社区“弹性”治理模式研究——以纽约市商业改良区（BID）为例

ZHAI Yuqi LYU Ning

0 引言

社区治理一般指为实现社区发展的目标，处理社区范围内公共事务的一系列决策和行动的动态过程[1]。商业改良区（Business Improvement District，以下简称BID）是目前在西方国家普遍使用的社区治理模式之一。该治理模式通过自下而上的方式，带动居民参与基层治理，以此恢复社区活力，为发展具有地方性特质的社区公共服务提供支撑。在实际的BID实践中，基于地域平台、运作主体及运作方式的差异性，不同国家、不同地区甚至每个BID 区域，所提供的社区服务类型及空间特性均呈现相异的特征。BID 治理模式在适应地方属性时，衍生出相异的治理规模、运营机构与运作方案，这种结构的差异性源自BID 治理模式能够应对地方要素的内在机制。因此，通过对BID 不同类型中的治理结构进行比较研究，能够有效地解析BID 治理结构的“弹性”要素，进而解读该社区治理模式的地方性的关键机制，从而给予我国社区治理研究以启示。

1 BID 治理模式研究

1.1 社区治理的概念缘起

1887 年，滕尼斯首次在《共同体与社会》中提出“社区”概念。他指出,社区是建立在“本质意志”与自然情感基础上的共同生活方式。20世纪60 年代，在欧美等国家城市遭受严重金融危机的威胁时，“社区治理”的概念首次被学术界正式提出。Thomas 作为最初提出这一概念的学者之一，他在探索德克萨斯的社区决策时，还提出了有关“社区治理”的一系列基础议题。这些议题包括：社区应该由谁来治理，由谁来决策，何人对决策具备最大的影响，重要的政治决策过程如何等[2]。至七八十年代，社区主义(又称社群主义)的崛起敦促社区治理应重视“权利与义务、个体与社群之间的平衡”[3]。此时，由于新自由主义的影响，国家对社会个体提供的服务中，也有部分被社区治理提供的服务所替代。

至90 年代早期，随着合作治理、“元治理”等理论的发展，社区治理理论研究与西方社区复兴运动相互支撑着发展起来。1994 年，Stewart 与Clarke 提出了一种正在变化的地方政府模式[4]；1996 年，Richardson 提出政府政策目标应包含环境可持续性、社区与社会福祉以及对社区的承诺等内容[5]；Gates 则认为政府、商业、社区群体及公民应共同工作，并通过权力分享达成一致的社区决策[6]；随后，Hutchinson 支持了该观点，并进一步提出应当通过社区治理规范化，作为地方政府的重要功能[7]；McKieran 等学者同样认为，社区治理是以一种协作方式来应对个人或单一部门难以解决的问题[8]。与此同时，随着西方社区复兴运动的兴盛，社区在处理事务中自主权不断增强，仅依赖社区与市场的独立自治便将可能出现的问题陆续显现。这一现象促使欧美发达国家的政府认识到社区治理仍需要规范化的政策支持与协作，并着手为社区配套专门化的干预政策或措施。此时，社区治理的概念已不单纯局限于国家责任还是市场责任的讨论范畴，它代表着公私部门界限渐趋含糊的治理模式。

此后，社区治理的理论发展与实践在欧美发达国家真正广泛地的传播开来。社区治理的概念遂发展成为依靠社区内部资源进行自为或合作的治理形态，并在后续的社区实践及理论研究中不断细化与发展。

1.2 BID 治理模式的内涵

BID 治理模式作为具有地方“弹性”的社区治理结构代表，通过社区与政府的协作，以向BID 征收的专项“税收”为主要经济支持，通过提供改善公共环境、基础设施、业态调整等社区公共服务项目，为区域吸引投资，提升地段活力与空间价值。

BID 模式将“社区”当作城市，尤其是特大城市内城地区治理中权利下放、资源下沉的一种空间通道[9]，它起源于20 世纪50 年代的欧美地区，是应对内城社区衰败的措施之一。在街区内私营企业的倡议下，1965 年，世界首个BID 于加拿大多伦多布鲁尔的西部村庄形成[10]。1974 年，美国第一个BID 于新奥尔良市中心开发区形成，该BID 在未来的地段发展中，有效维护和改善了地段的卫生性、安全性、街区形象及竞争力。如今，BID 的运作模式在欧美发达国家已拥有近50 年的运作经验。目前，BID 模式被广泛应用于美国的近1000 个主要城市及小城镇中，且多个州的BID治理模式是以立法的形式实施[11]。与此同时，澳大利亚、新西兰、南非、牙买加、塞尔维亚、阿尔巴尼亚、德国、爱尔兰、荷兰和英国等国也将BID 作为重要的社区治理方式。虽然各国在BID 的具体立法及治理结构方面均有不同，但总体而言，具备一致性的治理内核，主要包括创建程序、资金支持、运营机构和监管基础几方面。本文将以美国为例予以简述。

