基于公文分析的风景名胜区制度建设历程研究(1978—2018)

宋 霖

严国泰

1963年3月，国家建筑工程部发布的《关于城市园林绿化工作的若干规定(草案)》中就明确提出设立“风景区”，并阐释了其内涵[1]，提出了其保护和管理的内容，但因“文化大革命”而搁置，直至1978年改革开放后才重启这项工作[2]。中国风景名胜区发展至今已有40年，经过设立、规划、保护、利用与管理，逐步建立起了一套具有中国特色，同时与国际上的国家公园制度接轨的管理模式。

在这期间，中国风景名胜区相关公文全面记录了其建立与发展的全过程，包含工作流程和任务、部门权责和管理方式[3]等重要信息。但学界对于风景名胜区制度的研究只涉及某些重要公文，如立法和规制体系[4-5]、管理制度和经营权属[6-7]，以及规划建设的管理政策[8-9]等，未能将风景名胜区公文作为独立的研究对象进行系统总结。2018年，风景名胜区从建设部门①划归自然资源部国家公园管理局统一管理，步入了新的发展阶段。基于这一历史节点，有必要梳理40年间风景名胜区制度的建设过程，既有益于部门间的工作转接，又有利于风景名胜区的可持续发展。由此，本文以1978—2018年风景名胜区相关公文作为研究对象进行统计、归类和内容分析，厘清并总结风景名胜区制度的建设过程及现状，并揭示其建设发展时序，为风景名胜区迈向新的发展阶段提供参考。

1 公文统计和分类

搜集了风景名胜区国家相关主管部门自1978年以来主动公布或汇编成册的公文，如《中华人民共和国建设部文件汇编》《城市规划通讯》《中国建设报》，以及住房和城乡建设部官网等网站、书籍、期刊和报纸，以“风景名胜区”“风景名胜”“风景区”作为关键词进行检索，截至2018年9月11日②，共得到相关公文364份，包括11种公文类型，其中有通知165份、函90份、批复50份，分别占公文总数的45.33%、24.73%和13.74%③，构成了风景名胜区管理部门上传下达及与其他部门协作的主要内容。风景名胜区公文的发布单位涉及23个部门(图1)，其中建设部门单独发布了277份公文，占总数的76.1%。

风景名胜区的管理工作并非一蹴而就，而是需要不断地探索与实践。从1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)到2006年颁布的《风景名胜区条例》(以下简称《条例》)，风景名胜区管理的主要内容终以设立、规划、保护、利用和管理等章节加以阐明[10]，40年间发布的公文正是这些内容逐步明晰的过程写照。因此，根据检索到的公文内容，结合《条例》中的章节，将公文划分为法规标准(79份，21.71%)、设立(41份，11.26%)、规划(113份，31.04%，包括已批复的总体规划96份)、保护(46份，12.64%)和监督管理(85份，23.35%)5个方面，并得出如下结论(图2)。

1)1978—1994年：可分为2 个阶段，1978—1982年为风景名胜区建设的准备阶段，公文类别多与设立相关；1983—1994年为初步管理阶段，在1982年第一批国家重点风景名胜区④审定公布后，关于管理问题的讨论增多，发文数量在1984年达到小高潮，在1985年国务院颁布《暂行条例》后，建设部门开始进入监管状态。但由于各方面建设尚在初期，管理问题并未完全暴露故而讨论较少，因此直到1994年，每年所发公文数均较少，平均2～4份。

2)1995—2007年：公文数在1995年后明显上升，平均每年10份以上，且类别较为均衡。但纵观全部公文，其内容多为保护与发展的辩证，反映出这一时期风景名胜区建设主管部门与相关部门对其发展的不同理解，也反映了该时期各方面问题的增多，促使2006年国务院修订并颁布《条例》以替代《暂行条例》。

