国家治理现代化进程中地方审计组织的审思与优化

金太军 华起 马薇

摘要：国家审计作为国家治理中的一项免疫系统，在国家治理现代化进程中发挥着重要的作用。然而，当前地方审计组织建设依然存在诸多不足，突出表现在内部层面上的组织设置不健全和部门关系不成熟，以及外部层面上的地方政府过度干预。为此，在国家治理现代化进程中优化地方审计组织建设，要坚持独立性和联系性、一般性和特殊性、全面性和重点性相统一的原则。在此基础上，具体可以通过优化地方审计组织设置、完善地方审计委员会建设、优化组织关系等举措，不断提升地方审计组织能力和水平，从而更好地服务于国家治理现代化进程之中。

关键词：国家治理;国家审计;地方审计组织;独立性

中图分类号：F239.227文献标志码：A文章编号：1007-9092（2020）06-0105-007

国家审计的本质是国家治理这个大系统中的一项“免疫系统”①，在监督权力运行、加强反腐倡廉、严肃财经法纪、维护国家经济安全运行等方面发挥着重要的作用。在推进国家治理现代化进程中，为适应国家审计发展的新形势、新要求，加快完善地方审计组织，全面提升审计能力，更加有效地发挥审计的职能作用就显得极为迫切。为此，本文立足于国家治理现代化进程，深入思考地方审计组织的发展现状，并在此基础上尝试提出多样的完善举措，从而为地方审计组织更好地服务于国家治理现代化需求提供理论助益。

一、地方审计组织建设的现实困境认知

自1983年县以上各级人民政府陆续设置各级审计机关以来，伴随国家治理发展的需求，地方审计组织不断优化调整。特别是在党的十九大明确提出“改革审计管理体制”的时代要求下，地方审计组织发展建设更是迈进了新时代。当前，地方审计组织建设依然存在诸多不完善之处，不仅严重制约自身在党和国家监督体系中更好地发挥作用，而且与国家治理现代化的实际需求相脱节。

具体来说，地方审计组织建设层面的困境主要表现在两个方面，即组织之内和组织之外。在审计机关内部，组织困境集中体现在组织设置和部门关系上。一是地方审计机关内部机构的设置多种多样，且数量繁多、性质不一。经笔者初步调查，目前地市级地方审计机关内部机构设置一般都在十五个左右，最多的可以达到二十个;而在区县级中平均约十二个左右，最多可达十五个。在这些机构中，既有属于行政编制的职能部门，也有属于事业编制的部门，如各种科研院所、服务中心等。由于各地发展差异较大，治理需求不同，因而对审计组织的要求也不相同，各地往往根据本地所需进行自主设置。从其部门职能来看，交叉、重叠的情况并不少见。可见，一些部门的设置并不合理。在党和国家大力推行“大部制”改革的背景下，特别是在十九届三中全会全面推进深化党和国家机构改革的要求下，地方审计机关有责任贯彻落实党中央改革精神和要求，不断精简机构，合理设置各职能部门。二是部门设置不健全，与审计全覆盖的工作需求不匹配。2015年中共中央办公厅和国务院办公厅颁布的《关于实行审计全覆盖的实施意见》（以下简称《意见》）中要求，加快审计管理体制改革，实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。既然要贯彻落实审计全覆盖工作，显然需要设置相应的审计机构专门负责和具体实施。但就目前来看，部分地方审计机关尚未健全相关部门。例如在东部N市审计局中，对国有资源进行审计的部门主要是原有的资源环境审计处，负责本级政府主管部门和区政府管理的自然资源资产、生态环境保护情况的审计。但《意见》中明确指出，国有资源不仅包括自然资源资产，还包括特许经营权、排污权等国有无形资产以及法律法规规定属于国家所有的其他资源。目前，N市对这部分资源的审计并没有相应的部门承担。三是内部组织间关系问题突出。一方面，地方审计组织内部各职能部门间缺乏横向联系。科层组织向来重视纵向联结而轻视横向网络，基于职能分工设置的职能部门在行动中往往呈现出“各自为战”的局面。围绕本部门的工作目标，在法定范围内行使职权已然成为常态。虽然表面上看似分工有序，统一成为一个组织整体，但这种整体实际上不过是“散化”基础上的整体，缺乏动力再生产的有机性。随着国家治理现代化的深入推进，公共事务复杂性愈发凸显，被审计对象不再拘囿于某单一领域，而很可能是一种“综合体”，因而审计工作的开展实际上需要多个审计部门甚至审计机构的合作才能完成。因此，审计机关内部组织必须要走向协同合作，形成成熟稳定的横向网络，从而能够在复杂的审计过程中整合各部门资源，产生综合效应，适应国家治理的发展要求。另一方面，地方审计组织与其他政府职能部门的内部审计科室之间缺乏直接联系。受到“块块”关系的影响，其他政府职能部门的内部审计科室往往仅接受所在部门的领导，在业务上很少受到本级审计组织的影响或指导。由此导致的结果是内部审计科室只能从所在机关争取资源，在不受重视和资源有限的现实条件下，只能普遍成为“形式化”的科室而难以发挥有效地自我监督审查作用。

