“学党章党规”的历史回眸与现实意义

孙雪婷+张卓然

[摘 要]“学党章党规”是“两学一做”学习教育开展的基础之一。我们党从建党伊始就不断制定、修改、完善党内法规，逐渐形成以党章为首的比较完备的党内法规体系。在当前实践中，党内法规仍存在不协调，不够“硬”，与国家法律还需进一步衔接等问题。党的十八大以来，中央高度重视党内法规建设，取得显著成果。在“两学一做”学习教育中，教育引导党员认真学习党章党规，做到四个“进一步”，有利于推动党的作风不断好转。

[关键词]“两学一做”；党章；党规；党内法规体系

[中图分类号] D261.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）11-0034-03

开展“两学一做”学习教育，“基础在学，关键在做”。“学党章党规，学系列讲话”就是这次学习教育开展的基础。其中，尊崇党章、遵守党规是学习教育的基本要求，其目的在于引导党员自觉按照党章要求和党内法规严格规范自身言行，进一步坚定理想信念，提高党性觉悟，树立崇高道德追求，激发干事创业热情。

（一）党章、党规的概念及发展历程。中国共产党的党章是党的总章程，是党的根本大法，对推进党的工作、加强党的建设具有根本性的规范和指导作用，有“党内宪法”之称。党规有广义和狭义两个范畴，狭义的党规特指具有“软法”性质的党内法规；广义的党规除了包括党内法规外，还包括党的规范性文件和党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例等。“两学一做”学习教育方案要求我们认真学习《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规，可见，这里要求学“党规”就是指学狭义的“党内法规”，因此本文的探讨仅限于这一范围。我们党目前对“党内法规”最新、最权威的定义来自于2013年5月中共中央公开发布的《中国共产党党内法规制定条例》。该条例总则第2条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”[1]这就对党内法规的制定主体、规范对象和表现形式等做了明确规定。

党章、党规都经历了一个从制定到不断修改、发展、完善的过程。自中共二大制定通过党的第一部党章后，不同时期对党章进行了不同程度的修改完善。现行党章是1982年9月党的十二大通过的，并在2012年党的十八大上进行了最新修订。1921年7月，党的一大制定通过《中国共产党第一个纲领》，这是党的历史上第一部党内法规。1938年10月，毛泽东在党的六届六中全会上所做的政治报告中指出，“须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[2]，首次提出了党内法规的概念。在这次会议上，刘少奇做了《党规党法的报告》，这是党的领导人第一次使用“党规党法”的名称。此后，“党内法规”概念经历了从约定俗成的习惯性用语向规范用语的转变。直至1990年，中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，在党的历史上首次以正式文件的形式对“党内法规”进行了科学界定。此后，党在正式文件中都沿用“党内法规”的提法。

（二）党内法规体系的划分。一是纵向维度。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规有“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”7种类别。根据它们效力的不同，我们可以将党内法规划分为4个层次。第一，党章。党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触，是党的根本大法。第二，准则。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为做出基本规定，在党内法规体系中的效力仅次于党章。目前，我们党只有2部准则，分别是1980年2月通过的《关于党内政治生活的若干准则》和2015年10月颁布的《中国共产党廉洁自律准则》。第三，条例。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作做出全面规定。条例在党内法规体系中的效力低于准则。目前我们党共制定了25部条例，其中最新一部是2016年7月起施行的《中国共产党问责条例》。第四，规则、规定、办法、细则。其对党的某一方面重要工作或者事项做出具体规定。这四类党内法规内容最具体，数量最多，但效力相对较低。另外，党内法规按照制定主体的不同，其效力也有高低之分。具体来说，党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规，党章、准则、条例只能由中共中央进行制定修改，它们的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规则、规定、办法、细则。而省、自治区、直辖市党委制定的党内法规亦不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触。二是横向维度。从横向来看，现有党内法规体系基本涵盖了党的建设和党的工作主要领域，我们可以将党内法规分为如下几类：第一，综合性党内法规，主要指《中国共产党章程》。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等做出根本规定，是涵盖有关党所有问题的根本性法规。第二，基础主干党内法规，主要指党的领导和党的工作方面的党内法规。它们的内容围绕更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，加强和改善党的领导，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，如关于地方党委工作方面的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，关于党的统一战线工作方面的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等。第三，党的自身建设各领域的党内法规。包括：党的思想、组织、作风、反腐倡廉、民主集中制建设等方面的党内法规。

