中国自然保护地规划的回顾与对比研究

宋 峰

周一慧

蒋丹凝

石春晖

陈昱阳

1 研究背景

中国自然保护地事业历经了60余年的探索与发展。早期自然保护地以行政部门主导进行划分和管理，涉及林业、环保、建设、国土资源、农业、海洋和水利等多部门，形成了自然保护区、风景名胜区、地质公园等多类型、多层次的自然保护地体系。由于各职能部门多从自身管理职能、目标和特征出发，导致保护地划定存在交叉重叠，进而产生了不同的管理理念、方法和相应的规划制度体系，外在显现为多样标准、多头管理等问题。

为进一步提高国家治理能力和治理水平，2018年国务院全面推进机构和行政体制改革，将空间规划职能整合到自然资源管理部门，自然保护地统一归属林草局管辖，一定程度上破解了“九龙治水”的制度困境。与此同时，在全面推进生态文明建设的背景下，2019年中共中央和国务院印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)，建立了以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的新的自然保护地体系，与之相应的规划体系构建尚未得出统一结论。

面对新时期自然保护地规划体系构建的需求，传统的各类自然保护地体系虽然存在部门管理方面的制度局限，但不同的行业视角和管理模式形成了不同特点的规划管理体制，理论与实践2个角度，为新时期自然保护地规划体系的构建提供了借鉴的可能。因此有必要对改革前各类保护地规划进行全面系统的反思和分析。

首先对“规划”一词进行界定。“规划”是特定社会条件下，政府应对当下社会发展需求和问题所做出的一种制度性安排[1]，并逐渐成为其有效治理的公共政策手段[2-3]。对于自然保护地规划，其本质也是管理部门针对自然保护地进行有效保护和管理的公共政策，以协调多方利益矛盾，统筹资源保护与发展，促进“人与自然和谐共生”为目的。本文选取分析的自然保护地规划类型是依据《指导意见》中保护地整合明确指出的自然保护地类别所涉及的规划，不仅涉及风景名胜区、自然保护区等具有法定地位的自然保护地规划，还包括国家森林公园、地质公园、湿地公园、水产种质资源保护区等非法定性的总体规划、详细规划和实施计划等，在特定历史时期和制度条件下，这些规划虽不具有法定性，但却是各职能部门在实际管理中重要的依托和抓手，在现实中仍具有很强的法定性特征；而针对部分缺少规范指引，或与其他保护地规划类型近似的规划类别，本文不予以分析。

目前对自然保护地规划的研究，主要集中在3个方面：以自然保护地整合为核心，针对保护对象与规划管控措施的研究[4-5]；以国家公园为主体，对新时期保护地规划体系提出构建设想[6-7]；以单一类型的规划对比分析为主，如对总体规划的综述分析等[8-9]。较少涉及对既有保护地规划的横向对比分析和历史经验总结。

基于此，本文通过回顾并对比分析机构改革前各类自然保护地规划的发展历程和管理特点，以期总结一个时期以来，作为指导此前中国自然保护地管理和利用的重要公共政策手段，其规划制度体系的理论与实践经验，为新时期自然保护地的规划构建提供借鉴。

2 中国各类自然保护地规划的回顾

中国自然保护地体系最早以自然保护区和风景名胜区为典型代表，二者先后建立了具有法定效力的保护地和规划管理体制。在自然保护区和风景名胜区制度建设的启发下，其他相关部门如国土资源、林业、海洋、水利等主管部门相继建立了特定类型的保护地，如地质公园、森林公园、湿地公园、海洋公园和水产种质资源保护区等，并不断完善其规划管理制度(图1)。

2.1 原多部门共同管理的自然保护区规划

1956年，我国建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区。此后为进一步有效保护生态环境、自然资源和生物多样性，林业主管部门划建了一批森林、湿地、荒漠和野生动植物等类型的自然保护区，构成了我国自然保护区事业的主体[10]。

改革开放后，国家有关部门先后发布了一系列法规和规范，原国务院环委会发布的《中国自然保护纲要》，国务院发布的《自然保护区条例》，原国家环保局、国家计委发布的《中国自然保护区发展规划纲要》，原国家林业局发布的《自然保护区总体规划技术规程》等，确定了自然保护区的法定地位，并对其规划、建设和管理做出了明确规定[11]。根据自然保护区的不同类型和有关部门的职责范围，涉及林业、农业、地质矿产、水利和海洋等行政主管部门，并由原环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理[12]。随着自然保护区规划体系的不断完善，逐渐形成了包括全国自然保护区发展规划、省(自治区)/市级发展规划、总体规划、年度工作计划和项目可行性研究的规划体系[6]，涵盖了“全国-省/市-保护地-具体项目”不同层级的规划结构(表1)。