1.2.1 创建程序

创建BID的过程因司法辖区而异，但它们都提供了一整套运作机制以保障利益相关者的权益。在美国，在州立法机构授予当地创建BID 的权力之后，BID 的创建通常需要3 个步骤：①该地段的部分企业向地方政府申请创建该地段为BID；②地方政府审核确认该地段的大部分利益相关方，尤其是当地企业和居民都希望该地段成为BID；③地方政府确认该地段建立BID，制定基本规则并纳入法律。

1.2.2 资金支持

征税机制通常是确保BID 资金支持的强制性财政框架。在美国，基于政府对地段范围内产权价值的评估，判定社区在BID 创建后未来能够获得的利润，以及以一定算法分担到业主（以商户业主为主）的征税。这部分通过评估产生的额外税费由市政当局收取，然后100%返回到BID，用于特定地理范围内由本地定义的服务。征税占BID 总预算的75%，大多数BID 也会通过募款、申请赠款及项目等获得收入，以支持他们提供的服务。

1.2.3 运营机构

大多数BID 作为非营利公司，在当地政府的监督下运营；少数BID 是由政府机构或公共非营利合作组织直接管理。董事会是BID 重要的运行机构，由业主、企业和政府官员组成，通常会任命一位BID 经理或主管来监督日常运营（图1）。

1.2.4 监管基础

“问责制”是确保BID 基于地方需求进行运作的关键，涉及3 个群体对BID 行为的判断[12]，分别是：被纳入BID 评估的当地财产或业主、BID 居民和城市居民。“问责制”意图让BID 履行告知的义务和接受审查的责任，提供了公共性监管的基础，以确保BID 以有利于社区成员的方式运作。例如，在美国，“问责制”要求自创建开始，BID 的全部行为均以公开会议的形式进行决策，以确保业主、租户、政府及其他利益相关者的协同治理。

2 纽约市商业改良区（BID）案例的结构类型研究

2.1 纽约市商业改良区（BID）治理模式概述

纽约的BID 治理模式兴起于20世纪70 年代中期的财政危机时期，该模式最初是针对城市基础设施布置与维护管理的政策办法。纽约市的BID 治理主体是由公共授权并受法律制裁的私人管理机构，提供旨在改善当地商业环境的服务项目[13-15]。纽约市不仅是美国BID 治理模式发展时间较长、数量最多的地区（至2017 年，纽约市拥有72 个BID；至2018 年，纽约市BID 数量增加至75 个），更重要的是，纽约BID 在治理规模、运营机构与运作方案的结构框架上，呈现巨大差异。

自1997 年始，Gross 和Rogowsky开始发表针对纽约市BID 的详细研究。该研究以空间特性、机构特性、资金状况和服务类型为标准，将BID 分为三大类，即：大型企业（Corporate BID）、主要街道（Main Street BID）和小型社区（Community BID）[16-18]。他们指出，这一分类与BID 的规模相关，但三者在组织结构和功能属性上均存在统计上的显著差异。2008 年，Stacey A.Sutton 在根据更新的纽约市城市规划局资料，研究BID 治理模式对于地区零售业的影响时，延用了Gross 的分类方式，仅将主要街道（Main street BID）改称为目得地（Destination BID）[11]。由于2018 年的年度报告尚未完善公开，根据“2017 纽约BID 年度报告”，认为Gross 的分类标准基本有效。因此，本文参照纽约小型商业服务部门发布的“2017 年度资料预算分类”，仍采用Gross 的分类方式，探讨BID 治理模式的结构“弹性”（表 1）。

2.2 大型企业BID 治理结构

据2017 年的政府数据，纽约共有22 个主要街道BID。大型企业BID 在治理规模与组织结构中，为3种BID 类型的最大者。办公则是大型企业BID 中，商业空间的主要用途。

