国有土地上住宅征收补偿方式比较研究

李庆丰　熊燕　彭丽娜

摘要：为探究国有土地上房屋征收中各种补偿方式的优劣，改进补偿政策使之更有利于社会发展，文章采用定性分析法与定量分析法研究得出，货币补偿安置方式是国有土地上房屋征收中补偿中的最优选择。结合对产权调换补偿安置、货币补偿安置影响因素的分析，文章提出了引导货币补偿安置的激励措施。

关键词：国有土地上住宅征收;比較研究法;因素分析

旧城改造是改善城市面貌的重要历程，国有土地住宅征收是旧城改造中不可或缺的一部分。如何缓解征收矛盾，提高征收效率，美化城市环境，优化资源配置，需要科学地制订征收补偿策略。国有土地房屋包括住宅、商业、办公、其他功能用房等，为简化计算公式，本文选择征收中最常见的住宅进行剖析。

一、征收补偿方式分类

（一）产权调换补偿

产权调换补偿是指征收人提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价的补偿方式。用于产权调换的房屋来源有两种：通常情况下，征收人自建还建房源，即由征收人或其他政府职能部门规划选址一块还建用地，委托实施单位建造还建房。其二，征收人采取市场购买的方式，集中购买一批现房调换给被征收人。

被征收人选择产权调换安置时，政府向被征收人提供面积相当的期房，期房购置价低于市场价，一般为成本价。单户还建面积一般大于征收面积，超过征收面积的部分由被征收人补差价。

（二）货币补偿

货币补偿是通过专业的评估机构对被征收房屋进行估价，综合考虑附属设施、装修补偿、安置补助、过渡费用、搬迁费用、奖励等费用的情况下，征收人一次性支付费用的补偿方式。在具体实践中，征收人可以只支付补偿费用;也可以在支付补偿费用的情形下，在市场上联系合适的商品房，推荐给被征收人，由被征收人自行决定是否购买。

（三）两种方式补偿费用的异同点

依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（湖北省人民政府令第380号）、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（武汉市人民政府令第275号），结合武汉市中心各城区住宅征收实际操作案例，分析如下：

相同点是，两种补偿方式都通过评估机构对对被征收房屋进行估价，补偿总价的构成相同，包含房屋评估价、附属设施补偿、装修补偿、安置补助、过渡费用、搬迁费用、奖励费用、其他费用（特困、残疾、违建部分补偿等）。

不同点有：1. 补助费标准不同。选择产权调换安置的，补助费在被征收住宅评估价格的基础上增加12%;选择货币补偿安置的，补助费在被征收住宅评估价格的基础上增加20%。2. 过渡费标准不同，过渡费等于证载面积×过渡期×每平方米单价（近年有18元/m2/月、25元/m2/月、30元/m2/月不等，但同一区片同一时段内标准统一）。选择货币补偿安置的，过渡费计算期为3个月;选择产权调换安置的，过渡费计算期为15～30个月，超过补偿协议约定的过渡期限，产权调换房屋还未交付的，按照增加50%的标准支付临时安置补偿费。3. 选择产权调换安置的，先计算被征收房屋补偿总价，再与用于产权调换的房屋价格结算差价。通常在征收人自建还建房的情况下，产权调换房屋的价格为成本价。

统计显示，选择产权调换安置的住户比例约占被征收人总数的70%左右。

二、产权调换安置与货币补偿安置比较分析

（一）从安置事务量、安置周期和行政资源消耗的角度来看

产权调换安置通常以征收人自建还建房为主要方式，征收人需要调查统计选择产权调换安置的被征收人的户数、建筑面积，了解被征收人对还建点选址的意向，委托设计单位根据还建户数、面积进行建筑方案设计、用地规划选址论证，进行地质勘察、施工图设计，办理规划报建手续，进行清单控制价编制，招标选择施工承包单位、监理单位，办理竣工验收、备案、房屋销售许可手续，甚至需要完善周边配套基础设施建设，一般需要两到三年的周期。此外，征收人在还建房建设期间，需要留置工作组与被征收人衔接，处理安置过渡费发放及超期交付事宜;在还建房竣工验收后，需要派工作组为被征收人办理房屋移交安置手续和权属登记工作。

与产权调换安置相比，货币化安置补偿操作简单，对被征收人的房屋征收为一口价交易。签订完征收补偿协议，领取补偿费即为完成征收安置工作，没有还建安置的善后问题。因此，货币化安置补偿既可以缩短安置周期，又可以节约行政资源，提高政府的安置效率。

（二）从去除房地产库存、发挥市场机制和优化资源配置的角度来看

在货币补偿安置的情况下，房屋被征收后，被征收人成为市场潜在的购房需求者，客观上增加了市场需求。在产权调换安置的情况下，征收人自建还建房提供给被征收人，增加了住宅的市场供给，尽管这部分供给被定向需求所消化。当前，我们正面临经济结构调整转型的重要时期，房地产、钢铁、水泥、电解铝等行业存在产能过剩;据统计，截至2019年10月，国家统计局公布的商品房待售面积为49323万平方米。因此，货币化补偿被征收人有利于去除房地产库存;如2012 年底湖北宇星置业发展有限公司在宜昌市点军区开发的江南星城楼盘，2014 年全年只销售了十几套房，销售人员陆续离职，企业资金难以回笼，地方政府与开发商协商将其中部分住宅用于征收安置，有效地消化了商品房库存。