2.2 原城乡建设主管部门负责的风景名胜区规划

中国的风景名胜区源于我国古代名山大川、邑郊游憩地和社会“八景”活动[13]，是中国灿烂文化的重要组成部分——山水文化的杰出代表，蕴含了我国传统文化中不断探讨人与自然和谐共处的思想，表现了“天人合一”的哲学思想和环境观，具有深厚的文化内涵。

中华人民共和国成立以来，风景名胜区制度在不断的实践与探索中逐步完善。20世纪80年代风景名胜区体制初步形成，建立了以风景名胜资源为核心的保护规划体系。2006年国务院发布《风景名胜区条例》，确立了风景名胜区总体规划的法定规划属性。随着国务院、原城乡建设主管部门相继出台有关风景名胜区规划编制管理的技术标准、部门规章和管理文件，最终形成了具有规范性、系统性和完整性的规划体系。

目前，风景名胜区规划体系包括省域体系规划、总体规划、详细规划(控制性和修建性详细规划)和分区/景区规划4个层次，同时辅以多层面的专项规划[14]。此外，相对系统完善的管理体系和制度体系，保障了风景名胜区的规划工作从“战略-目标-管控-实施”，规划程序从“编制-审批-管理”全过程的权威性、严肃性和有效性(表1)。

2.3 原国土资源(地质矿产)主管部门负责的地质和矿山公园规划

地质公园的概念源于20世纪90年代联合国教科文组织(UNESCO)建立的“地质公园计划”(UNESCO Geoparks)。21世纪初，原国土资源(地质矿产)主管部门开始主持中国地质公园的建设，以保护具有重要地质意义的地质遗迹区域。随后，在早期地质保护区的基础上，2004年原国土资源部发布《关于申报国家矿山公园的通知》，提出了矿山公园的概念，作为展示矿业景观的特定地区。从保护对象来看，矿山公园本质上属于地质公园的一部分。

21世纪初，为加强地质(矿山)公园的建设管理，以及申报世界地质公园的需求，有关部门相继出台了规划管理的标准指南和通知文件，并借鉴国际、国内其他相关保护地的规划制度与体系的经验，逐步形成了以总体规划和专项规划为主的规划体系(表1)。由于地质公园在我国实施的时间较短，目前缺乏完整的规划理论与方法，尚未建立系统的地质公园规划体系[15]。

2.4 原林业主管部门负责的森林、湿地和沙漠公园规划

20世纪90年代，随着中国相继加入世界自然保护联盟(IUCN)，参加《联合国防治荒漠化公约》《湿地公约》等国际公约，在国内与国际自然保护地事业发展的双重影响下，原国家林业主管部门针对特定类型自然资源的保护管理需求，分别设立了森林、湿地和沙漠公园等自然保护地。

这些单一资源类型的保护地规划与地质公园规划相似，多以总体规划为主导。其中，森林公园规划以总体规划为主，包含生态旅游、森林防火、旅游安全等专项规划；部分地区根据管理需求可增编分区规划和详细规划。湿地公园规划包括3个层级：面向不同尺度的各级湿地保护规划、宏观发展战略指导的发展规划，以及保护地范围的总体规划。沙漠公园则以发展规划和总体规划为主导(表1)。

表1 各类保护地规划结构体系对比Tab.1 Comparison of planning systems of different protected areas

2.5 原水利、海洋主管部门负责的水利风景区与海洋公园规划

21世纪初期，针对特殊水域资源的保护和利用，原水利、海洋主管部门分别建立了特定的自然保护地。其中，针对水利工程所形成的水利风景资源开发，2001年原水利主管部门在早期“水利旅游区”的概念下建立了“水利风景区”[16]；针对海洋生态系统的保护与可持续利用，原海洋主管部门在“海洋特别保护区”的概念下确立了海洋公园，并于2010年公布了《海洋特别保护区功能分区和总体规划编制技术导则》。

水利风景区规划体系与风景名胜区规划体系相似，以总体规划和详细规划为主导，有国家标准和部门规章支撑规划编制。而海洋公园规划体系则与其他资源类公园相似，以宏观调控的发展规划和总体规划为主(表1)。

2.6 原农业主管部门负责的水产种质资源保护区规划

21世纪初，由于人类过度捕捞和建设破坏，严重影响渔业可持续发展和生态文明建设，原农业主管部门根据相关法律要求，于2007年明确提出建立水产种质资源保护区[17]，依法划定并予以特殊保护和管理水域、滩涂及其毗邻的岛礁和陆域[18]，并在此基础上编制规划进行管理。