2.2.1 规模区位

大型企业BID 覆盖大片街区,全部位于富裕社区，具有较高的物业价值，拥有稳定的步行空间。其年预算超过100 万美元，治理范围中位数为31 个街块（表1）。根据纽约市审计局数据，2008 年，纽约市仅有的7 个大型企业BID 跨越1127 个拥有A 级建筑（市场上具有最新、最高品质的建筑，通常拥有高品质的基础设施）的房地产区块，平均而言，从房产税评估中获得了超过1000 万美元的年收入。这些大型企业BID 位于密集零售基地、热门旅游景点或交通枢纽地区，典型的有：格林中央车站（Grand Central Partnership BID）、34 街（34th Street BID）、林肯广场（Lincoln Square BID）、时代广场（Time Square BID）等。

2.2.2 运营机构

大型企业BID 与其他两种类型的董事会成员截然不同。事实上，大型企业BID 倾向于拥有由律师、房地产开发商和金融专家主导的大型专业董事会。例如，纽约市规模最大的纽约下城联盟BID（the Alliance for Downtown New York BID），其董事会由标准普尔（Standard&Poor’s）、高盛（Goldman Sachs）、摩根大通（J.P.Morgan&Chase）、韦克菲尔德（Cushman&Wakefield）、纽约银行、高纬环球及其他约30 名物业经理、建筑师、大型零售业主和当地政府官员所构成。因此，大型企业BID在运营机构方面的支出较少。专业的董事会团队为运营机构提供管理、策划、建设等多方面的专业人力资源；同时，大型企业BID 的审计评估资料显示董事会成员的参与程度很高，并能够对BID 进行适当的管理与监督，很少出现财务问题。但是，大型企业BID 地段内的业主较少而个体规模较大，大量的利益相关者（公司或办公室的租户）并不参与董事会，或仅在董事会中占据较小权限。

表1 纽约市3 类BID 的基本数据情况

2.2.3 运作方案

大型企业BID 提供最为广泛的社区公共服务，其中，各服务占总支出的中位数如下：公共卫生服务占27.12%，市场营销及公共活动占16.90%，公共安全服务18.10%，街道美化服务占14.80%，运营管理服务占28.80%。相对主要街道和小型社区而言，其治理方案的特殊性在于提供资本改善服务，内容主要包括路边种植景观的改善、人行道的拓宽与美化以及24 h 路面照明等经过详细规划的物质改进项目。资本改善服务的目标是通过投资地区环境直接影响地区的商业发展（图2）。

图2 大型企业BID 在Bryan 公园的商业活动

2.3 主要街道BID 治理结构

据2017 年的政府数据，纽约目前共有29 个主要街道BID。主要街道BID 在治理范围、运营机构的规模方面呈现中型尺度，零售与办公是其商业空间的主要用途；其组织结构及运作模式在一定程度上受到社区群体收入的影响。

2.3.1 规模区位

主要街道BID 覆盖的社区，平均每年的收入介于30～100 万美元之间，存在部分治理范围较小的高收入社区，其治理范围中位数为10 个街块（表1）。主要街道BID 预算平均值比大型企业BID 约小5 倍，比小型社区BID 约大6 倍[11]。它们通常位于城市的主要商业街道上，如第14街、第23 街、曼哈顿第125 街、皇后区牙买加大道等，能够吸引多国的零售商和附近地区的数百万消费者。

2.3.2 运营机构

主要街道BID 董事会主要由当地零售商和大型企业的代表组成，其运营机构受到管辖范围整体收入的影响。部分整体收入较低的主要街道BID，需要将一部分支出用于雇用专业人员来协助运作BID 的专业性运作。

2.3.3 运作方案

主要街道BID 仅提供有限的社区公共服务，其中，各服务占总支出的中位数如下：公共卫生服务占32.50%，市场营销及公共活动占21.20%，公共安全服务占6.35%，街道美化服务占4.80%，运营管理服务占37.10%。主要街道BID 在运作方案中增加了区域升级及市场营销服务，以促进地方性社区发展。其中，80%的主要街道BID 提供了基于地区的促销活动，70%的主要街道BID 提供了市场营销活动。例如，第125 街的哈莱姆（Harlem）BID 免费提供了包括地段内及周边约600 家企业、银行及当地服务机构的地图介绍，以支持地方商业发展。另外，也有少数位于高收入社区的主要街道BID 支持资本改善服务。

2.4 小型社区商业改良区（BID）治理结构

2017 年，纽约市共有21 个小型社区BID，在市区中的分布较为分散。小型社区BID 是在治理规模、运营机构规模中最小的类型，当地商业的征税主要来源于当地性的社区消费。此类BID 是所有BID 类型中受到社区收入水平影响最大的类型。

