美国商业银行破产处置经验及启示

邢天怡 尹俊伟

摘   要：美国是世界上最早建立存款保险制度的国家之一，上世纪30年代经济危机爆发以来，美国大量银行机构破产倒闭，但美国政府完善了以监管当局为主导的“双重多头”监管机制，制订专门适用于银行机构的特殊法律，赋予联邦存款保险公司（FDIC）较大自主权力，建立高度市场化的处置机制。FDIC按照成本最小化原则实行特有的“五一机制”，这极大降低银行破产处置成本，提高处置效率，缩短处置时间，确保银行破产机构及时有序退出，有效维护公众信心和金融体系稳定。

关键词：破产处置;存款保险;金融监管

中图分类号：F831.5                       文献标识码：B                        文章编号：1674-0017-2020（7）-0058-06

一、美国银行破产处置现状

（一）美国对于银行破产处置经验丰富，成效明显

美国是世界上最早建立存款保险制度的国家之一。根据FDIC数据统计，2001-2019年共557家银行倒闭，受2008年金融危机影响，美国银行破产数量及规模在2010年达到顶峰后下降，自2015年开始每年银行破产数量保持个位数，2018年无机构破产，而2019年仅4家破产。

（二）美国银行破产数量虽多，但资产规模占比较低

调查显示，2001-2020年2月末美国558家破产银行中，资产规模在100亿美元以下的中小法人银行数量占比为98.20%，中小银行破产数量占绝大部分。从资产规模来看，其中资产规模在100亿美元以下的中小法人银行资产占全部破产银行总资产比重仅为39.28%，不足4成。

（三）高度市场化的破产处置效率较高，处置耗时较少

以2019年美国4家破产银行为例，其均采取第三方收购继承的市场化处置方式，收购方收购破产银行全部资产，破产宣布与破产收购同日完成。如肯塔基州路易莎社区银行2019年以來资本严重不足，肯塔基州金融机构监管局（DFI）和FDIC一直密切监测该行经营情况并提示风险。在该行没有成功解决资本问题的情况下，根据肯塔基州法规和《联邦存款保险法》，10月25日DFI做出银行破产决定，并任命FDIC为接管方。FDIC随即与肯塔基州农民银行签署收购继承协议并发布公告，该行接收路易莎社区银行的所有资产与负债。

（四）FDIC通过市场化出售加快推进破产银行资产清算，2018年存量清算资产减少5成

根据FDIC的2018年年度报告，目前FDIC所持有的破产资产中，至少90%的资产在破产方兼并收购失败后90天内出售，2018年库存资产的账面价值减少11亿美元，较去年同期减少48%。

二、美国银行破产处置主要做法

（一）“双重多头”监管，并赋予FDIC较大处置权力

一是对银行机构采取权责分明的“双重多头”1监管体制。目前美国实行国法银行和州法银行并存的双重银行体制，货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、联邦储备银行（FED）和州银行监管机构四家机构对银行机构具有监管职能。其中，OCC及州银行监管机构对银行机构的设立及破产具有决策权;而FED及FDIC负责监督银行日常风险合规，提示系统性风险2，对银行机构的破产具有建议权。二是设立独立FDIC，并赋予监管和自主处置权力。FDIC于美国经济大萧条后的1933年成立，作为独立的联邦政府机构承担三大职能：承保方、监管方、接收方。承保方是FDIC的基本职能，目前FDIC为会员银行每个投保存款账户提供最高25万美元的保险额度，并收取风险差额费，FDIC有义务向投保储户偿付已保存款。监管方是FDIC有别于其他国家的特殊职能之一，其被赋予负责监督银行日常风险合规、向监管者建议是否接管银行、提示系统性风险等相关职能。2010年通过的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》扩大FDIC监管职能范围，该法案将总资产500亿美元之上的系统重要性银行监管职责划归FDIC，并要求其定期向FDIC及FED提交生前遗嘱（破产处置方案），经审查的生前遗嘱计划若不符合要求，FDIC及FED则可联合决定是否应适用更加严格的监管要求，并限制其业务。接收方是FDIC处置问题银行的特定职能。若银行被宣布破产，做出决定的监管机构必须指定FDIC为唯一接收方，FDIC按照成本最小化原则对破产方进行及时有效的处置。