地方审计组织的外部困境重点表现在地方政府过度的行政干预上。根据我国宪法和《审计法》相关规定，在各级地方政府中设置审计机关，既受到本级人民政府的领导也同时接受上一级审计机关的领导，并依法独立行使审计权。换句话说，审计机关在法律层面即是一种行政性组织。正是基于其行政地位的确认，它在获得行政资源激励的同时，也遭受着行政干预的困扰。地方政府尤其通过人事权和财政权对审计组织进行约束。就人事权而言，地方政府有权决定本级审计机关主要负责人的提名、任免、考核、升迁等工作。虽然在2015年施行的《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》中提出了人事权上收的方案，由省级政府部门管理，但这一改革举措落地的效果并不理想。而在财政权方面，虽然《审计法》第十一条规定，“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证”。“但实际上许多地方审计机关的经费只是按照当地定员定额标准列入财政预算，而其他履行职责所必需的经费并未列入预算，往往需要审计机关临时单独报批，这既影响审计机关的工作效率，也限制了审计机关的工作范围。”刘笑霞：《论我国政府审计体制改革》，《甘肃政法学院学报》，2006年第5期。因此，“当一项权力得以行使的基础条件——人事和财政都掌握在另一权力手中时，前项权力就没有对后项权力监督的独立性可言了”魏昌东：《中国国家审计权属性与重构》，《审计与经济研究》，2010 年第2 期。。地方审计组织受制于地方政府的干预进一步导致了与上级审计组织的关系扭曲，直接表现为上级审计组织的业务指导关系渐趋“势微”，已然由法定的双重领导关系“简化”为地方政府领导为主、上级审计组织领导为辅的模式。不可否认，加强与地方政府之间的关系，是地方审计机关开展工作的必要，也是不断发展的重要渠道。但地方政府的行政领導关系对上下级审计机关之间业务指导联系的挤压甚至替代会给地方审计工作造成较大的损害，不仅会制约审计专业性的发展，更严重的是将阻碍各层级间审计工作的统筹协调发展。当然，地方政府的过度干预最终将严重影响地方审计组织的独立性。所谓独立性即是指审计主体能够不受任何他人和要素的干扰而客观公正地行使审计权和开展审计工作。可以说，“独立性是审计的灵魂，也是国家审计最本质的特征”刘家义：《中国特色社会主义审计理论研究》，商务印书馆2015年版，第93页。。我国宪法和《审计法》已经对审计的独立性作出了明确规定，审计机关是依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。但在实际中，审计组织独立性并没有得到较好的坚守。由于地方政府的过度干预，当审计机关对同级政府其他部门或政府工作人员展开审计时，往往会受到行政因素的干扰与掣肘，不得不在“行政指导”下进行。因此，在国家治理现代化进程中推进地方审计组织优化，对如何设置组织形式并理顺与地方政府的关系以保持其独立性，应当予以着重考量。