此外，征收人往往熟稔于土地一级开发，但房地产开发建设却并非强项。因此，将建造房屋的事务交由专业成熟的开发商实施，是专业化分工的体现，有利于提高效率和产品建造质量。相比于征收人统一规划还建的住宅，市场上可选择的房源类型更广，可满足住房多样化需求，有利于优化资源配置。

（三）从政府经济支出的角度来看

尽管货币补偿安置对征收人而言前期筹资压力较大，但是，产权调换安置需要支付更多的过渡费，如果逾期安置还要增加50%的标准支付过渡费用。其二，产权调换安置面积往往大于房屋征收面积，超过部分的购置价一般低于市场商品房价格，增加政府支出负担;第三，政府需要规划土地专门用于还建，由此丧失对该土地进行市场公开出让获得收益的机会，这是土地的机会成本。以武汉市中心城區为例，在货币补偿和产权调换的情形下，笔者对政府支出进行了综合测算。

以武汉市某中心城区为例，笔者代入多组数据计算，Y值小于0，表明现实操作中进行产权调换安置的支出大于货币补偿支出，主要原因在于：产权调换安置房源多采用政府主导实施还建房建设，土地采用划拨供地方式，土地机会成本比划拨供地价格高2000元/m2（按楼面地价计）以上。

（四）从对城市建筑形态的影响和对供给侧改革匹配性的角度来看

被征收人每户的面积不等，在采取自建的情况下，进行还建房建筑方案设计时，需要调查统计各区段还建面积的套数，让设计的各区段还建面积既不会供给不足，也不会面积过大造成“跳档”（一般还建时相对原面积增加的部分超过40～50m2，会使政府支出增加）;另外，为了节约工程造价，还建房户型设计往往存在缺陷，采光、通风、户型、层高设计不够人性化。上述约束条件使建筑方案设计受限，建造的还建房与普通商品住宅存在显著差距。未来，随着人们生活品质的提高，在优化住房供给侧改革的趋势下，还建房难以适应市场需求，最终相对过剩而造成资源浪费。

（五）从信访风险的角度来看

产权调换房建设周期较长，尤其是原地还建，需要等到所有被征收人征收完成，土地腾退工作完成才能启动施工建设。被征收人因安置过程漫长，造成长期租房，现实操作中，延期交房的情况时有发生，处置不当很容易引发信访问题，成为社会不稳定因素。此外，异地还建有时因为选址偏远，难以同时满足所有住户的需求;周边基础设施建设若不能与还建房同步配套，也会导致还建户生活不便，心生怨言，产生上访事件。

三、引导货币化补偿的激励措施

（一）经济措施

在市场经济下，货币化安置必须遵循市场经济规律，发挥经济利益驱动机制的推动作用，让被征收人感受到选择货币化安置相比产权调换安置获得更多的实惠。仍以武汉市中心城区为例，被征收人选择货币补偿与选择产权调换安置补偿获得的效用差别Y=0.08mP-525m-（m+k）×（市价-销售价），即欲使Y>0，相应的措施有：

1. 减少k的数值，即制订产权调换安置补偿政策时，缩小产权调换安置面积与实际征收面积的差值，严格控制“跳档”补偿。

2. 使产权调换房屋的销售价等于商品房市场价，或者尽可能接近商品房市场价，尤其对于扩充面积还建的部分，价格应趋近市场价。

3. 对被征收区域户均面积进行调查统计，制订征收安置补偿政策时，检验产权调换安置和货币补偿安置两种情形下政府支出Y值和被征收人效用Y值大小，在控制总体成本的情况下，可适当提高货币化安置补偿的奖励政策力度。有条件的情况下，可分面积区段制订相应的补偿政策。

（二）政策激励

1. 对选择货币补偿安置后，为改善居住条件需要贷款购房的，要进一步加大金融政策支持力度。可以通过适当放宽贷款审查条件、简化审批流程、缩短贷款审批时限等政策引导被征收人选择货币安置补偿方式。

2. 被征收人选择货币补偿安置后重新购置商品房的，政府部门对其产权登记、户口迁移、子女上学等相关事宜要进一步加大政策支持力度或给予政策倾斜。

3. 对于选择货币补偿安置方式有购置商品房意愿的，征收人进一步做好延伸服务，主动牵线搭桥，推荐合适房源，或者协调团购优惠事宜。有限购的地方，可以适当放宽条件。

4. 被征收人选择货币补偿安置后重新购置商品房的，在办理产权登记时，进一步加大税费优惠政策力度。

（三）适时征收房产税，合理控制房价

自1998年的住房制度改革以来，住宅价格持续稳健上涨，基于房地产的保值增值特性，抗风险能力强，进行住宅投资成为许多被征收人的投资首选。在进行产权调换安置和货币补偿安置时，被征收人对房地产形势的判断和对住宅价格上涨的心里预期，使得他们更倾向于选择产权调换安置方式。因此，通过征收房产税，一方面可以增加住宅投资的持有成本，另一方面，在征收房产税的同时多措并举，抑制房地产泡沫，合理控制住宅价格。综上，通过降低被征收人对住宅投资的心理预期，达到抑制被征收人选择产权调换安置的倾向。

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（作者单位：李庆丰，武汉市都市产业投资集团有限公司;熊燕，武汉设计工程学院;彭丽娜，武汉市国土资源和规划信息中心）