涉农资金统筹整合政策实施的几点浅见

马磊

摘要：推进涉农资金统筹整合，是党中央、国务院作出的重要举措，是贯彻落实习近平总书记“三农”和扶贫工作思想的重要体现。2020年将全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，也是脱贫攻坚决战决胜之年。研究推进涉农资金统筹整合政策的适应性、针对性和有效性，对于脱贫攻坚圆满收官、同步全面建成小康社会意义重大。本文回顾了现行涉农资金统筹整合政策情况，针对目前存在的问题，提出了相应的对策建议。

关键字：涉农资金 统筹整合 对策建议

推进涉农资金统筹整合，是党中央、国务院作出的重要举措，是贯彻落实习近平总书记“三农”和扶贫工作思想的重要体现。习近平总书记高度重视涉农资金统筹整合工作，在2017年12月的中央农村工作会议上指出，“国家投入到三农上的项目不少，但碎片化严重，九龙治水的事还不少，大家各管一摊，都在撒胡椒面，钱不能拢起来用，最后问题解决不了。要下决心解决支农项目支离破碎的问题，加快建立涉农资金统筹整合长效机制”。贯彻落实习近平总书记的重要指示精神，研究推进涉农资金统筹整合政策的适应性、针对性和有效性，对于脱贫攻坚圆满收官、同步全面建成小康社会意义重大。

一、现行涉农资金统筹整合政策情况

目前，国家确定涉农资金统筹整合政策有两项，即贫困县涉农资金统筹整合政策、涉农资金统筹整合长效机制政策。

（一）贫困县涉农资金统筹整合主要政策

为解决贫困县投入脱贫攻坚资金问题，2016年，国务院出台了贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点的政策，将中央20项涉农资金纳入统筹整合范围，下达到贫困县的整合资金，允许贫困县改变资金原来用途，可以依据本地脱贫攻坚规划，瞄准建档立卡贫困村和贫困户，统筹用于农村基础设施建设和农业生产发展。2018年，根据年度脱贫攻坚形势、任务，要求各贫困县结合实际确定年度整合资金规模，在“因需而整”前提下做到“应整尽整”。2019年，允许脱贫摘帽县安排整合资金支持贫困发生率较高、贫困人口规模较大的非贫困村建设和实施农村人居环境整治项目，并聚焦现行脱贫标准，建立资金使用“负面清单”，确保资金精准使用。

（二）涉農资金统筹整合长效机制主要政策

为解决涉农资金交叉重复、使用分散等问题， 2018年，国务院出台了建立涉农资金统筹整合长效机制的意见。政策主要体现在两个方面：一是行业内统筹整合，是对行业内部（如农业）资金的统筹整合，主要在预算编制环节从源头对多个专项资金进行整合归并。在管理上实行“大专项+任务清单”方式，在下达专项资金时同步下达任务清单，赋予市县自主权，允许在同一大专项内调剂使用资金完成任务。二是行业间统筹整合，是对跨行业（如农业、水利）涉农资金进行统筹整合，主要在预算执行环节统筹整合。对性质相同、用途相近的涉农资金，通过“渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力”的方式，围绕改革任务、优势区域、重点项目安排使用资金，多项资金集中发力，形成资金政策合力。

二、涉农资金统筹整合政策落实中存在的问题

涉农资金统筹整合政策实施以来，取得了良好的效果，对支持打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略起到了积极的推动作用。在工作中还存在一些具体的问题，需要进一步研究和探讨。

（一）支持范围的问题

贫困县涉农资金整合政策要求资金全部投入扶贫产业发展和改善贫困村基础设施条件，非贫困村基础设施投入大幅减少，一些有贫困人口的非贫困村基础设施相对落后，导致农村基础设施建设出现了贫困村水平高、非贫困村水平低的“倒挂”现象。从2019年开始，整合涉农资金使用规定“已正式公布的脱贫摘帽县，在所有贫困村都已正式公布出列的前提下，可以安排整合资金支持贫困发生率较高、贫困人口规模较大的非贫困村”。但符合条件的非贫困村数量少，不能满足基层需求。

（二）整合权限的问题

1.部门不放权。涉农资金统筹整合长效机制采取“大专项+任务清单”管理方式，任务清单分为约束性和指导性任务，实行差别化管理，对“三农”发展涉及国计民生的事项、重大规划任务、新设试点任务以及农业生产救灾、农牧民直接补贴等，纳入约束性任务，其他为指导性任务。整体看来，约束性任务多，指导性任务少，市县整合权限小，主要是相关资金的约束性任务比例过高，整合范围过小，市县面临着想整而不能整的困局。