3)2008年后：公文数减少，但总体规划批复数量的明显突增——多个公文中敦促各风景名胜区完成总规编制——致使2016—2017年的公文数突高，反映出自2006年《条例》公布后，风景名胜区依规依法管理开始步入常态化。

图1 各部门发布的风景名胜区公文数统计(作者绘)

图2 1978—2018年发布的风景名胜区公文数统计(作者绘)

2 风景名胜区法规标准

2.1 缓慢波折的立法历程

1978年11月，风景旅游城市规划座谈会召开并建议“要立法，保护国家的风景资源。……凡是现有的风景区和将来有开发价值的风景游览区，都要制定风景区保护法，分等分级认真进行管理”[11]。这次会议较早提出了要设立风景名胜区相关法律，强调对风景资源的保护。为改变当时各地风景名胜区各自为政的情况，国务院于1985年6月7日发布《暂行条例》，虽因其中的部分次要条款被删减等原因，条例前添加了“暂行”二字，但并不影响其作为法规本身的权威性[2]，这是我国最早的风景名胜区专门性法规。1990年，建设部印发《建设法律体系规划方案》，要求在《暂行条例》的基础上设立风景名胜区法，并与城市规划法一同构成建设法律体系。在这一方案中，风景名胜区法还包括风景名胜区土地管理办法、管理机构设置办法、经营旅游业务管理规定和旅游安全管理规定4项部门规章[12]228。可见在建设法律体系规划初期，风景名胜区法与城市规划法同属法律形式，并有其下位的部门规章支撑。此后直至1998年，风景名胜区法一直以法律的形式作为当年建设部立法计划的一部分，而在1999—2003年，立法计划中却只出现了行政法规形式的《暂行条例》。几十年间，风景名胜区的法律形式被反复论证却未有定论，使《暂行条例》“暂行”了20余年，反映出风景名胜区的管理问题在较长时期处在变化之中，难以以法律形式确定下来。至2004年，建设部提出新订风景名胜区法，并修订《风景名胜区管理条例》送审国务院，这一做法与1990年基于《暂行条例》上升为法律的提法大相径庭(表1)。2006年9月15日，基于《暂行条例》修改的行政法规《风景名胜区条例》出台，成为管理风景名胜区的最高法律形式，此后，风景名胜区法的设立多仅在建设部门内部讨论。至今，风景名胜区法仍未颁布，相较于早在1989年颁布的《城市规划法》，风景名胜区法同样作为建设法律体系的组成部分，其立法进程却缓慢且波折。

表1 1990—2005年建设部关于风景名胜区的立法计划

图3 风景名胜区法规与标准统计[法规与标准名称以最新修订年份为准，部门规章名称后为(颁布年份/最新修订年份)，作者绘]

2.2 《暂行条例》下的法规和标准建设

在《暂行条例》这一行政法规之下，建设及其他部门共颁布了19项涉及风景名胜区的法规(图3)，较为全面地为其日常管理提供了法制化保障。这些法规在颁布实施之后，多有修订甚至废止，法规内容的不断更新确保了管理的与时俱进，同时也对暂行了20余年的《暂行条例》进行了必要的补充。

此外，建设部门还会同其他部门公布了风景名胜区相关标准共11项(图3)。各项标准的主要起草单位和个人包括来自中国城市规划设计研究院等科研机构、北京林业大学等高校、北京易兰建筑规划设计有限公司等企业、中国风景名胜区协会等组织，以及黄山风景区管理委员会等政府部门。风景名胜区相关学者、工程师、管理者等在主管部门的领导下共同参与标准的制定，广泛吸纳社会各界对风景名胜区建设管理的意见，使各项标准更能切合实际。

法规的制定自1985年《暂行条例》到2016年《条例》的修订，标准的出台自1999年《风景名胜区规划规范》(GB/T 50298—1999)到2018年《风景名胜区总体规划标准》(GB/T 50298—2018)的更替，二者的制定贯穿风景名胜区建设管理的全过程。管理部门在此期间发布的公文，不仅记录和指导了风景名胜区的日常工作，同时也促使相关法规和标准的出台与修订，加快了风景名胜区管理法制化的进程。