2.4.1 规模区位

小型社区BID 通常位于较弱的市场环境中，其零售空间具有相对较高的空置率。根据纽约审计局2005 年至今的运营结构数据,可以认为单处小型社区BID 的平均预算低于30 万美元，其治理范围中位数为14 个街块（表1）。

2.4.2 运营机构

小型社区BID 的董事会几乎全部由当地商业业主组成。其在董事会的参与度方面略显不足，贫困社区的董事会更常出现管理不善的情况。根据审计报告，低收入社区的小型社区BID 在董事会成员、管理和监督方面的人力资本均较少，需要寻求公共部门的人力协助，且经常出现财务问题。

2.4.3 运作方案

小型社区BID 提供以空间环境维护为主的社区公共服务，其中，各服务占总支出的中位数如下：公共卫生服务占31.25%，市场营销及公共活动占14.00%，公共安全服务占18.00%，街道美化服务占3.30%，运营管理服务占41.00%。小型社区BID 重视地区的物理环境提升，且需基于所在社区的市场条件。例如，低收入的小型社区BID 几乎全部提供移除涂鸦的服务（图3），而高收入的小型社区BID 则不提供此项服务。总体而言，约85%的小型社区BID 提供卫生服务，50%提供基于地区的促销活动，25%提供市场营销活动。

另外，小型社区BID 与前两种类型BID 在服务项目和服务方式存在不同：①尽管小型社区BID 的资源有限，仍有约20%提供了包括培养地方性群体技能在内的社会服务项目；相反，大型企业BID 及较富裕的主要街道BID 并不提供此类社区公共服务。② 小型社区BID 由于董事会规模与预算的局限性，更多倾向于寻求地方合作伙伴的支持，如牙买加中心BID 在市场营销方面与其他社区组织、社区委员会、学院、图书馆等合作[18]。

图3 小型社区BID 移除涂鸦与广告牌

2.5 纽约市BID 治理模式的结构“弹性”

在近50 年的实践过程中，纽约市BID 在国家和市场都失灵的情况下，在城市公共环境治理与维护方面，以及恢复地方性经济与社会活力方面，做出了重要的贡献，这得益于BID 治理模式的“地方性”结构弹性机制。

（1）BID 的资金支持及管辖区位在一定程度上厘定了社区利益相关者的构成、资源和需求。在此基础上，BID 机构的结构“弹性”来源于针对社区的利益相关者，以及确保董事会中的利益相关者有充分代表性的讨论。

（2）BID 运作的结构“弹性”，则来源于针对社区资源的动态分析所得出的动态社区需求，使BID 能够在社区成员价值标准的厘定中，置于地方性发展的目标框架中。

3 BID 治理模式的“地方性”弹性机制

3.1 权利框架触发的“第三方”社区发展平台

BID 作为商业提升地段，它服务于提升地段商业价值的核心目标。纽约市的立法中也明确指出，BID 服务并不取代市政府提供的服务，城市服务不可由于BID 的存在而减少。因此，基于社区自身的发展考量，BID 所提供的社区服务时常远远超出传统社区公共服务的范畴。例如，大型企业BID 为了影响企业的位置选择和消费者的购物选择，提供了远远超出城市公共部门的各种补充服务，以触发地区经济增长。由此可见，安全、洁净、稳定的公共环境，具有吸引力的业态构成，以及拥有地方特色的社区营销等，均是BID 达成商业价值的“过程”效应。

事实上，BID 是处理不同社区资源结构、商业财产类型以及利益相关者的权力、能力和社区财富值等的第三方社区资源整合平台。BID 受制于“问责制”、政府监管和立法控制等诸多方面的权利框架，是反映其成员价值标准的社区发展部门。例如，在纽约的案例中，业主等代表社区利益的利益相关者能够干预社区的发展，这同时也激发了业主的创造动力。因此，BID 治理模式又被Halpern 称为是内在的触发地方经济发展的为数不多的发展战略之一[19]。

3.2 财政框架监管的地方性社区服务“投资”系统

BID 治理模式的财政框架可以被认为是支持城市经济发展的“投资”工具。在传统的地方性经济逻辑中，地区发展受制于商业、劳动力和资本流动的限制[20]。反过来，市政府也不得不向企业提供大量的税收优惠，让它们留在城市。BID 治理模式则代表了社区经济发展的独特轨迹。也就是说，在某些情况下，私营部门可能愿意支付更多而不是更少的费用来继续一个地区的业务[21]，因为地区环境与服务的提升也能为地区增加收益，触发未来投资。因此，BID 治理模式为城市商业衰退问题提供了一种创新途径。