水产种质资源保护区的规划包括总体规划和具体实施计划。其中总体规划由农业主管部门制定，引导水产种质资源保护区的保护和管理；具体实施计划由省级渔业行政主管部门负责，分阶段落实区内管理工作(表1)。

综上，原各部门主导的各类保护地规划，反映了不同部门的管理目标和价值导向。原各类自然保护地大多按照部门管理职责所涉及的保护对象进行划分，如原林业主管部门负责森林、湿地、沙漠公园等。而由于自然保护区涉及多种类型自然保护地，又形成了综合管理与分部门管理协同的体制，涉及多个主管部门。

基于保护对象的差异性，各类自然保护地在资源禀赋、价值特征和发展诉求上有所不同，导致不同职能部门在实际管理中采取不同的管理手段，进而在规划结构体系、保护和利用强度，以及社会发展调控等方面表现出差异。

3 各类自然保护地规划的对比分析

首先从整体上对比分析各类保护地规划的结构体系。其次，从人地关系视角，针对规划内容，分别从保护对象与要素、保护强度与管控方式，以及保护地内居民社会发展调控，对比分析不同自然保护地规划的管理特征。由此，总结各类自然保护地规划可供借鉴的经验。

3.1 规划结构体系对比

回顾各类自然保护地规划(表1)，横向对比各类自然保护地规划的结构层级、规划目标，以及编制规范和法规体系，得到以下结论。

1)总体而言，各类自然保护地规划根据结构层级大致可分为5类：(1)发展规划，强调在全国、区域尺度上的宏观调控和战略指导；(2)总体规划，突出对具体保护地的发展方向、保护利用及管理实施的纲领性文件；(3)分区/景区规划，对较大范围和复杂型的保护地，根据功能需求进行划分管理，一般在总体规划之下；(4)详细规划，将总体规划的要求落实到更加详细、具体的规划方案中；(5)实施方案/工作计划，根据规划的阶段性，将管理目标拆解并落实到不同阶段的具体工作中。此外，部分规划体系中增加项目可行性研究和环评报告等环节，加强对重点项目建设的科学管理和论证。

2)各类自然保护地规划根据各部门管理需求和保护对象的差异，其规划结构体系有所不同。其中，自然保护区和风景名胜区的规划体系相对成熟完善，二者的结构具有良好的完整性和系统性，可以为其他类型保护地规划提供范本。首先，自然保护区由于分布范围广、保护面积大、涵盖类型多，并与重要生态资源和国家生态安全密切相关，因此在自然保护区总体规划、实施方案之上，曾设《全国发展规划纲要》《省(自治区)域/市级发展总体规划》，协同各层级战略发展目标，明确不同尺度下资源保护管理的重点问题，整体上形成了“国家-省/市域-保护地-保护地内”不同空间尺度的全覆盖。其次，以风景名胜区为代表的规划结构体系形成了全周期的管理时序，其不同类型的规划指向不同管理阶段：省域风景名胜区体系规划针对省域范围的保护发展战略和目标，对区域资源进行统筹管理，一定程度上打破行政界线对保护地完整性的切割；总体规划和控制性详细规划针对保护地总体的保护、建设和管理，为具体规划实施提供依据和指导；修建性详细规划和景点规划等则根据实际建设和管理需求进行编制，面向具体建设行为。

图2 各类自然保护地规划中保护对象要素和保护利用强度对比Fig.2 Comparison of elements and intensities of protection and utilization in various plans

总体而言，自然保护区和风景名胜区的各类规划基本奠定了中国自然保护地规划的结构体系。在空间规划上，从面到点涵盖了“国家-区域(省/市)-保护地-保护地内部-具体建设项目”的不同尺度层级；在管理过程上，实现“战略-目标-管控-实施”的全过程规划管理。

其他类型自然保护地规划多显著受到自然保护区和风景名胜区规划结构体系的影响，针对不同类型资源特征，或有简化，或有侧重。如在空间尺度层面上，湿地公园、沙漠公园、海洋公园等自然要素类保护地规划，除总体规划、详细规划外，还编制了国家或区域发展规划，宏观协调跨保护地、跨行政区的资源保护，具有一定战略意义。在时序管理层面上，水产种质资源保护区出于对渔业生产周期的时间管理需要，增加了实施计划以落实阶段性管控需求。

