自然保护地整合优化——思路、应对与探讨

李晓肃

邓武功*

李 泽

康晓旭

自1956年中国第一个自然保护地——广东肇庆鼎湖山自然保护区诞生以来，目前已形成了14类1.18万余个自然保护地的庞大体系。从目前公开的数据看，含交叉重叠在内，自然保护区、风景名胜区、森林公园分别占陆域国土面积的14.86%[1]、2.23%①、2.11%②，总共达19.2%，加上600余处地质公园和1 700余处湿地公园，我国主要自然保护地面积占陆域国土面积预计超过20%。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)明确指出：“自然保护地是生态建设的核心载体，中华民族的宝贵财富，美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居首要地位。[2]”自然保护地体系建设成为落实生态文明的核心措施。但一直以来，因多部门设置及经济社会快速发展等原因，我国自然保护地存在布局不完善、交叉重叠、历史遗留问题突出、保护与发展矛盾尖锐等问题。在此背景下，亟须对现有的自然保护地进行整合优化，完善全国自然保护地空间布局，构建适合于我国国情的科学、高效的自然保护地体系，这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

1 自然保护地体系构建总体战略

《指导意见》对于自然保护地体系建设提出了总体战略，可以用一句话概括为：按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理体制机制，实行自然保护地统一设置、分类保护、分级管理、分区管控，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的中国特色自然保护地体系。遵照这一战略，目前是按照2条腿走路的方式来构建我国的自然保护地体系。

一是建立国家公园，这是推进自然保护地改革乃至生态文明建设的火车头。目前，我国已建立10个国家公园体制试点，总面积达22.29万km2，涉及12个省份，至2020年底前，将设立一批国家公园③。目前，全国候选国家公园已基本确定。二是开展自然保护地整合优化工作，包括自然保护地摸底调查、自然资源评估论证、自然保护地整合优化、整合方案报批实施、勘界立标、编制自然保护地规划等一系列操作步骤。

总的来说，国家公园体制建设是自上而下，自然保护地整合优化工作则是自下而上，以国家公园体制建设为引领，以整合优化为抓手，上下互动，相向而行，最终建立起我国的自然保护地体系。因此，整合优化工作是当前各省(市、自治区)自然保护地体系建设中最重要的工作，采取怎样的思路、应用怎样的措施、会出现怎样的问题是当前需要研究的重要课题。

2 自然保护地整合优化的基本思路

整合优化是为了更有效地保护、管理好自然保护地。自然保护地不是孤立的，其与城乡发展、农业生产、居民生活等息息相关。因此，在整合优化中既要注重严格保护自然资源，也要以宏观的视野、开放的思维统筹处理各项矛盾问题。

2.1 紧抓目标导向，明确分类定位

自然保护地体系是个大家庭，要让各类自然保护地在体系中各司其职、各具特色。《指导意见》提出了自然保护地体系建设的三大目标：保护自然、服务人民、永续发展，各类自然保护地的管理目标应是有差别的，有的以保护自然为主，有的以服务人民为主。保护自然就要重视生态保护、培育与修复，重视科研、监测等工作；服务人民则要重视自然教育、文化体验、旅游休闲等利用行为；永续发展则要求协调保护与利用的关系，要以保护为根本前提，要把握好利用的度。

对国家公园、自然保护区、风景名胜区、自然公园的主要保护要求进行对比(表1)，可以认为，无论是从保护对象、生态保护价值、保护目标还是生态保护强度，一般遵循国家公园＞自然保护区＞风景名胜区≥自然公园的内在逻辑。

但在人为活动管控上，则会有比较大的不同。选取科研活动、旅游活动、农业生产、城乡建设4个指标进行比较分析(表2)。这里面区分各类自然保护地的一个关键指标，就是旅游利用的强弱和方式。国家公园和自然保护区可开展受严格限制的游憩体验活动，湿地公园和海洋公园可以是生态旅游兼顾大众旅游，风景名胜区、森林公园和地质公园应是开展大众旅游兼顾生态旅游。不能想象国家公园和自然保护区都去大力发展大众旅游，如果是这样，自然保护地分类的意义就会丧失，自然保护地体系就会缺乏技术逻辑，将会出现更多为人民群众诟病的矛盾问题。