二、国家治理现代化进程中地方审计

组织优化的原则坚守（一）独立性和联系性的把握

文硕曾评价说：“一個国家要想巩固自己的统治地位，发展自己的财政经济，就必须建立一套具有独立性的审计监督制度，否则，官吏就容易腐化堕落，政治就容易削弱衰败，经济就容易混乱不堪。”文硕：《世界审计史》，中国审计出版社1990年版，第22页。独立性是审计监督的灵魂，也是审计管理过程必须要坚守的根本原则。然而，在保证审计独立性的同时，同样需要重视联系性的建立。毕竟审计是国家治理活动的重要组成部分，要服务于国家治理的发展。因此，独立性与联系性同样重要，在地方审计组织优化中需要始终坚守。

坚持独立性原则关键在于正确处理与地方政府之间的关系，消除行政因素的不当干扰，保持地方审计组织的自主、自由和自为。在行政型审计体制下，地方审计组织是地方政府的重要职能部门之一，接受并遵照行政命令行事。客观地说，在该体制下，地方审计组织的独立性的确会在一定程度上受到损害，出现行政过度干预审计工作的现象，但这绝非是必然的结果。通过一系列科学的组织设置和合理的权力划分，在保持行政审计体制不变的前提下，完全可以正确处理地方审计组织和地方政府之间的关系。保持地方审计组织独立性，有利于最大限度发挥审计监督作用，使审计组织和审计人员能够按照专业化的工作流程开展审计工作，客观、真实、有效地反映审计对象的情况。无论是在保证审计专业性和权威性价值上，还是在加强反腐倡廉、监督公共权力、维护经济健康运行的具体活动中，都能够彰显地方审计组织的重要地位。

而坚持联系性原则体现在宏观和微观两个层面上。在宏观上，要与地方发展目标紧密相连。“一个国家的审计监督制度能不能发挥作用，关键看它是否适应本国国情。”王常松：《中国特色社会主义审计理论若干问题的思考》，《审计研究》，2010年第3期。同样，判断地方审计作用发挥的好坏就是看它能否顺应地方治理的发展要求。例如，南京市审计局提出要“以提升省会城市功能和中心城市首位度”为当前改革的主攻方向;广州市审计局则以实现“四个走在全国前列”“当好两个重要窗口”为工作目标;重庆市审计局则深入落实习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”和“两高”目标，更好地服务于本市经济社会发展的重大任务。可见，地方审计组织优化不仅是自身规范化、法治化、科学化的提升，更是嵌构于地方发展整体框架中的重要组成部分。因此，地方审计组织发展应当坚持以地方发展为中心、服务地方发展大局，从权力监督、行为规范的角度努力寻找与地方经济社会建设最佳的结合点，为推进地方创新发展作出贡献。在微观上，与地方治理内容紧密结合。审计监督作为国家治理中的一项基础性制度安排，始终服务于国家治理过程。地方审计组织通过不断调整组织结构和扩展审计职能，早已不再徘徊于“权力黄金底座的周围”，而是进一步与民生、环境、安全、扶贫等具体治理事项相融合。由此而产生一系列新型审计监督形式，如民生审计、扶贫审计、环境责任审计等等。基于此，地方审计已然延伸至地方治理的诸多层面，在很大程度上影响着地方治理的成效。