2.基层接不住。有的市县反映。有些部门虽然下达的是指导性任务，但明确了具体的考核指标，基层部门不敢进行统筹整合，怕影响下年度资金分配。

（三）政策衔接的问题

1.两项政策之间衔接不够。当前，脱贫攻坚已进入决战决胜阶段，贫困县虽需要大量的资金投入，但非贫困县、非贫困村也需要大量的资金投入。贫困村是政策“洼地”，各项扶贫整合资金均集中流入；一些非贫困村成为政策“高地”，专项的政策资金支持比较少。

2.扶贫产业资金与乡村振兴产业资金衔接不够。按照现行政策，产业扶贫资金要用于直接带动贫困户增收的项目，对不直接带贫的龙头企业则不能使用扶贫资金支持。但是，提升扶贫产业项目竞争力和抗风险能力，需要龙头企业带动，培育龙头企业增强实力，保障扶贫产业稳定发展。目前，支持乡村振兴的相关资金，在安排支持龙头企业时与扶贫产业发展上统筹考虑不够，不能有效支持扶贫产业形成有机产业链，充分发挥龙头企业的带动作用。

三、进一步做好涉农资金统筹整合工作的几点浅见

补上“三农”短板重点任务，为脱贫攻坚圆满收官、农村同步全面建成小康社会夯实基础，是当前财政支农工作的重点任务。要努力提高涉农资金统筹整合效率，发挥财政涉农资金引导作用，更好服务保障“三农”发展。

（一）进一步拓宽资金支持范围

要加大对非贫困村的支持力度。目前，政策允许对已经实现稳定脱贫的地方，可根据实际情况统筹安排专项扶贫资金，支持非贫困县、非贫困村贫困人口脱贫；已经实现稳定脱贫的贫困县，还可统筹安排整合资金用于非贫困村贫困人口脱贫。在此政策的基础上，适当将部分资金用于非贫困村基础设施建设和农业生产发展。可以通过设立资金准入和负面清单形式，对非贫困村使用资金进行有效地指导，继续采取由县级编制方案、省级集中审核的方式，对县级资金使用内容、方向等进行把关。

（二）进一步向县级放权

1.扩大涉农资金整合范围。当前涉农资金统筹整合长效机制资金整合范围较小，主要集中在农业农村11个专项资金上，应当进一步扩大资金整合范围，将重点生态功能区转移支付、农村义务教育薄弱学校改造资金、中央水库移民扶持资金、农村综合改革资金、公共卫生服务补助资金等与“三农”领域相关的资金全部纳入到涉农资金整合范围，从源头上进行归并，全部落实“大专项+任务清单”管理模式。

2.指导性任务不下任务清单。对中央确定的约束性任务坚决保证完成，对指导性任务不下任务清单，允许县级根据本地实际统筹使用。

3.指导性任务允许改变使用用途、打破行业界限。在允许市县在大专项内部整合使用资金的基础上，进一步向县级放权。参照贫困县涉农资金统筹整合政策，允许县级在指导性任务上，改变使用用途、打破行业界限，支持农业农村基础设施和产业发展。

（三）进一步加强政策衔接

要保持财政支持脱贫攻坚政策的连续性和稳定性，在解决好当前脱贫攻坚任务的同时，统筹用好各类财政资金，把实施乡村振兴战略作为巩固脱贫成果的重要举措，不断加大对乡村振兴的支持力度，接续推动群众生活改善，提高贫困地区经济社会发展质量。

1.由單个项目向产业集群转变。贫困县选择的产业项目多是单个种植、养殖项目，资金使用分散，支持主导产业集中度不够，难以形成产业集群，抗市场风险能力不强，稳定增收保障能力偏弱。要进一步加大对农业龙头企业与扶贫产业发展支持力度，形成有机产业链，切实发挥扶贫资金的脱贫效用。

2.由扶贫专项资金向各类资金转变。近年来，用于脱贫攻坚工作的主要是财政扶贫专项资金和统筹整合使用的涉农有关资金。为进一步巩固发展扶贫成果，下一步要将支持乡村振兴的新型产业、技改、科技、建设等财政其他涉及扶贫的各类资金统筹安排，形成合力，促进扶贫产业稳固持续发展。

3.由支持脱贫攻坚向支持乡村振兴转变。应当继续保留财政扶贫专项资金，将支持范围由原来的向贫困县和贫困村转变为支持非贫困县和非贫困村。把着眼点调整到巩固脱贫成果和建立防贫长效机制上，全力支持开发式扶贫与保障性扶贫相衔接，发挥两种方式的综合脱贫效应。同时，将贫困县涉农资金统筹整合政策和涉农资金统筹整合长效机制相融合，在政策上给予放宽，将支持贫困县发展的政策转化到支持乡村振兴建设上来。

（作者单位：河北省财政厅农业农村处）

责任编辑：欣文