3 风景名胜区及其机构设立

风景名胜区及其管理机构的设立是落实各项管理的基础。

3.1 设立管理机构与探索旅游企业经营模式

1979年3月12日，国家城市建设总局成立，“自然风景区的建设和维护”划归城建总局管理[13]，这是我国最早管理风景名胜区(时称“自然风景区”)的国家机构。直到1993年，建设部在城市建设司下设风景名胜区管理办公室负责全国风景名胜区的工作[14]171，才有了以“风景名胜区”命名的专门的国家级管理机构。2018年3月，自然资源部国家公园管理局开始对风景名胜区进行管理，结束由建设部门管理的历史。

在地方管理机构方面，1980年，山东省泰安地区行署成立的泰山风景名胜管理委员会是我国首个以“风景名胜”命名的管理机构[15]。1984年，中共中央和国务院批复同意成立庐山风景名胜区管理局对该区进行统一领导和管理[16]566，是我国较早的由国家批准在地方成立的国家重点风景名胜区专门管理机构。此后各地纷纷成立专门的管理委员会对风景名胜区进行管理。

旅游的勃兴成为风景名胜区的主要利用方式，但也时常引发日常管理问题，因此部分风景名胜区自20世纪90年代开始尝试管委会授权旅游企业经营管理的模式。1996年，由黄山为首，峨眉山、武夷山等多个风景名胜区的管委会授权当地旅游公司管理和收取景区门票，此种方式促进了该风景名胜区的发展[17]，并得到了国有资产管理局的确认[18]。但在1999年，建设部发文指出黄果树风景名胜区的门票管理权应归属其管委会而非黄果树旅游集团公司所有[19]，并在2001、2005年分别否决了四川全省风景名胜区及福建省冠豸山风景名胜区经营权出让的请示，强调风景资源属于国有且不得以任何形式出让，这与之前黄山风景名胜区授权企业经营管理的模式相悖。2003年，或许是迫于地方发展的需要，建设部批准贵州作为全国首个风景名胜区内项目特许经营管理试点单位，但提出不能由企业垄断门票，不能转让核心景区经营权等要求[20]。直到2006年9月《条例》的出台，经营管理权责才最终得以明晰：进入风景名胜区的门票，由其管理机构负责出售；交通、服务接待等经营项目，由风景名胜区管理机构依照法规和规划，采用招标等方式确定经营者[10]。这明确了部分项目在国家所有、政府管理之下可特许经营。依照《条例》，北武当山风景名胜区违规出让该地区管理权等问题于同年10月被问责[21]。

由旅游引发的管理问题，反映出我国风景名胜区在这一时期对其权益归属和经营方式的有益探索，并逐步提出特许经营的管理模式。在保证风景名胜区公益性的基础上，部分项目的特许经营对其旅游经济的发展有益，使风景名胜区在实现自给自足的同时，也带动了地方的发展。

3.2 设立区域与管理权属的重叠

1981年3月17日，国务院批转国家城建总局等部门的通知，要求各省市自治区对全国风景资源进行调查并开始申报国家重点风景名胜区[13]。于1982年11月8日审定了第一批国家重点风景名胜区，并形成了以省市自治区自主申报并由国务院审定公布的申报设立程序。

