山东农村集体经济组织发展现状及突破路径研究

王潇

摘要：发展壮大农村集体经济是破解基层经济组织运转困难、农村经济发展滞后、基层组织办事能力低下等问题的有效手段。本文在阐述山东农村集体经济组织形式发展进程的前提下，对山东农村集体经济发展现状展开探析，并总结出山东农村集体经济组织形式存在问题及影响因素，最后针对性的给出突破路径。

关键词：山东省;农村集体经济;组织形式;发展路径

*基金项目：2020年度山东省社会科学规划研究项目（编号：20CPYJ25），2019年度山东省艺术科学重点课题“传统文化与经济社会发展”专项（编号：CT201911218）

农村集体经济组织形式是农村集体经济的实现方试和实施机制，囊括组织、经营、交换、支配四大模块。2020年中央1号文件强调，将壮大农村集体经济作为推动城乡发展一体化的重要举措。山东省出台的《关于扶持发展村级集体经济的意见》（2019年11月28日），强化“三农”尤其是农村经济发展的财政扶持、发展路径、产业发展、土地流转、组织保障等。作为传统农业大省的山东，发展现代化农村和集体经济组织形式面临诸多问题，影响社会主义新农村建设的进度。

一、山东农村集体经济组织形式发展进程

自新中国成立伊始，还是山东农村集体经济组织形式便历经历史洪流的洗礼，于不同时期呈现不同的实现形式，详见表1。

随着社会和经济大环境的日新月异，政策支持力度不断加大、财政支持不断向农业倾斜，鼓励了农民回流，从而为农民致力于农业生产、通过建立专业合作社等开展集体经营创造了条件。然而，市场化和城市化压力逐渐增大，龙头企业和政府支持的专业技术协会、专业合作社或农产品加工经营公司，成为村民新的依托。而在城市化浪潮和供给侧改革的大背景影响下的市郊农村，社区股份合作社、土地股份合作社便被选择为维护村民利益、保证村民经营转型的主要手段。

二、山东农村集体经济发展现状

就山东农村集体经济发展总体状况而言，2019年山东省生产总产值约71067.5亿元，同比增长5.5%，其中农林牧渔业增加值为5476.5亿元。随着乡村振兴战略的持续推进和不断深化，农民人均可支配收入增长至17775元，培育家庭农场7.3万家，农民专业合作社21.0万个。借助乡村旅游、生态旅游和休闲农业旅游，认定山东最美休闲乡村37个，齐鲁最美田园35个，省级休闲农业精品园区（农庄）32个。

就集体经济来源结构而言，在供给侧改革和城镇化发展的大背景下，山东农村集体产业结构和组织形式愈发多样化，一产比重下降，二产比重波动下降，三产比重稳步提高，一、二、三产所占比重已变化为2019年的0.47∶0.19∶0.34，而这其中尤以农业生产结构变化最为明显。

借由生产结构和经济组织形式的变化，山东农村居民的就业结构也随之产生明显的改善，农村劳动力尤其是剩余劳动力逐步自农业转向非农产业，譬如第一产业从业人员所占比重由2010年的35.9%降低至2014年的30.9%再降低至2018年的26.6%。

就农村集体经济发展而言，按照传统“靠山吃山、靠水吃水”的原则，增强集体经济发展活力和实力，村集体收入不断增加，截止2019年12月集體经济收入10万元以上的村庄已超30%，无收入村庄的数量大幅降低，到2019年更是减少为零个。

三、山东农村集体经济组织形式存在问题及影响因素

（一）山东农村集体经济组织形式存在问题

1.长远规划不足、产权制度建设滞后。山东省村庄村两委领导班子普遍存在思想认识不足、专业技能匮乏、长远规划欠缺等问题，村集体所得收入大多仅能应付村级组织的日常开支，无法获取资产保值和增值，单纯利用各种社会关系地生财，缺乏“造血”功能。沿袭传统集体经济方式，对农业现代化、标准化、组织化、市场化的发展模式探求甚少。山东农村依旧处于双层经营体制中，农村资产归集体所有，产权主体缺位和产权边界模糊的阻碍一如既往，集体经济产权主体虚置，产权边界不明晰，产权制度效率低下。