3)在技术标准体系和法规政策体系方面，自然保护区和风景名胜区具有一定代表性。各类保护地规划中，只有自然保护区和风景名胜区确定了规划的法定地位。同时二者都形成了具有层级的规划保障体系，如《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国野生动物保护法》等国家法律，《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区保护条例》等行政法规，《自然保护区总体规划技术规程》《风景名胜区总体规划标准》《风景名胜区详细规划标准》等国家标准，以及各类部门规章和地方性法规等。在规划编制、实施管理等方面形成了较为系统、完整的规定，保障了自然保护地规划的科学性、规范性和权威性。

3.2 保护对象和要素对比

自然保护地规划的本质是对保护对象和资源要素的有效管理，以处理人与自然、人与人，甚至自然与城市之间的关系。而各类自然保护地规划的要素分类也明确体现了不同行业视角的价值取向(图2)。

自然保护区的保护对象为具有典型代表性的重要自然资源，从生态系统视角识别不同资源要素，包括森林、草原、湿地、海洋、荒漠、野生动植物、地质遗迹和古生物遗迹等[11]，强调生态价值属性，凸显科教功能特性。

风景名胜区的保护对象从风景资源入手，强调从人地关系视角认知保护对象及其价值，代表了以自然为基础，融合人文景观为一体的综合资源观，强调风景名胜自然与人文要素的有机统一、不可分割，强调风景资源的生态、观赏、文化和科学等综合性价值，体现了中国传统文化中“天人合一”的人地观与环境观[19]。风景名胜区整体性和综合性的视角，使其与其他类型保护地的保护对象几乎都有重叠。

其他类型自然保护地，如地质公园、森林公园等，资源要素均包含自然和人文景观，与风景名胜区具有相似性，但会依据不同管理视角需求，侧重某类主要自然资源要素的特征。

虽然各类保护地规划的保护对象和资源分类标准不尽相同，但其要素构成本质上具有相似性，除自然保护区外，均包含自然和人文景观。任何类型自然保护地都是由多种资源要素构成，即使保护对象单一，其周围环境也是复杂的，应系统整体地认知保护对象和资源要素。

对于中国大多数自然保护地而言，由于中华文明上下五千年的漫长历史过程，几乎无处不滋养了丰富灿烂的中华文化，彰显着中华文明的光芒，已然使得在这片中华大地之上，自然和人文景观有机融合、统一而不可分割，这也正是中国自然保护地引以为豪的独特的气质与价值所在。

3.3 保护利用方式和强度对比

针对不同保护对象和资源禀赋特征，不同部门的管理视角、各类保护地对资源要素的保护利用强度也不尽相同。根据各类保护地的管理条例和法规文件，对资源要素的管控方式整体可以划分为4类：指标管控、名录管控、分区(级)管控和行为管控。其中，分区(级)管控多与行为管控结合，是各类自然保护地规划中普遍采用的方法。

按照对人类活动和建设行为的限制强度，所有自然保护地在管控强度上可以划分为5个层级，同时又可大致分为核心保育区、游赏利用区和管理服务区3类。针对每类保护地的具体细分，则会根据不同资源要素和发展目标，在3类分区基础上有所偏移和拓展(图2)。

其中，自然保护区拥有最为严格的管控，指向具有重要价值的生态系统和动植物栖息地。风景名胜区和其他类保护地公园强调人与自然和谐共生的关系，在严格保护的前提下，合理开发和利用自然资源，因此管控等级范围较广，阈值具有一定弹性。

此外，同一资源要素在不同类型保护地中的保护利用强度可能不同。这种差异是因为保护对象和资源要素的特征、价值、相关因素，以及保护地所在区域具体情况不同所导致。

3.4 居民社会发展调控对比

自然保护地规划的本质是协调人与自然的关系，原住居民作为保护地内最直接的利益相关者，其生产、生活空间与生态空间紧密相关。目前大部分自然保护地土地权属包含国有和农村集体土地，居民社会发展调控成为自然保护地规划中最基本的内容之一。

综合各类自然保护地规划内容，主要通过功能分区管控和专项规划引导实现对保护地内居民社会的调控。其中，大部分保护地均涉及居民调控专项规划，并从引导性、禁止性和居民点类型划分等进行调控。