划定范围和明确权属是风景名胜区设立阶段的重要工作。一直以来，风景名胜区就与文物保护单位、自然保护区和各专类公园等单位(区域)在空间或权责上重叠，其保护和利用标准不尽相同，为该区域的管理带来了困难。例如1988年列入的武陵源国家重点风景名胜区，就同时包括了在此之前设立的张家界国家森林公园、天子山省级自然保护区和索溪峪国家级自然保护区的地域范围，这一地域更在1992年被列为世界遗产，在2004年又被列为世界地质公园，使得这一空间范围内同时落位了多个管理单位，难以厘清各自权责。1998年第四批国家重点风景名胜区开始申报，建设部发文指出部分申报地区的管理权属与多个前述单位(区域)重叠，并要求各申报地区协调并明晰各自管理权属和范围[22]，试图解决这一历史遗留问题。历经了近4年的不断调整，直到2002年国务院才最终审定这批国家重点风景名胜区，这一举措为此类权属重叠问题的解决提供了参考。2004年《国家重点风景名胜区审查办法》正式出台，提出评分标准和申报书的具体内容，强调边界划定和土地权属等重要问题，进而规范了相关申报工作，但对除风景名胜区外的其他单位(区域)的设立缺乏约束力。如2004年由国务院批复的普者黑国家重点风景名胜区，在2011年又由国家林业局于此设立了国家湿地公园。在国家公园管理局对各类保护地进行统一管理之后，应当实质性地解决这些问题。

此外，旅游部门以风景名胜区为对象的旅游景区评定，同样造成了管理权属的矛盾。1999年10月，由国家旅游局制定的《旅游区(点)质量等级的划分与评定》(GB/T 17775—1999)国家标准开始实施，建设部认为其中涉及风景名胜区等区(点)的定级评定工作，已超出旅游局的职能范围，并有违《暂行条例》等相关规定，于当年11月发文建议停止该标准的实施，并于次年1月转发此文通知各风景名胜区相关单位主管部门，暂不参与旅游区(点)的申报定级工作[23]。但旅游部门不顾建设部门的反对，仍将风景名胜区纳为其评定对象，截至目前，仅在国家公示的259个国家5A级旅游景区中，就涉及87处国家级风景名胜区，建设部门作为主管部门的权力未被尊重。旅游景区和风景名胜区的不同发展目标和建设标准，不利于该区域的长期可持续发展。

4 风景名胜区规划与保护

4.1 规划的编制、检查与评估

1985年出台的《暂行条例》较早地对风景名胜区的规划内容和程序做出了规定，指出规划要由所属人民政府领导主管部门会同有关部门组织编制，并需通过所属人民政府审批且报上级主管部门备案。1986年6月28日，建设部批复福建和江苏两省早在1984年就报批的武夷山和太湖风景名胜区的规划，这是已检索到的最早经由国家建设部门批复同意的2个规划，其内容和审批程序与《暂行条例》中的规定一致。此后，建设部门多次发文逐步明确风景名胜区的规划编制内容、上报成果和审批程序，并在2001年将国家重点风景名胜区总体规划审查工作纳入城市总体规划部际联席会议审议[24]，使其建设管理自规划编制阶段就能吸纳相关部门的意见。至2015年，住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)先后发布《国家级风景名胜区总体规划大纲(暂行)》《国家级风景名胜区总体规划编制要求(暂行)》《国家级风景名胜区规划编制审批办法》，进一步规范了规划的编制和审批，也促使在2016—2017年短短2年内国务院集中批复并公布了51个国家级风景名胜区总规。笔者检索到的自1986年以来公开批复的总规仅96个，涉及23个省市自治区的84处风景名胜区，其中如太湖、海坛、恒山等12处风景名胜区已经批复了2轮总规。可见，法规的完善会极大促进规划管理的落实，提高相关工作的时效性，同时，这些总规也能更好地按照有关法规标准的要求进行编制，进而指导各风景名胜区的发展。