2.法人地位不明确，自我发展能力弱。山东乃至全国的农村集体经济组织潜在以为是独立法人，但究竟为经济法人还是社团法人尚未有定论，以农村集体为甲方或乙方签订的经贸、投资、规划等合同和文书，无法获得强制性法律的支持与保护，一旦遇到纠纷，极易造成集体资产损失。山东农村在基础设施、文教卫生、人均收入均收获一定程度的提升，但农村集体经济组织形式的自我发展能力、自主管理、自我服务能力依然较弱，缺少现代农业和市场经济所需知识和技能，产业链式运作、规模开发等难以成型。

3.专业人才缺乏，政策支撑不到位。山东虽是高考大省，但鲜少有有才之士愿身先士卒深入基层，加之村一级领导班子原本受教育程度不高，导致村两委干部素质不高、管理水平低、缺乏能人带动，尤其是村干部和党员队伍老龄化，35岁以下的村干部占比仅约为1/5，而69岁以上的占比超过1/3，介于两个年龄段之间的占比不分伯仲，这直接导致领导队伍思维固化、执行力不足。除此之外，我国实行省级、地级、县级、乡（镇）级和村级共五级行政区划，推行城乡分治的管理体制，在乡村振兴战略实施之前并未真正意义上将农村集体企业列入金融、信贷、产业、技术等的扶持范围，且支持手法单一、不顾实际效用。

（二）山东农村集体经济组织形式影响因素

1.实行政策偏差。自建国以来山东农村集体经济组织形式便受到农村政策和体制变迁的双重影响，农村集体经济组织的数量不断减少。有效性、持续性的利好于农村集体经济组织的政策姗姗来迟，且条件太严、材料过多、程序冗杂，打击村民发展集体经济的动力和信心。更有甚者帮扶政策仅是纸上谈兵，忽视农村集体经济发展的根本问题。“减人不减地，增人不增地”的土地政策、更为严苛的国土空间规划，是农村集体经济组织形式灵活多样的又一掣肘。

2.制度建设不足。就经济制度而言，现阶段山东农村集体经济制度建设落后，法规不健全、管理体制缺位、改革不配套。在管理关系和机构改革中，山东广大农村始终未理顺镇政府、村政府、村集体企业间的关系，旧有模式换汤不换药。就法律制度而言，山东及各地市并未出台针对农村集体经济组织的合法性、法人地位、产权制度、法律责任等方面出台全面或是专项法律法规（条例法则），农村集体经济组织难以为继。就干部制度而言，山东广大农村地区的村干部和村两委面临年龄结构老化、经营能力不足、思想观念陈旧，整体素质偏低、缺乏长远眼光、法律法规意识不强等阻碍，导致干群矛盾激化，于社会稳定和村集体经济组织不利。

3.农产品竞争力不足。除寿光市外，其他地区的农业合作社基本处于起阶段步，抗打击风险能力弱，不具备价格竞争优势。蔬菜瓜果类农产品品种低端、品种杂，质量上亦无法满足高要求，外形、口感、农药残留也是不可忽视的问题。畜牧产品在疫病、饲养方式、屠宰设备、食品卫生安全等层级的隐忧，未能使得价格优势完全转化为现实优势。

四、山东农村集体经济组织形式突破路径

（一）抓好人才队伍建设，改善村级集体经济形式

首先，多种途径选拔人才，拓宽农村干部的来源途径。充分利用内选、外调、下派、公开选聘等途径选拔村干部和两委班子成员。出台利好或加分政策，吸引高校毕业生主动投身基层，增加就业渠道的同时增加基层储备干部数量。其次，多措并举解决村干部的后顾之忧，全面落实工资待遇问题、报酬标准、社会保障，主动树立典型，搞好宣传工作。再次，开展基层党校培训、远程教育等有针对性的，贴近百姓和农村集体经济组织形式的培训，以提高村干部的素质，并完善培训制度和成人教育制度，保证培训时间、内容、经费等。最后，全方位科学管理村干部增强工作责任感，设定目标责任制、签订责任书，加强述职、评议、监督制度。