（二）一般性和特殊性的统一

所谓一般性，即是地方审计组织设置应坚决贯彻落实党中央、国务院以及审计署的改革部署，保持与国家层面的审计改革相一致。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家审计发展，并在党的十九大报告中明确提出“改革审计管理体制”的总目标。为此，党中央和国务院对审计管理体制改革作出了一系列重大部署。如2014年6月发布《国务院关于修改〈中华人民共和国国家审计法实施条例〉的决定（征求意见稿）》，进一步调整审计机关职责，在一定程度上扩大了审计机关的权力范围;2015年12月颁布《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，对调整审计组织、完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权作出总体部署和安排;同年，审计署颁布《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》，开始在全国部分省市开展审计管理体制改革试点工作，主要涉及组织、人事和财政的权限调整;2018年，在十九届三中全会实施的《深化党和国家机构改革方案》中，决定组建中央审计委员会，并将部分监督职权进行合并，进一步完善审计组织职能。可见，党中央和国务院的一系列改革部署和改革实践极大地推动了国家审计整体发展的步伐，同时也给地方审计组织优化提出了要求。因此，在推进地方审计组织优化中，应当以党中央和国务院的改革精神和要求为指导，以国家层面的审计改革实践为牵引，对照实施，坚决贯彻落实，始终保持与党中央和国务院的高度一致。

当然，我国是一个地域辽阔、民族多样、情况繁复的国家，各地存在着多样的差异。如果完全按照统一的标准进行改革，显然不符合我国国情。为了降低“一刀切”式改革的风险，也为了突出地方特色，各地在保持与党中央改革原则和精神一致的前提下，采取因地制宜、积极变通的行动策略不失为一种落实改革的有效手段。事实上，在地方审计组织优化中坚持特殊性原则，是中国改革开放以来形成的渐进式改革策略的生动表现。“国家通过鼓励和支持各地区、各部门积极探索解决问题的措施，及时总结各方面所取得的改革经验及教训，并且将其作为制定改革政策或法律法规的依据”吴昊、温天力：《中国地方政策试验式改革的优势与局限性》，《社会科学战线》，2012年第10期。。通俗的说，就是允许“摸着石头过河”。在地方审计组织优化中坚持特殊性原则，有利于凸显地方特色，将党中央和国务院的改革措施与要求创造性地融入地方审计实践之中，形成符合地方发展要求的改革方案。同时，亦有利于在一定程度上避开对宏观性问题的争论，从而保障改革能够顺利启动。当然，国家层面上的一致性和地方层面上的特殊性会存在一些矛盾，进而导致地方利益替代国家利益的现象出现。为此，在推进地方审计组织优化中，需要始终坚持一般性和特殊性的统一，并以不违背党中央和国务院的改革精神和要求为前提，始终以维护国家利益、人民利益为根本标准。

（三）全面性和重点性的兼顾

《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中指出，推进国家审计改革，要“创新体制机制，加强和改进新形势下的审计工作，强化审计队伍建设，不断提升审计能力和水平，更好服务于经济社会持续健康发展”。这体现出对未来审计组织发展的全面性要求。客观地说，我国现代审计事业发展起步较晚，相较于发达国家的审计水平和能力建设，的确存在一定差距。况且随着国家治理现代化的推进以及审计全覆盖目标的确立，对地方审计组织的要求越来越高，传统的审计组织模式已然无法适应新时代的诉求。因而全面推进地方审计组织发展、提升审计监督水平已成为不可阻挡之势。上文已经指出，当前的地方审计组织建设仍然存在一些困境，这无疑阻碍了未来的发展步伐。因此，推进地方审计组织优化，必须要针对现实困境，结合国家治理现代化的实际需求，全面塑造和改进审计组织设置、关系、职能等方面，保障审计监督的组织方式、组织结构、权力条件等有序运行。

