主导的国家运行逻辑中发挥着独特的作用与积极的指向。与此同时，我们必须旗帜鲜明地认识到：中国共产党党内法规体系本质上是中国的政治法，是中国特色社会主义法治国家的重要组成部分，是我国依宪治国的生动体现。它与国家法律体系互相融通，共同发力于中国特色法治国家的建设实践。这种依宪治国模式既为中国的基本政治制度提供了法理解读，又为进一步深化党的改革与建立更好的国家法律规则体系互动模式提供了中国路径。

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