（二）银行破产单独立法，灵活调整和修订相关规定

美《联邦破产法典》明确规定，破产清算重整的内容不适用于金融机构，目前美国采用银行破产单独立法模式，银行破产与重整具有一整套独立排他的法律制度。美国国会针对银行破产处置相继制订了《联邦银行法》（1863）、《联邦存款保险法》（1934）、《联邦存款保险促进法》（1991）、《联邦存款保险安全和公平法》（2002）、《联邦存款保险改革法案》（2006）、《多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（2010）等一系列法律制度，同时各州也相继制订了有关银行破产的特殊法规。同时，为平衡保护债权人和金融机构利益、维护金融稳定，美国银行破产的相关法律还根据经济条件、制度等因素的变化不断进行调整。如对于接收机构的确定，最初美国在1929—1933年“大萧条”时期由OCC指定问题银行接收者进行破产清算，但接收者出于自身利益考虑，不断拖延银行清算时间，使得破产清算平均需要花费6年，其中最长清算达21年。因此《联邦存款保险法》规定，FDIC为破产银行的唯一接管方，且银行破产可不经过法院，由FDIC行使接管方职责，这使得FDIC同时作为承保者及接收者，有效提高处置效率。再如，关于存款保险偿付限额的确定，美国国会自1934年开始先后6次颁布相关法案修订存款保险偿付限额，通过指数化方案来确保存保偿付限额实际值的稳定增长，有效增强市场对美国银行破产赔付信心。

（三）实行高度市场化的处置机制，市场化收购继承占绝对主导地位

1.紧跟市场变化调整FDIC存保限额，最大化客户覆盖率。《联邦存款保险法》（1934）最初规定偿付限额为2500美元，后上调至5000美元，之后不断上调偿付限额，至1980年上调至10万美元。而在2008年金融危机时期，美国国会为扩大存款保险保障范围，缓解系统性金融风险，出台《联邦紧急经济稳定法案》（2008），临时将偿付限额增至25万美元。此后，《多德弗兰克法案》（2010）将临时性调高的限额永久化增加至25万美元。而根据测算，存款保险限额上调至25万美元后，存款保险的客户覆盖率将达到99.7%，基本覆盖全部存款客户。偿付限额的适时提高，不仅有助于FDIC处置金融风险，也显著增强危机中存款储户对美国金融体系的信心。

2.严格控制银行破产处置时间，稳定市场预期。美国银行破产程序由OCC或州银行监管机构启动，一旦银行被宣告破产，监管机构将其转交给FDIC进行处置。根据《联邦存款保险促进法》规定，FDIC主导的银行破产处置决议需在90天以内完成，并将破产银行处置情况对市场予以公告。一般情况下，FDIC对破产银行的处置采用市场化收购继承和存款保险基金偿付两种方式，其中，市场化收购继承在FDIC发布处置公告前所有程序都已完成，若市场化收购继承方式失败，则在FDIC发布处置公告后，采取存款保险基金偿付方式对储户予以偿付。目前，美国破产银行处置主要以市场化处置为主。据统计，2001-2019年美国557例银行破产处置模式中，市场收购兼并为528例，占比高达94.79%，其中“全部的收购继承”方式占比最高（91.38%）;而存保基金偿付为29例，占比仅5.21%。

市场化收购继承（P&A）包括四种方式：一是基本的收购继承。收购方承担的资产通常仅限于现金、现金等价物和有价证券，承担的负债包括FDIC受保存款所涵盖的存款部分。二是全部的收购继承。收购方被要求对破产方的所有资产进行“按原样”投标，购买破产方所有资产。三是可选分摊损失的收购继承。FDIC作为接管方与收购方对某些资产的确定损益和支出进行分摊。需共同承担损失的资产通常是破产方的不良资产。四是过桥银行的收购继承。FDIC暂时承担收购方角色，OCC或州银行监管机构负责成立一个新的临时银行，且受FDIC控制。

存保基金对储户进行偿付包括三种方式：一是直接存款支付。FDIC将偿付金额通过支票邮寄送达储户。而FDIC作为接收方保留破产方所有资产，并承担清算这些资产成本的责任。二是保险存款转账（IDT）。破产方的受保险存款和受担保存款将被转移到代理机构，FDIC授权代理机构向破产方储户支付其受保存款金额，或应储户要求在代理机构开立新账户。三是设立存款保险国家银行（DINB）。在没有其他银行愿代理支付破产方的被保险存款时，FDIC可创建一家DINB，破产方储户（通常是获得银行有效服务不足地区的储户）可在DINB获得其被保险存款。