因此，可以认为，国家公园、自然保护区应以自然保护为主要管理目标，兼顾服务人民；风景名胜区、自然公园应以服务人民为主要管理目标，但要以自然保护为前提。

2.2 放眼宏观需求，着眼系统布局

根据2016年编制的《全国城镇体系规划》，城镇密集区以20%的国土面积，集聚了全国75%的人口，贡献了85%的GDP。还有25%的人口分布在非城镇密集区，它们怎么发展呢？这些地区一般是生态敏感、资源环境承载力较低的地区，其中很多地区也是自然文化资源较好的地区，它们需要新的发展动力和发展模式，以旅游为龙头的新型产业就非常合适这类地区。从全国来讲，以服务人民为主要管理目标的风景名胜区和自然公园是这类地区发展所依托的主力军。所以笔者建议，未来全国风景名胜区和自然公园的面积至少要达到目前风景名胜区和森林公园之和，即达到全国自然保护地总面积的1/4。

为此，在全国及各省的自然保护地体系的布局中，既要对全域的自然文化资源进行摸底评估，将最有价值的区域纳入自然保护地管理，形成网络状、系统性的保护体系，维护国家生态安全。又要从“人与自然和谐共生”出发，考虑全体人民的宏观需求，做好自然保护地的分类布局，并研究不同区域分类布局的差异，如人口密集的大城市地区宜以风景名胜区和自然公园为主。

2.3 应对矛盾问题，提出解决措施

在整合优化工作中，会碰到很多实际矛盾问题，例如交叉重叠的保护地如何确定类型？与3条控制线的关系如何处理？如何化解与经济社会发展及民生需求的矛盾？如何对待与自然保护要求不符的历史遗留建设或活动？如何协调与矿产勘查及开采的矛盾？这一系列问题都需要各地、各技术团队在国家政策原则的基础上，发挥主观能动性，根据具体情况实事求是地研究，大胆求证，创新解决思路和办法。

3 整合优化的技术应对

现阶段自然保护地整合优化的主要任务包括：完善自然保护地体系、整合交叉重叠的自然保护地、归并相邻自然保护地、合理调整自然保护地范围、优化功能分区，以及分类有序解决历史遗留问题等。勘界立标和管理机构整合作为后续任务根据前述任务的进展情况及时跟进，为做好以上任务，需从技术上做好支撑。

3.1 全面评估自然文化资源

要建立科学完善的自然保护地体系，全面评估、深入认识自然文化资源就变得不可或缺。各类自然保护地的基础资源是自然生态系统，因此首先要对生态系统、生物多样性、生态敏感性和生态服务价值等进行全面评估。同时，各类自然保护地资源各具特色、差别较大，还需对地质地貌、自然文化景观资源进行全面评估，有些地区湿地资源、海洋资源或草原资源特别突出，也可对这些单项资源进行深入评估。依据评估结果，对比现状自然保护地分布，开展保护空缺分析，从而为完善自然保护地整体布局、建立自然保护地储备库提供科学依据。

3.2 严格执行“三个不”

保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变是《指导意见》提出的总体要求，必须严格执行。鉴于自然保护地交叉重叠问题比较普遍的现状，单纯强调某一类自然保护地面积不减少是不科学的，应是总体保护面积不减少；但技术上还存在一个问题，就是所有自然保护地的汇总累计面积不减少还是实际投影面积不减少？从实践情况看，笔者建议以省为单位，以全国自然保护地占陆域国土面积18%为标准，现状已达到或接近此标准的省(市、自治区)，可按实际投影面积不减少执行，距此标准差距较大的执行汇总累计面积不减少的要求。

保护强度不降低的隐形内涵是指生态保护强度不降低，从功能分区来说是要保证核心保护区面积不减少；从类型来说，在操作中一般按照国家公园、自然保护区、风景名胜区、自然公园的优先顺序来简单化对待整合归并问题，但这弱化了中国自然保护地的整体特征和管理水平，尤其对于风景名胜区来说是不够全面的，国家级风景名胜区由国务院批准设立，其保护管理强度是非常高的。因此，在实际工作中应将保护管理强度不降低包含在内。保护性质不改变，则容易理解，就是要求不得随意取消现有的自然保护地。