当然，在地方审计组织优化中也是需要确定重点的。一是加强党对审计工作的领导。这既是“落实全面从严治党要求的现实需要，也是健全党和国家监督体系的长久之计”谢健：《在深化改革中切实加强党对审计工作的领导》，《行政管理改革》，2018年第4期。。具体来说，在地方审计组织设置中要十分重视地方审计委员会的建设，通过组织优化、职能调整、角色定位等手段，充分发挥其把方向、统各方、做决策的领导作用。二是注重权力规范。将权力关进制度的牢笼是公共权力改革的根本目的，审计权力也不例外。作为一种监督权力的权力，更应当受到严格控制和约束，做到依法审计、廉洁审计。因而在审计权力优化中，要注重权责清单制度的建立，通过规范化手段规范审计权力运行。以此提升审计权威和合法性。三是注重关系厘定。既包括地方审计组织的内部关系也包括与地方政府、上级审计机关的外部关系，“两手都要抓，两手都要硬”。内部关系的厘定为地方审计组织的协同行动奠定了基础，而外部关系的理顺则保证了审计独立性的实现。可以说，推进地方审计组织建设在某种意义上即是以“关系”为逻辑起点而展开的改革行动。

三、国家治理现代化进程中地方审计

组织的优化路径随着国家治理现代化进程的深入，地方审计组织面临着新形势、新任务、新挑战。针对现实的审计需求和当前存在的一些困境，可以通过优化地方审计组织设置、完善地方审计委员会建设、优化组织关系等举措，进一步提升地方审计组织能力，提高地方审计效益，从而助推地方审计事业的新发展。

（一）组织设置之“加减法”应用

作为地方政府中重要的职能部门，地方审计组织同样需要在新一轮政府机构改革中“大浪逐新”。通过一系列的组织机构调整，激发地方审计活力，更好地发挥审计监督作用。在地方审计组织设置方面，可以通过一系列“加减法”的应用予以优化。

一方面，要在审计全覆盖背景下做“加法”。《关于实行审计全覆盖的实施意见》（2015）提出了新时代推进审计全覆盖的发展要求，这意味着审计职能将进一步扩展、审计任务进一步增多、审计事项进一步繁杂。为此，地方审计组织在适配审计全覆盖发展的背景下需要进行增量改革。一是地方审计组织中的人员要适当扩大。审计全覆盖背景下，针对地方审计组织人手少但任务重的矛盾，要增加岗位设置和人员编制，既可以通过常规的公务员招录充实审计力量，也可以通过放权改革，允许地方审计组织利用市场化机制招募社会审计人员，多元化补充审计力量，从而保证审计全覆盖工作的实施部署。二是增设新型审计业务部门。审计全覆盖实施中形成的“全面审计”的新形势，使原审计组织中故有的业务部门显然有些“力不从心”，需要通过设置一些新部门积极应对新审计任务的出现。例如，为应对审计信息化需求，地方审计组织需要成立联网审计处。主要职能是“负责本级联网数据使用权限设置、联网监督平台动态预警信息反馈、联网实时审计模型运行跟踪处理、预警结果数据审核等”张莉、张俊民：《国家审计组织方式的改进与重构：基于天津市審计局的经验考察》，《南京审计大学学报》，2017年第1期。。三是设立审计项目小组。针对当下审计项目跨度大、范围广、任务重、控点多的特征，应当在地方审计组织中设立审计项目小组，以审计项目为基础，以整合各专业、各层级、各部门的审计资源为形式，以灵活性、临时性、非正式性为特征，以共同行动为载体，实现共同审计的目标。审计项目小组建设“有利于打破原有的职位导向、处室界限，实现地方审计组织内部的跨部门协同”湖北省审计学会课题组：《省直管县财政体制条件下审计组织方式研究》，《审计研究》，2014年第3期。，也有利于统筹项目计划、实施、指导等管理过程，适应更大型、更复杂、技术性更强的项目审计要求。

