水务类PPP项目全生命周期风险控制要点

何靖 李娟

摘要：指出了伴随着一轮又一轮PPP项目集中清理“风暴”，“蒙眼狂奔”的社会资本由开始的“大干快上”野蛮发展开始变得理智冷静。通过分析被清退PPP项目的退库原因及造成一些PPP项目实施后无法正式商运的因素，总结了水务PPP项目全生命周期的风险控制要点，从而促进社会资本合理避险。

关键词：PPP;项目清退;风险控制

中图分类号：TV-9

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2020）14-0118-04

1 水务类PPP项目清退原因

为防范政府债务风险，进一步规范PPP项目管理，财政部接连发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，两年来对PPP项目库不规范的项目掀起集中清理风暴。被要求退库的PPP项目主要原因有以下几点。

（1）不宜采用PPP模式实施的项目。比如项目本身不属于公共服务领域;涉及国家重大安全或重大公共利益，不适宜社会资本承担;只涉及工程建设、无运营内容，选址拆迁难，用地批不下来、涉及环境、信息安全等其他不适宜采用PPP模式[1]。

（2）前期准备不到位，未履行立项审批手续;涉及国资权益转移的未履行审批、评估手续，未通过物有所值评价和财政可承受能力论证。

（3）未按规定开展两个论证。在相关文件发布后未按照规定开展两个论证或者开展两个论证内容不符合规范。

（4）不宜继续采用PPP模式实施。实施方案调整，项目无法落地，项目融资未落实，项目实施边界发生重大变化，入库之日起一年内无任何实质性进展的，尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的PPP项目及项目发起人或者实施机构书面确认不再采用PPP模式实施。

（5）运作模式不规范、采购程序不严谨、涉嫌违法违规举债担保被清理出库[1]。2019年进一步明确财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库[2]。

（6）未按规定进行信息公开或其他原因被清退或整改。如图1所示[3]。

2 问题项目原因分析

分析多个问题水务PPP项目被迫退出案例，总结导致项目签约后无法正常推进及建成后无法正常转商运的主要原因。

2.1 项目推进缓慢

云南某水务项目签约后，政府需求不迫切，前期手续推进缓慢。加上政府领导换届，商务资源需要重新建立，导致项目极其缓慢，最终退出。

2.2 项目出水不达标

某项目由于长期出水不达标，亏损严重，罚款不断，被迫退出。

2.3 项目边界发生变化

甘肃某水务项目实施过程总投资严重超过社会资本签约总投资额，且政府不认可超总投部分，项目运营连续亏损，被迫退出。

2.4 政府配套管网跟不上

宁夏某项目管网建设滞后，没有进水，转商运时间延长，导致试运营成本过高，资金占用时间拉长;宁夏某再生水项目建成后，由于項目设计标准较高，为零排放污水厂，没有来水，成为“晒太阳工程”，迟迟无法转为商运。

2.5 融资困难

陕西某县城水务一体化项目中标签约后，地方财政较差，融资困难，被迫退出。西咸某水务项目由于土地手续迟迟办理不到位，影响融资，项目被迫退出。

2.6 地方债务严重

新疆某项目实施过程中，遇上政策进一步控制地方债务，项目严重缩水，且不再采用PPP模式，由PPP转为EPC模式。

3 水务项目风险控制要点

水务类PPP项目的投资风险同别的项目一样，贯穿于投资过程的始终。从项目周期看，有前期风险、 建设期风险、运营期风险和移交期风险等;从风险性质而言，有投资决策风险、技术风险、运营管理风险和法律风险等;从风险的来源看，有内部风险和外部风险[4]。充分认识各种风险的性质、危害，才可能提前预防，及早研究对策，防范于未然。本文对水务类PPP项目可能面临的主要风险进行简要分析，并提出了相应的应对措施，具体如表1所示。

参考文献：

[1]财政部.财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知《财金〔2018〕54号》[R].北京：财政部，2018.

[2]财政部.财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见《财金〔2019〕10号》[R].北京：财政部，2019.

[3]任 瑶. PPP项目被“清理出库”该怎么办[EB/OL].中吕律师事务所官方网站.http：//ww.zhllawfirm.com.2018-04-17.

[4]沈建明.项目风险管理[M].北京：机械工业出版社，2004.