2000年4月建设部发布通知，要求对风景名胜区规划编制实施情况及建设活动进行全面检查[25]。2002年5月，国务院发布《关于加强城乡规划监督管理的通知》(以下简称《通知》)，要求建设部对国家重点风景名胜区总规的实施情况进行经常性地监督检查。同年8月2日，建设部等九部委联合发文贯彻《通知》，并指出1990年底以前编制的规划要组织重新修编[26]490，经过20余年的建设发展，规划中原有的内容已不符合当下的实际，修编势在必行。建设部随后召开全国性会议，学习《通知》的重要内容，点明风景名胜区规划的监督管理是当时风景名胜区工作的主要任务[26]960，由此，风景名胜区规划工作重点由编制阶段转向监督管理阶段。2005—2010年，建设部门派驻5批城乡规划督察员，监督包括国家级风景名胜区总规在内的城乡规划的编制、审批和实施管理等工作，对其总规的编制和执行起到了良好的指导和监督作用。

在住建部的支持与指导下，浙江省率先制定实施风景名胜区规划实施评估办法和导则，并于2017年3月10日评审通过了首个国家级风景名胜区总体规划实施评估方案——《杭州西湖风景名胜区总体规划(2002—2020)实施评估》[27]。同年4月11日，住建部发布《关于开展国家级风景名胜区总体规划评估工作的通知》，并给出规划实施的一致性、景观资源保护状况、规划的指导性，以及规划履行《条例》4个方面的评估内容。此后不久，吉林省住建厅、云南省石林风景名胜区管理局等部门纷纷发文切实开展评估工作，践行《条例》中“规划期届满前2年要组织规划评估”[10]的要求。同时，规划评估在对前述规划实施阶段进行监督的基础上，总结性地评价上一轮规划的合理性和完成度，对开启下一轮规划工作十分必要。正因如此，杭州西湖风景名胜区针对规划评估提出了需要重点解决的居民社会、产业、交通和土地等问题，编制了以交通为首要策略，实现城景交融的新一轮规划[28]，通过评估发现原规划中的问题和不足，通过修编调整其内容和方向。

4.2 依照规划进行保护利用

1981年3月17日，国务院批转国家城建总局等部门《关于加强风景名胜保护管理工作的报告》的通知，要求划区保护风景资源[13]，这是风景名胜区设立的首要目的。1995年，国务院办公厅发文要求制止在风景名胜区内违章建设等行为，指出要“把保护风景名胜资源放在风景名胜区工作的首位”，并提出了“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的原则[12]728。这一原则最终在《条例》中被调整为“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”，实行严格保护始终是风景名胜区的重要任务，更加明确了科学的规划是对其管理、保护和利用的前提。2009年开始，住建部要求各国家级风景名胜区开展规划实施和资源保护状况年度报告工作，将这2个检查工作并立，常态化地进行监督管理。

就公文的内容来看，建设部门主要遵照法规和相关规划批复了风景名胜区内的拆除违章建筑及建设索道、缆车、宾馆和佛像等问题，并禁止和限制了区内开山采石、影视拍摄等破坏性活动。如1984年建设部门以“已审议通过的总规中没有客运索道项目”等理由暂缓了庐山风景名胜区中索道的建设[16]576，以规划为依据规范了区内的建设。2003年，建设部发文要求划定国家重点风景名胜区核心景区，明确了核心景区的概念和范围，从规划阶段就区分了需要保护和可利用的区域，使风景名胜区的保护与发展共生共兴[17]。或许由于此前并未出现相关问题，《暂行条例》中并未规定违章拆除、建设选址、开山采石和影视拍摄等内容，而《条例》的出台则对这些问题做出了内容和程序上的具体要求。与此同时，《条例》还进一步强调了不得违反规划进行各项建设和破坏性活动，并引导以旅游为主的风景资源利用，进而保护了这些地区的自然环境和珍贵资源。

5 风景名胜区监督管理

5.1 全面监督加强综合管理

20世纪90年代起，建设部门陆续制定了风景名胜区环境卫生和精神文明建设等方面的标准以指导区内的相关建设，并开始通过检查、评优等方式进行管理，多个风景名胜区的相关工作成果显著并受到表彰。例如在2009年由中央文明办、住建部和国家旅游局联合表彰的第二批15处“全国文明风景旅游区”和55处“全国创建文明风景旅游区工作先进单位”中，风景名胜区分别占到14和34处。建设部门实现了风景名胜区的良好管理，并得到了其他部门的认可，也激发了建设部门更加全面地落实对标监督检查以提高管理成效。