（二）优化集体经济组织发展环境，加大政策扶持力度

首先，创建扶持机制，带动村集体经济组织增收。划拨专项资金填充集体经济合作社，尤其是农业龙头企业;村集体经济组织确定扶持项目及启动资金额度，借由贷款贴息补助方式进行补贴，增进农村集体经济组织“造血”功能。其次，适当减免村集体经济组织相关项目收费。对符合小微型企业标准的村集体增收项目，减免企业登记费、著名商标评审费、发票工本费、证照费、证书费、登记费、审批费等一系列费用，落实相关扶持政策。再次，用足、用好、用活上级扶持政策。政策资金优先投入村级集体经济组织项目，优先立项和扶持扶贫开发、农业产业化、现代化项目，优先建设农业农村基础设施。组建涉农担保公司，建立农村信用联盟，创新金融服务农村集体经济发展方式。再次，建立结对帮扶机制。推行“百村牵手”行动，从资金、技术、人才等方面建立经济强村帮扶经济弱村机制，探索建立村企合作机制，鼓励企事业单位与农村集体经济组织合作发展经营性项目。最后，完善村级集体经济保护机制。禁止私自瓜分村集体的公共资产，充分考虑村级事权和财权的配比原则，公共服务项目由财政拨款，减少非生产性开支。

（三）多种渠道探索，拓宽集体经济组织形式的途径

首先，高效率经营村集体土地增值增收。在明确村庄土地和闲置地块权属、性质和等级的基础上，借由止地整理、增减挂钩、综合开发，由村集体经济组合牵头通过租赁、发包和入股等范式获取租金，承包费及股金收入，完善土地收益的自然增长体制。其次，利用集体资源吸引外商投资（合资）。深化林权制度的配套改革，整合村集体直营或参与经营的村办企业，发展生态产业，增加集体资产投入和产出效益。关于村集体的办公用房和旧厂房等固定空闲资产，可W根据国家相关的建设规划方面的要求，用入股分红等等的方式，从而实现村集体资产的增值和保值。再次，扩大物业增收的范围。农村社区借鉴城市小区手法，成立村集体形式的物业公司，建立配套设施和配套服务。最后，鼓励发展合作经巧，为农村集体经济组织提质增量。依托村落特色产业，采用“村集体+公司+个人”或“合作社+个人”等发展模式，引领创办合作社，并在乡村旅游、休闲旅游、特色民宿等方面建立中介服务组织。

（四）科学规范管理，建立村级集体经济组织发展新机制

首先，加强村级集体资产资源管理。明确村级集体经济组织的市场主体地位，建立健全村级集体资产资源管理和积累制度，对农村集体经济组织的资金、资产、资源合同明晰清产、核资、监管，成立登记台帐和处置平台，实行市场化运作。其次，规范村级集体经济组织的账务管理制度。依托“量入为出、留有余地、一事一议、收支明晰”原则，建立健全规范化、制度化的财务管理机构和管理制度，嚴禁公款私存，全面清理村级债权、债务和担保状况，兴办公益事业和公共服务设施遵从民愿，以未有不良村级债务为先，且年度重大财务支出预算，按流程审核通过后向村民公布实施。此外，定期对村级集体经济组织的财务收支、债务债权展开专项审计。最后，加强村级集体经济组织民主管理制度。建立健全村级集体经济组织民主决策机制，规范民主决策的内容、形式、程序，维护农民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，并完善民主监督机制和上通下达机制。

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（作者单位：山东外事职业大学）

责任编辑：凌玉