针对保护等级较高的保护区，以自然保护区为主，强调对自然生态系统的保护，涉及人类活动空间相对较少。为严格控制、有效疏解保护地内的人口，核心区不允许有居民点存在，并提出居民点生态搬迁的策略；同时针对周边居民建立社区共管模式，引导居民合理、科学利用资源，改善社区生产生活方式。其次，对于涉及人类活动较多的保护地，强调人地关系的可持续发展，如风景名胜区、森林公园等，其生态、生活、生产空间紧密关联，强调与人类社会的有机协同，并与区域经济文化发展密切相关。如风景名胜区总体规划中设置居民社会调控、经济发展引导等专项规划，强调社会经济文化发展在保护地的重要性，并引导村镇产业科学发展，有效平衡保护与发展的关系；其他各类保护地针对当地居民的发展诉求也提出相应的社区行动规划，通过控制人口，加强居民点组织，引导社区保护管理与建设。总体而言，各类自然保护地规划涉及人口就业、产业结构、经济发展、社区生活、本地参与等方面的引导(表2)，以平衡资源保护与居民发展需求，协同生态效益和社会经济效益，促进自然保护地的可持续发展。

表2 各自然保护地居民/社会发展专项规划管控比较Tab.2 Comparison of managements and controls of residents/social development in various protected areas

此外，不少保护地还通过法律法规、部门规章对居民行为进行管控限制，如《风景名胜区条例》《国家级森林公园管理办法》《海洋特别保护区管理办法》等，对限制居民与野生动物的冲突、限制资源的乱用滥用、限制农业和土地利用、限制建筑规模和风貌，以及限制居民文化商业行为等内容做出了规定。

4 总结与展望

中国自然保护地在本土化的规划实践中积累了大量丰富的经验。基于回顾和对比分析，提炼总结各类规划中具有价值和借鉴意义的实践经验。

首先，从认知论层面上，不同类型自然保护地的规划实践实质上体现了不同部门的管理目标和价值取向，反映了其对保护地性质和地位认识的差异。这种差异本质上是由于各类保护地在保护对象、资源禀赋、价值特征及发展诉求上的不同，进而导致在规划管理过程中面对不同类型的对象，其保护和利用强度、社会发展调控等方面也具有差异。其中，风景名胜区相对其他类自然保护地而言比较特殊。不同于对自然资源的孤立划分，风景名胜区突出了保护地的综合性和系统性，强调人地关系视角，在对象认知、价值评估、保护与利用等方面都体现了自然文化有机共生、人与自然高度融合的重要思想[19-20]，这体现了对保护地的性质和地位的重要认知，本质上反映了中国自然保护地的核心内涵。

其次，在规划编制技术层面上，风景名胜区和自然保护区的规划体系具有很强的系统性和综合性，相对成熟完善。在空间层级上从宏观到微观形成“全国-区域(省/市)-保护地-保护地内部-具体建设项目”的不同尺度的规划体系；在时序管理上，实现“战略-目标-管控-实施”的全过程规划管理。其中，风景名胜区从人地关系视角出发，以保护对象为核心，强调人与自然的共生关系，注重区域经济文化发展，平衡资源保护和社会发展诉求；规划内容涉及自然、文化、经济、社会及城乡发展等诸多领域，为其他类型保护地规划提供了范本。此外，其他类自然保护地规划根据资源禀赋特征，也提供了具有针对性的规划视角，如特殊专项规划、区域发展规划等，有助于丰富完善规划编制的细则。

最后，在规划实施保障层面上，风景名胜区和自然保护区都具有相对完善的法规政策、技术标准和管理体系，是保障规划编制科学性、规范性、权威性，以及规划实施有效性的必要支撑。

可持续发展目标呼吁所有国家(不论该国是贫穷、富裕还是中等收入)行动起来，在促进经济繁荣的同时保护地球，自然保护地事业就是重要的抓手之一。中国政府一直以来都非常重视可持续发展问题，积极促进中国自然保护地事业的发展。新时期，在《指导意见》下各类自然保护地被重新整合，一定程度上解决了保护对象重叠、分割的问题，同时也对新的规划体系构建提出了新的要求。一方面，应进一步深入反思自然保护地的性质和定位。自然保护地作为融合各类资源的地域空间综合体，具有多样性和复杂性，因此新的规划体系构建需要全面、系统、综合地认知保护对象，以及资源要素的结构、特征和价值，以真正实现“全面统筹”“应保尽保”，这也正是保护地事业立业之根本。另一方面，中国自然保护地的可持续发展需与人类社会经济的可持续发展有机协同，对保护地的规划管理不应脱离人类社会经济属性。新的规划体系不仅应重视人与自然的关系，也要关注保护地内各利益相关者之间的关系，并与保护地所在区域经济社会文化的发展相协调，从而真正在保护地的区内与区外实现“人与自然和谐共生”“保护与发展相统一”。

注：文中图片均由作者绘制。