2000年以来，在对风景名胜区规划进行上述监督检查的基础上，2003年3月，建设部发布《关于开展国家重点风景名胜区综合整治工作的通知》，要求各主管单位对本区进行检查整治，建设部组织检查组抽查并对先进单位和个人进行表彰。2006年，为加强综合整治力度，检查程序进一步规范为本区主管部门自查，建设部组织他区互查，国务院有关部门和专家督查[29]。2007年，《国家级风景名胜区综合整治验收考核标准》发布，开始以分值量化监督考核区内各项管理工作，同年，建设部组织国家级风景名胜区整治全面验收工作，表彰了优秀工作单位及个人。

随着综合整治检查告一段落，住建部于2012—2015年组织开展国家级风景名胜区保护管理执法检查，要求依照《条例》的规定对制度建设、规划管理等5个方面进行重点检查，通过地方自查和检查组抽查2个阶段将检查结果分为优秀、良好、达标和濒危(不达标)4个等级，并通报濒危名单要求整改且于翌年复查[30]。此次检查在评优的基础上还通报不达标的单位，为依法对标实施全面监督管理设定了底线。2015年，住建部印发《国家级风景名胜区管理评估和监督检查办法》，自此规范了各项监督检查和管理评估工作，监督检查成为风景名胜区有效的常态化管理模式。

就其发展过程而言，建设部门对风景名胜区的监督在内容上从单一到综合更加全面，在标准上从对标到依法更加严格，在方式上从自查到督查更加规范，并通过“相互评比、表彰先进、通报后进”加强管理，建立起一套内容全面、方式多样、奖罚分明的法治化检查监督机制。

5.2 信息技术发展优化管理

在建设部门对风景名胜区实行监督检查的过程中，信息技术的发展和应用为优化和简化其监督管理起到了极大的推动作用。

2002年5月国务院发布通知，提出要建立全国风景名胜区规划管理动态信息系统[26]1019，以利用现代技术对其建设情况实施动态监测。同年11月，建设部以泰山、黄山、武陵源3处试点建设国家重点风景名胜区监督管理信息系统[31]217，并于2004年覆盖到当时全部国家重点风景名胜区，从而实现监测以及时禁止违法建设活动，保护风景资源。2007年《国家级风景名胜区监管信息系统建设管理办法(试行)》出台，明确要求以规划为依据，对国家级风景名胜区资源保护和利用状况进行动态监测。与此同时，风景名胜区数字化景区在监管信息系统的基础上开始建设。2004年，以黄山和九寨沟为试点的数字化建设启动[32]，2005年10月，国家重点风景名胜区监管信息系统暨数字化景区建设工作会议召开，要求推动“资源保护、规划建设、旅游服务、规范管理”等方面的数字化资源的有效整合[31]302，风景名胜区信息化数字化建设内容由依照规划进行资源保护的监管，扩展到了旅游服务和规范管理等方面。之后建设部门制定并公布了详尽的《国家级风景名胜区数字化景区建设指南(试行)》，要求各风景名胜区编制数字化景区总体方案以指导相关建设。

2010年，住建部总结5年来风景名胜区数字化景区建设试点经验并发布指导意见，至此，我国风景名胜区信息监管系统建设及在此基础上进行的数字化景区建设告一段落。从监管信息系统到数字化景区的建设，现代化技术逐步作用于风景名胜区的监督规划、加强保护、服务旅游和规范管理等更多方面，帮助并实现了管理技术层面的革新，同时也为旅游信息化服务作出了贡献。