另一方面，要在机构精简要求下做“减法”。由于“审计组织在一定程度上保留着层级式、官僚式和正规化的痕迹，表现出综合职能部门相对较多、专业职能部门分行业对口设置、附属机构臃肿等特点”石爱中、胡继荣：《审计研究》，经济科学出版社2002年版，第49页。。因此需要坚决贯彻落实机构精简、简政放权的要求，做好组织优化中的“减法”。一方面地方审计组织内部业务部门设置不应当绝对坚持“上下对口”原则，而应当依据本地发展的中心任务和审计要求来具体设置各业务部门。通过整合职能相近部门，减少多头管理和职责交叉，有特色的完善审计组织布局，实现审计组织分工合理、责任明确、运转协调。另一方面，优化业务部门管理，缓解组织管理和业务管理的矛盾。当下，“各审计业务部门不仅管理具体业务，也要加强党务、精神文明建设、信息化建设、廉政建设等诸多工作”甘肃省审计学会课题组：《甘肃省大型审计项目组织方式创新实践与改进研究》，《审计研究》，2015年第2期。。事实上，这两个工作内容由于差异性较大，因而常常出现冲突，导致工作质量“双低”的尴尬局面。因此，地方审计组织应当逐步减少业务部门的其他工作任务，设立专门的部门统一管理，让审计业务部门专心致力于审计工作，从而不断提高审计质量和效率。

（二）完善地方审计委员会建设

2018年3月，中共中央根据《深化党和国家机构改革方案》，决定组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上讲话时强调：“改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。”紧跟中央审计委员会的建设步伐，地方审计委员会的建设工作也相应地开展起来，全国县级以上的党委组织纷纷建立对应级别的审计委员会。由于各地审计委员会刚刚组建，因而下一步的工作重点即是不断完善地方审计委员会建设，切实发挥对地方审计工作的领导核心作用。

一是明确地方审计委员会的职能。依据《深化党和国家机构改革方案》中对中央审计委员会职责的设定，结合本地审计工作发展的实际需求，地方审计委员会的职能应当包括对地方审计工作的宏观设计和统筹协调，组织实施在地方审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策落实，审议地方审计监督重大政策和改革方案，审议年度地方预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策地方审计监督其他重大事项等。地方审计委员会的职能应当充分体现党对地方审计资源的统筹安排和协调各方的领导作用。需要强调的是，地方审计委员的领导职能与地方政府和上级审计机关对地方审计组织的领导之间并不矛盾，而是相辅相成、相互统一的。如果说地方政府和上一级审计机关分别开展行政领导和业务领导的话，那么地方审计委员会则是在宏观的决策协调层面进行领导。并且在地方党委的领导下，只有党政分工，没有党政分开，决不能将三者对立起来。

二是设定工作重点。地方审计委员会要围绕本地区党委和政府的中心工作，聚焦重点，为地方经济社会发展保驾护航。首先，地方审计委员会要积极引导地方审计机关和人员聚焦本地市场经济发展、民生建设、社会治理、依法治国、扶贫攻坚等时代主题。既扩展地方审计机关的职能，也引导审计事业深度融入地方社会发展进程，进而发挥更具建设性的作用。其次，地方审计委员会要引领地方审计机关全面深化改革，尤其注重推进地方审计管理体制改革。再者，地方审计委员会要指引和监督地方审计机关做好本职工作，充分發挥经济监督作用，加强预防和化解风险的能力，及时揭露和反映苗头性、倾向性问题，保障地方经济建设和市场运行稳定有序、健康顺畅。最后，地方审计委员会要不断加强全面从严治党、监督公共权力的建设，引导和支持地方审计机关加大对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点部门、重点岗位和重点环节的审计监督力度，并加强与纪检、监察、司法机关的协作配合。

三是加强制度建设。在地方审计委员会建设已然全面展开的背景下，为全面贯彻依法治国方略，保障其制度化、法治化、规范化建设，地方各级党委需要尽快制定和完善地方审计委员的工作章程、制度等规范性文件，例如《××审计委员会章程》《××审计委员会工作规则》《××审计委员会办公室工作细则》等，提升其法治化水平。就目前来看，已经建立审计委员会的地方，有部分地区制定并出台了相应的规章制度，如南京、深圳、广州、昆明、重庆等。但总体而言，法治化建设还尚显不足，亟需进一步加强和完善。