表1 自然保护地主要保护要求对比

3.3 充分论证类型整合

类型整合针对的是交叉重叠的自然保护地。交叉重叠的形式很多，有的多类交叉，有的多级别交叉，有的或包含或重叠，有的交叉范围较小，复杂多样，在类型整合中不能搞“一刀切”。除了要考虑生态价值外，还应结合多种影响因素综合论证，包括发展历史、资源特色、主导价值、管理级别、设立时序、空间形态及社会认同等，通过综合评判确定交叉重叠保护地的类型定位。《指导意见》中明确了“优先整合设立国家公园，其他各类自然保护地按照同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别”[2]的整合优化原则，从实践来看，必须强调这个“级别”不是生态保护级别，而是审批级别，国务院审批的才是国家级，部门和省级政府审批的是省部级，切不可混淆概念。此外，仍需根据各地区实际情况提出其他原则以对整合优化原则进行完善，重点可包括资源的主导价值、发展历史与社会认同、交叉重叠的空间形态3个主要方面。以南岳衡山为例，它既是国家级风景名胜区也是国家级自然保护区，二者同级别，此类情况则需单独研究；在五岳已成为一个文化符号的情况下，整合成风景名胜区比自然保护区更符合衡山的发展历史与社会认同；再结合其交叉重叠的空间形态，将两者进行拆分也是可以研究的。

3.4 以实效看待类型归并

相邻相连的同类型自然保护地的归并，在实际操作中遭遇跨行政区而难以落地的尴尬。要解决这一问题须通过提高管理级别和管理机构行政级别的方式。但这会给自然保护地整合优化顺利实施增加很大的不确定性。其实，从科学的角度看，同类型自然保护地分行政区管理并不会影响生态系统的完整性，在同一法规下，也不会出现同类不同管的现象。建议能归并的尽量归并，确实无法归并的则尊重我国以县为行政区划单元的实际，以生态保护的实际效果对待归并问题。

3.5 科学确定范围调整

自然保护地范围调整应将资源价值的完整性作为首要原则，包括生态系统、资源特征和地理空间的完整性等；其次，要认识到我国任何一个自然保护地都是一个地域空间综合体，并非仅有自然生态系统和自然资源，要注重综合管理而非要素管理。切不可把与自然保护存在冲突的乡村、道路、设施和农田等全部调出自然保护地范围，否则，将不可避免地出现借范围调整之机而行开发之实、破坏之实，甚至成为嗜利者的盛宴。自然保护地的范围边界具有法定性、权威性，必须严肃对待，应在自然保护基础上，综合考虑历史经纬、国家战略、法规政策、民生发展、管理有效等要求，科学合理确定，切忌自然保护地因范围调整而出现中心开花、孔漏如筛、边界大变动等状况。

4 整合优化相关问题探讨

4.1 充分认识风景名胜区的特殊地位

风景名胜区是最具中国特色的保护地。它由国务院设立和命名，在现有的自然保护地中，与自然保护区处于同等地位，高于其他自然保护地。在近40年的发展中，以《风景名胜区条例》为法规支撑，形成了设立、规划、保护、利用、监管督查和重大建设工程项目等一系列管理制度，是现有自然保护地中制度最完善、管理最成熟的一类保护地；尤其是规划管理制度十分完善，从体系规划、总体规划到详细规划、景点设计，已形成完整的规划体系和标准规范技术支撑体系，其中国家级风景名胜区总体规划由国务院审批、详细规划由国务院主管部门审批，不仅审查审批级别高，而且通过规划这个抓手，对风景名胜区的管理工作做到了很好的统筹协调。“自然与文化交融”是风景名胜区区别于其他自然保护地的最突出的资源特征[3]，独具中国文化特色，这使其成为大自然和先祖馈赠给子孙后代的自然文化遗产。中国风景名胜区内有风景、旅游、居民三大系统，是涉及自然科学、人文社会、技术工程三大领域的地域综合体[4]，相应的使之具有保护利用的综合功能，表现出不同于其他自然保护地的复杂性，它是自然保护地中承担文化传承，以及审美启智、旅游休闲、区域促进等服务人民功能的最重要的空间载体。