6 制度建设历程总结与评析

6.1 制度建设符合规律，但存在滞后性

从公文的总体数量和类别上来看，形成了1978—1994、1995—2007、2008—2018年发文数量由少到多再回到少的正态发展态势，发文类别由个别集中到整体均衡再回到个别突增的3个阶段，反映了风景名胜区建设管理从初期发展到快速发展再回到稳定发展的正态变化发展规律。但风景名胜区制度的建设有一定的滞后性，部分问题要等到暴露后才出台相应的解决办法，在制定时缺乏全面的预见性，这也是制度建设发展的必经过程。

6.2 管理体系总体形成，并进入常态化

建设部门发文数量占到绝大多数，但风景名胜区的管理事宜并非建设主管部门一家就能够全权妥善处理的。但不可否认的是，建设部门引领风景名胜区取得了长足发展，并已开始进入常态化管理阶段，形成了如下的管理体系：法规标准是准绳，设立是基础，规划是前提，保护是首要任务，利用是发展途径，检查监督是管理手段，总体上形成了“设立-规划-保护-利用-检查”并全面监督的建设时序和管理制度。

6.3 管理权责尚存重叠，法规建设有待完善

除建设部门单独发文外，仍有诸多重要公文少则有5～6个单位研讨，多则有23个单位会签，其管理权责之重叠可见一斑。虽然国务院颁布了《条例》为基本法规，建设部门批准了《风景名胜区规划规范》等标准，但风景名胜区法一直未出台，对风景资源的系统保护未上升到国家法律层面，使得风景名胜区法规与其他如《自然保护区条例》等法规平级，这也是造成基层管理难以操作的原因。

6.4 管理内容相互渗透，规划引导科学管理

风景名胜区公文不能完全分门别类、孤立地对待，其管理制度的各方面内容是互相渗透的，但这同样为风景名胜区的具体工作带来了不便。在已颁布的公文中规划管理类较多，强调规划编制的重要性，并以各风景名胜区的规划为主要依据，因地制宜地监督其建设并落实保护，相对科学地对风景名胜区进行管理。从公文内容来看，40年间风景名胜区的规划建设也经历了从无序开发到较为严格保护再到保护与利用相协调的循序渐进过程。

7 结语

风景名胜区的发展经历了40年，相关制度逐步建立，但与国外国家公园数百年的建设历程相比，尚处在发展初期，各方面制度尚需完善。风景名胜区制度从初期总纲式的《暂行条例》，细化发展到对其日常管理的各方面都做出了具体的要求，并不断地进行更新和规范，到现在已取得管理制度建设的阶段性成果，这有赖于40年来建设部门主导及其他多部门的协同参与。2018年以后，风景名胜区将作为国家公园与自然保护地体系的一员，归为自然资源部下属国家公园管理局统一管理。1978—2018年，建设部门主导风景名胜区的发展，并对这些地区的自然资源和风景资源进行了有益的保护和利用，其40年管理积累下的经验和建立的制度为我国建设国家公园体制奠定了基础，需要被梳理、总结和学习，更应得到充分尊重和慎重对待。

注释：

① 本文所称的“建设部门”为主管风景名胜区的、于1979年成立的国家城市建设总局及其沿革的城乡建设环境保护部(1982—1988)、建设部(1988—2008)和住房和城乡建设部(2008—2018)，以各时期具体名称为准。② 住房和城乡建设部于当天发布《风景名胜区总体规划标准》(GB/T 50298—2018)，此后未再公开发布风景名胜区相关公文。同时，《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》于当天正式公布，明确其对国家林业和草原局(国家公园管理局)的管理职能。故以该日为截止时间。

③ 根据参考文献[3]中的公文文种进行分类，除正文所列3个类别外，风景名胜区公文类型还包括讲话稿、通报、公告、意见、令、决定、公报和请示，数量相对较少。

④ 2006年《风景名胜区条例》出台，其中将原“国家重点风景名胜区”改称“国家级风景名胜区”，本文以各时期称谓为准，统称时用“国家级风景名胜区”。