（三）组织关系厘定

第一，调整与地方政府间的关系。一是明确地方政府职能，由微观介入转变为宏观管理。地方政府应当从具体的审计计划、组织、实施等微观层面上的审计工作中退出，加强对地方审计组织的监督、支持和行政管理职能，扮演好组织团结的协调者、规章制度的制定者、审计资源的供给者等角色。二是落实地方审计组织的行动独立性。地方审计组织虽在地方政府之中，却又具有显著的独立性，任何外在强制力量干预都会造成审计事业的畸形发展。因此，为实现地方审计机关依法监督公共权力，应当充分保证审计权的独立行使，进而切实发挥审计监督的监督作用。三是通过法律制度进一步明确地方政府和地方审计组织之间的权限，清晰界定地方政府对地方审计组织的权属。地方立法部门应当加快法律制定进程，明确地方政府与地方审计机关之间的关系，尤其注重地方政府的行政管理权限和地方审计机关的活动边界划分，对于审计什么、怎么审、审计过程、业务范围等基本问题予以规定王爱国：《国家审计职业化的内涵、障碍和途径》，《审计研究》，2016年第1期。，进而从合法性维度落定二者之间关系状态。

第二，强化与上级审计组织间的关系。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上讲话时强调：要“强化上级审计机关对下级审计机关的领导，加快形成审计工作全国一盘棋”。一是明确上级审计机关业务领导的内容。《审计法》虽然规定审计业务以上级审计机关领导为主，但并没有说明具体哪些工作属于审计业务范围。这不仅导致上级审计机关领导权限不明，而且也给地方政府蓄意扩大行政管理权限提供了空间。因此，应通过法律修订或制度制定明确上级审计机关业务领导的内容。事实上，“计划、组织、指挥、协调、控制是管理的五大要素，上级审计机关要实现上下统一、系统整合的目的，必须对这五个要素进行有效管理”徐清：《审计机关垂直一体化管理思路探寻》，《审计月刊》，2015年10期。。二是抓好上下级审计机关间的协调工作。一方面协调部署本区域内审计工作和制定审计项目计划，让地方审计机关充分参与发表意见，形成共识;另一方面“协调好各级审计机关在上下统筹中的管理关系，明确相对应的管理职权和责任约束，增强主体责任意识。通过建立统筹工作机制，实现上下联动、各负其责，整体推进、共同发展”湖北省审计学会课题组：《省直管县财政体制条件下审计组织方式研究》，《审计研究》，2014年第3期。。三是持续开展省以下审计机关人财物统一管理改革工作，加强省级审计机关对市县级审计机关在领导干部管理、机构编制、经费和资产管理等方面的垂直管理，从而构建起统一协调、全面覆盖、资源配置优化的地方审计管理体制。

第三，增强地方审计组织内部的横向关系。随着国家治理现代化推进，审计项目趋于综合性、复杂性和多样性，任何一个业务部门都没有完全能力独自承担，因而需要建立地方审计组织内部的横向关系，突破原来相互分割、各自为战的组织结构，构建整体性审计关系。一方面要建立信息共享平台，让各业务部门能够充分运用信息资源促进协同审计。各自为战的审计模式之所以在当下难以发挥作用，审计信息的不完善、不充分、不共享是重要原因。因此，通过在地方审计组织内部建立审计信息共享平台，有利于整合内部审计资源，将多方面、多角度收集到的审计信息实现共享、共有，从而极大地提升各部门信息获取能力，最终提高审计监督能力。另一方面，坚持实行“一拖N”行动方式。通过协调机制、沟通机制的建立将地方审计组织内部各业务部门有机整合，围绕本地发展的中心任务和设定的审计工作重点方向，将各专业审计内容融为一体，在每次具体审计行动中，组成由相关处（科）室组成审计组，采取联合行动方式开展工作，统一领导、统一方案、统一进点，集中取证、分类报告、分别处理，实现“一审多果，一果多用”。

（责任编辑：张震）