（一）党内法规存在的不足。一是党内法规体系不协调。党内虽然形成了以党章为核心的党内法规体系，但是由于党内法规制定时间有先后，世情、国情、党情的深刻变化导致党内法规制度中存在的不适应、不协调、不一致日益突出。表现在有的党内法规同党章和党的理论、路线、方针、政策不一致的情况，有的存在滞后于实践的发展和形势任务的需要，有的相互之间交叉重复甚至冲突。二是党内法规自身不够“硬”。长期以来，我们习惯上不把党内法规视为真正意义上的法律，而将其称为“软法”，这固然是因为党内法规不能等同于国家法律，但也从侧面反映出党内法规的约束力相对较弱。不可否认的是，许多党内法规过于抽象，原则性规定多，配套落实措施不足，导致操作性不强，容易被钻空子、打“擦边球”。长此以往，造成管党治党“失之于宽、失之于松、失之于软”的问题，这与党内法规自身不“硬”有很大关系。三是党内法规制定还需完善。比如，理想化的问题，即法规制定过程中调研不够，制定者希望通过一项法规一劳永逸地解决问题，结果往往事与愿违；模式化的问题，有些法规的制定过程中，制定机关缺乏问题导向，为制定而制定，解决不了实际问题；碎片化问题，有些法规太专注于细节，过于就事论事，缺乏系统性，结果反而是几十份文件管不好一件事；还有部门化的问题，突出表现在中央各部门以及省一级党委制定党内法规时大局意识不强，计较部门和地区利益，忽略整体利益，严重制约了党内法规的权威性和有效性。四是党内法规与国家法律还需进一步衔接。在实践中，一方面可以发现不少党内法规和国家法律在内容上有交叉重复，存在“纪”、“法”不分的现象。另一方面，由于一些领导干部缺乏法律意识和法律概念，随随便便就“拍脑袋”决策，主导出台一些与法律法规相矛盾的条款，严重影响了法律的权威，让党员在法律面前有弹性。

（二）党的十八大以来完善党内法规的实践。一是推进全面从严治党，确保党内法规落到实处。纵观十八大以来从严治党的战略部署，党中央从作风建设入手，狠抓党员干部作风问题。“八项规定”出台以后，党员干部调查研究多了，形式主义少了，回家吃饭多了，在外应酬少了，工作作风、生活作风大有改观，赢得群众广泛赞誉。在作风建设收到明显成效的同时，党中央大力加强反腐倡廉建设，以“零容忍”的态度坚决打击腐败行为，通过严格查办腐败案件，逐步形成反腐败斗争压倒性态势。除了党的作风和廉政纪律，党的政治纪律、组织纪律、群众纪律等方面的法规制度也得到了严格落实。二是高度重视党内法规建设，加强制度顶层设计。第一，清理党内法规。党中央部署开展了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作，对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查并清理。通过清理，摸清了中央党内法规制度的家底，一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致等问题，为党内法规制度的进一步完善奠定了坚实基础。第二，科学规划党内法规制度建设。2013年5月，党中央发布《中国共产党党内法规制定条例》，为党内法规制定工作的进一步科学化、规范化提供了制度依据。同年11月颁布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，提出“抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”。[3]党的十八届四中全会把形成完善的党内法规体系确立为全面推进依法治国总目标的重要内容，党的十八届五中全会把依规治党和依法治国相提并论，把依规治党提升到前所未有的高度。在科学的顶层设计推动下，近年来《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党巡视工作条例》等50多部党内法规陆续修订出台，党内法规体系不断完善。