同样，财政框架也是BID 治理模式中最“政府的”或强制性的权利制度。首先，BID 被要求通过征税的形式直接支付BID 的运营；其次，BID的财政框架规定其所有收益必须用于BID 的未来支出中，并对资金使用的公平性提出要求[22]。政府也在这个过程中，通过监管BID 的财政用途，支持了当地小企业的发展。在纽约的BID 案例中，BID 的受益必须在区域边界内平均划分。基于法定及规范化的监管效应，在BID 最为密集的曼哈顿中城区域，甚至可以通过识别空间环境措施的差异，来分辨不同BID 的治理边界。

3.3 “弹性”治理结构引导的动态伙伴关系

在以上法定及权利框架下，BID的组织结构及运作结构仍然能够随着社区发展不断调节与修正。由于社区治理模式在实践过程中受到大量不可控的个体要素影响，致使社区决策的公正性、地方性，甚至治理结构的可持续性等方面很难控制。因此，在采用社区治理模式作为改善内城社区公共服务办法时，应及时检查、反馈与调节治理结构。通常情况下，BID 主要通过以下要素进行伙伴关系的动态调节：①了解社区的利益相关者及基础资源；②确保权利平台中的利益相关者具有充分的代表性；③确定当地需求并确定需求的缓急顺序；④制定适当的社区发展目标；⑤基于“过程”效应的政府引导与对话，以及“问责制”的公平性审核。另外，基于一致性的地方性社区发展目标，这种调整的诉求甚至会涉及到针对法定框架再协商。例如，在纽约的众多BID 中，不乏有BID 董事会为了其成员的利益，就BID 与市政厅的关系模式进行游说调整，甚至补充立法，以监管有利或不利于BID 成员的利益行为。

因此，BID 本质上代表了一种工具，在特定的环境背景下，建构起业主、企业、社区和地方政府之间的动态伙伴关系。这种“弹性”的治理结构在一定程度上保护了BID 的地方性，但它同时也要求大量的信息、资源整合工作。目前，欧美地区采用社区规划师等细分职业协助社区治理中的关系协调，虽然已经积累了相当量的经验基础，但在系统性调节层面仍需不断完善与发展。

4 BID 经验对我国社区治理模式发展的启示

4.1 为我国发展地方性的社区治理概念提供启示

BID 模式及其经验总结为我国的社区治理提供了动态治理的概念框架。目前，我国的社区治理在社区层面的资源定位、权责定位及功能定位均存在模糊性。BID 的治理模式为我国建立“第三方”权利平台，用于逐步明晰和定位社区治理概念提供了启示。首先，社区治理通过在政府管制框架下的“第三方”权利平台，纵向链接政府、社区居委与地方性利益相关者，横向链接城市基础设施供销结构、相关行业自治单位与更宽泛的利益相关者；其次，通过“第三方”权利平台，根据地方性的资源评估，逐步完善地方性商业为社区公共服务付费的财政制度。

4.2 为我国改善内城社区服务框架提供启示

笔者认为，BID 的治理框架是我国鼓励地方力量参与改善内城社区公共服务的重要切入点，即：以社区为平台，直接关联既有社区基层机构，纳入社区地理范围内的业主、租户及商户在内的利益相关者；并链接散布在社区中的大量行业单元，吸引多元的利益相关者，针对社区资源进行投资与再生产，以促进大众参与社区服务。

BID 的案例对我国如何以更为有利的结构组织与促进居民参与和自治，也给予了框架性的经验启示。也就是说，针对社区治理模式的机构及功能运作的探索，必须建立在理解与激活这个地区的维护者、促进者及开发者的基础上。虽然受制于规模、资金与运作规则等现实条件，基于社区资源整合提供的社区公共服务相对有限，但这一服务方式却对社区的地方性发展具有重要意义。

社区公共服务是城市整体治理的一个缩影。在我国的社区发展政策研究与发展中，若注重结合现有的城市基层管理机制，集中创建以公共空间或社区公共服务为起点的空间通道，逐渐引导以综合性、地方性社区发展为目标的社区治理机制，定能协助改善“行政有效、治理无效”的困局。