3.市场化处置实行特有的“五一机制”，保证对金融市场“零震荡”。在市场化处置过程中，FDIC通过最小成本法分析选定中标的收购方，签署收购继承交易协议。实行特有的“周五银行关闭、周一已保储户正常交易”即“五一机制”。FDIC通常在周五宣布关闭破产方，在周末FDIC、被收購方、收购方密切配合保证所有存款转移手续办妥，破产方营业网点交由收购方管理，并在下周一顺利向破产银行的已保储户进行存取款、转账等正常账户操作。具体流程如下：一是营销授权。FDIC可向潜在收购方推销破产银行，但FDIC须获得潜在收购方的监管当局同意。二是财务信息收集。FDIC安排专家收集破产方有关资产负债等详细财务信息，分析该机构的财务和运营现状。三是设立虚拟数据室（VDR）4。FDIC设立VDR对从破产方相关信息资料进行编辑，为潜在收购方提供财务数据、法律文件、尽职调查信息、投标程序等详细信息。资产评估审查（AVR）。FDIC将对破产方资产进行评估，用于估计该机构清算价值和备选处置方案成本，以确定成本最低的交易方式。七是虚拟数据室（VDR）公开。FDIC公开VDR，允许潜在竞购方获取信息，保证在投标截止之前对破产方进行尽职调查。八是邀请潜在收购方投标。FDIC邀请潜在竞购方投标，但竞购方需签署保密协议。所有投标都需进行评估，并与FDIC估计的清算成本进行比较。九是现场尽职调查。获准的潜在收购方开展现场尽职调查，以评估其价值。十是中标。FDIC授权其决议和接管部门（DRR）签署投标批准备忘录，并通知中标方及所有未中标方，安排中标方签署相关法律文件。十一是破产方关闭。实施“五一机制”。

4.FDIC通过科学合理设置实现高效清算，且具有高度自主处置权。当FDIC采用市场化处置不成功时则将进行破产清算，并使用存保基金对储户进行偿付。目前FDIC通过市场化出售加快推进破产银行资产清算，2018年存量清算资产减少5成。根据FDIC的2018年年度报告，目前FDIC所持有的破产资产中，至少90%的资产在破产方兼并收购失败后90天内出售，2018年库存资产的账面价值减少11亿美元，较去年同期减少48%。目前资产清算主要包括破产方贷款等金融资产、房地产、其他资产销售三大类，其中破产方贷款通过三个贷款销售顾问网站5进行网上拍卖，潜在购买方可在线进行投标，贷款销售通常在投标后的20个工作日内完成。房地产主要包括商业地产、家庭住宅、已开发和未开发的土地及银行分支机构，FDIC通过当地房地产经纪人代理销售和处置房产，且也会采取网上拍卖方式。其他资产包括车辆、办公家具和设备等，销售主要通过FDIC官网发布拍卖公告，潜在收购方可申请参加。

此外，《联邦存款保险法》《联邦存款保险促进法》规定，FDIC在管理破产方的资产负债时不受法院监督，除非流程存在问题，否则其处置决定不可复审。同时，在处置时坚持存款储户优先原则，即在进行任何分配之前，接管方必须全额支付存款储户的债权索赔，并允许一般无担保债权人对接收方提出索赔。目前美国银行破产处置流程后续流程包括：（1）索赔支付。任何向破产银行提出索赔的个人必须及时向FDIC（接管方）提出索赔，否则索赔将被拒绝。（2）合同废除或履行。FDIC可在其任命的“合理时间”（180天）废除任何合同，但要视破产方的具体情况而定。接收方还有有限的执行合同能力，且如果合同履行符合接收方的最大利益，则可阻止合同的另一方终止协议。（3）诉讼中止。接管方可以申请90天的诉讼中止。破产程序的自动中止在申请破产时立即生效，只有在法院命令或案件结案后才会终止。（4）撤销欺诈性转让。接管方和受托方都有撤销权。接管方可追查破产方的债务人为阻碍、拖延或欺诈而进行的欺诈性转移，适用于在接管方任命之日前五年进行的转让。

三、启示建议

（一）健全法律体系，为银行破产提供完善制度保障

建议对风险处置事项予以专门系统完善，同时应明确存款保险基金管理机构为处置和接管破产银行主导部门，并就处置方式期限、清算重组等内容进行技术性规范。

（二）发挥市场机制作用，参照成本最小化原则灵活采取多种处置方式

建议处置原则应逐渐向成本最小化过渡，最终建立市场化存款保险风险处置机制，且处置应综合考虑各种因素并采用多种方式。

（三）以“五一机制”为导向，赋予存款保险基金管理人充分的处置职责

美国银行破产处置经验表明，健全的监管体系处置风险效率较高，建议我国赋予存款保险基金管理人充分处置职责，从维护基金安全出发，提高处置效率。

参考文献

[1]Federal Deposit Insurance Corporation. Resolutions Handbook[R]，2019-01-15.

[2]The Kentucky Department of Financial Institutions （DFI），DFI Takes Possession of Louisa Community Bank，the Departmentexpects no disruption as bank reopens as branch of Kentucky Farmers Bank[EB/OL].http：//kfi.ky.gov/Pages/default.aspx

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[4]彭文艳.商业银行破产风险处置机制中的监管合作——美国模式和中国启示[J].金融经济，2015，（12）：132-133.

[5]王紫薇.金融机构破产处置的国内症状及国际经验[J].西部金融，2019，（5）：185-190.

责任编辑、校对：王兆华