在上述党内法规体系不断发展完善的基础上，中央提出“唤醒”党章党规意识，教育引导党员学党章党规，最根本的目的还是为了继续推进全面从严治党，加强党的作风建设，坚持和完善党的领导。诚然，改革开放以来，党带领全国人民取得了举世瞩目的建设成就，但党的建设一些问题也凸现出来。早在上世纪80年代，邓小平、陈云等老一辈革命家就不断强调要抓党的建设，深怀忧虑地指出我们这个党“不抓不行了”。[4]三十多年来党开展了多次全党范围的集中教育活动，在法规制度建设、反腐败斗争等方面取得了很大成绩，但是一些人民群众反映强烈的党内突出问题仍然没有妥善解决。

要做到持之以恒加强党的建设，使党的作风全面好起来，更根本的举措是要做好两方面工作：一是从外部约束党员干部的行为，依法依规从严治党；二是从内在塑造党员干部的价值观念，教育引导党员坚定理想信念，树立崇高道德追求，激发干事创业热情。这两个方面正是“两学一做”学习教育以尊崇党章、遵守党规为基本要求的题中之意。因此，学党章党规的重要作用就在于引导广大党员干部达到这两方面要求，从而推动党的作风不断好转，为党在思想上政治上行动上的团结统一夯实基础，提供坚强组织保证。具体来说，我们将学党章党规的重要作用概括为四个“进一步”：第一，进一步坚定理想信念，提高党性觉悟。深入开展“两学一做”学习教育，就是为了着力解决一些党员理想信念模糊动摇的问题。学党章党规，有利于广大党员强化政治意识，保持政治本色，把理想信念时时处处体现为行动的力量，在具有新的历史特点的伟大斗争中“干在实处，走在前列”。第二，进一步增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定正确政治方向。深入开展“两学一做”学习教育，就是为了着力解决一些党员的意识淡化的问题。学习党章党规，有利于广大党员有针对性地改掉这些问题，坚定自觉地在思想上政治上行动上同以习近平为总书记的党中央保持高度一致，经常主动向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，做政治上的明白人。第三，进一步树立清风正气，严守政治纪律政治规矩。深入开展“两学一做”学习教育，就是为了着力解决一些党员道德行为不端的问题。学党章党规，有利于广大党员干部从焦裕禄、李保国等正面典型的事迹中受到激励，从周永康、薄熙来、徐才厚、郭伯雄、令计划等违纪违法案件中受到警示教育，进而自觉加强党性锻炼和道德修养，筑牢拒腐防变的防线，从而推动党的作风不断好转。第四，进一步强化宗旨观念，勇于担当作为，在生产、工作、学习和社会生活中起先锋模范作用。深入开展“两学一做”学习教育，一方面是为了着力解决一些党员宗旨观念淡薄的问题，另一方面，也是为了着力解决一些党员精神不振的问题。学党章党规，有利于广大党员践行党的宗旨，保持公仆情怀，始终牢记全心全意为人民服务，始终保持干事创业、开拓进取的精气神，平常时候看得出来，关键时刻冲得上去，在“十三五”规划开局起步、决胜全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标中奋发有为、建功立业。

参考文献

[1]中国共产党党内法规制定条例中国共产党党内法规和规范性文件备案规定[Z].人民出版社，2013.

[2]毛泽东.中国共产党在民族战争中的地位[A].毛泽东选集（第二卷）[M].人民出版社，1991：528.

[3]中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）[Z].人民出版社，2013.

[4]邓小平.第三代领导集体的当务之急[A].邓小平文选（第三卷）[M].人民出版社，1993：314.

作者孙雪婷系天津工业大学助教，张卓然系中央党史研究室第二研究部副主任科员

责任编辑：刘 捷