但在整合优化中被自然保护的单向思维所束缚，时常能听到“风景名胜区是保护强度最弱的一类保护地，要被整合掉”的偏颇之词。笔者认为，应从中国特色自然保护地体系事业发展的高度，深刻认识风景名胜区悠久的历史、独特的资源和综合的功能，准确把握风景名胜区在体系中所承担的文化传承与服务人民的重任，以自然文化综合保护思想破除思维束缚。只有破除思维束缚，才能认识到风景名胜区的自然文化遗产价值，才能对风景名胜区的特殊地位给予充分尊重，从而保留风景名胜区名称与体系，维持风景名胜区范围与资源的完整性，才能避免泰山国家级风景名胜区(世界自然文化双遗产)、崂山国家级风景名胜区(道教第二丛林)被整合为省级自然保护区的窘境，才能避免在单向生态思维下将风景名胜区的自然和文化资源硬性切割，才能有利于建设中国特色的自然保护地体系。

4.2 处理好自然保护地与3条控制线的关系

《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要求城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线3条控制线做到不交叉、不重叠、不冲突，自然保护地应纳入生态保护红线。目前在自然保护地内存在成片的永久基本农田和城镇建成区，这类问题处理方式相对清晰，原则上调出自然保护地范围。自然保护地内还存在一些零散的永久基本农田和城镇建设用地，处理这类问题应以维护资源价值完整性为原则，零散的永久基本农田和城镇建设用地应尽量退出，极少数经评估确实不能退出的，应酌情调出自然保护地范围。还有少量深入城市建成区的自然保护地，若已作为城市公园管理并计入城市绿地指标，则宜纳入城镇开发边界，若不计入城市绿地指标，则可从城镇开发边界调出。

自然保护地与生态保护红线的关系则比较复杂。生态保护红线是针对重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的生态安全管控边界，其指向是针对生态空间的底线管控。自然保护地是一个地域空间综合体，其指向的是生态空间的综合管理。二者的管理方式是有区别的，可惜目前还没有出台生态保护红线的管理方式。若将自然保护地全都划入生态保护红线，这就形成一个实践中的悖论：在管理方式不明的情况下，生态保护红线在划定中会尽量与各类建设及活动分离，造成“破碎化”现象，从而导致自然保护地“被破碎化”；而按照自然保护地资源价值完整性、管理有效性的要求，自然保护地应避免“破碎化”。因此，整合优化中应优先保证自然保护地划定的科学性与完整性，再考虑如何与生态保护红线做好衔接。今后应逐步出台生态保护红线管理政策和措施：1)生态红线应分级管理；2)自然保护地原则上应划定生态红线，其中核心保护区应全部划入生态红线；3)风景名胜区及人为活动密集的区域，不宜划入生态保护红线等，从而明确自然保护地与生态保护红线的关系，完善管理细则，逐步实现不交叉、不重叠、不冲突的目标。

表2 自然保护地主要保护要求对比

4.3 进一步实行分区管控

《指导意见》提出的两区管控是针对整个自然保护地体系的，重点是针对国家公园和自然保护区，具有合理性。然而，风景名胜区和自然公园兼具保护自然和服务人民2种目标，其地域空间范围与功能比国家公园和自然保护区更为复杂，仅划定为“一般控制区”是远远不够的，在实际管理中，仍需要进一步根据功能差异细分不同的管控方式，以利于更加科学、细致、精准地进行保护管理。建议进一步研究自然保护地的内部分区，可将一般控制区进一步分为2类以上的控制区，对承担生态保护与修复、景观保护、游览利用、服务设施建设和乡村(社区)发展等不同功能的区域分别划定管控范围并提出差异化的管控要求。

5 展望

以国家公园为主体的自然保护地体系建设是生态文明建设的大事，甚至可能成为影响生态文明建设的胜负手。整合优化作为自然保护地体系建设的起手式，既要大胆改革又要谨慎前行，要汲取过去的教训，也要继承优秀的实践经验。在今后的整合优化及自然保护地建设的其他工作中，还会碰到各式各样的矛盾问题，包括风景名胜区如何进一步整合优化，自然保护地管理机构如何设置才能实现高效管理等，都需要从业人员不停思考、不断探索技术之策。

注释：

① 引自国家住房和城乡建设部统计数据。

② 引自http://www.greentimes.com/greentimepaper/html/2018-04/23/content_3320789.htm。

③ 引自http://env.people.com.cn/n1/2019/1206/c1010-31494262.html。