食用农产品合格证制度试行成效、问题与建议

曾光荣 蔡培华 冯雪 杨力凡 刘洪明

广元市农业农村局，四川广元

合格证作为一种质量标识，是生产者对消费者、对社会的承诺，具有一定的法律效力和自我约束力。通过生产者开具、经营者查验、监管部门核查机制，从“产出来”一侧加强质量安全内部控制和诚信自律，生产出合格、优质的农产品，满足市场需求，让问题农产品来源可溯、去向可追、责任可查，是全面推行食用农产品合格证制度的初衷。

广元市位于川陕甘三省结合部，是四川省重要的特色优势农产品产区，是农产品进出四川的交通要道和物资集散地，是典型的农业市、秦巴山区扶贫重点地区和第二批国家农产品质量安全市。2020 年以来，结合深化国家农产品质量安全市创建工作，按照部、省的试点要求，广元市制定出台了工作实施方案，采取有力措施全域、全面推进食用农产品合格证制度地试行。截至6 月底，已有1 482 家主体实施合格证制度，开具合格证4.5 万张，产品带证上市5 400 t，试行工作有序、有效推进。

1 主要措施

1.1 政府统筹部署

2020 年1 月，广元市委、市政府出台了巩固农产品质量安全创建成果、持续加强农产品质量安全监管工作的二十二条措施，明确要求落实食用农产品合格证制度试行方案，全覆盖推行农产品质量安全合格证制度，严厉打击虚假开证、冒名开证等行为，全力打造一批规范化应用生产经营主体。3 月初，市农产品质量安全领导小组制定印发了《2020 年农产品质量安全工作要点》，将打造合格证示范主体纳入年度目标任务清单，定量下达到各县区政府和经开区管委会，其中，大县区150 家，小县区100 家，经开区5 家，全市规范达标开具主体不少于905家，发挥示范带动作用，并严格执行四川省农产品生产主体质量安全“重点监控名单”和“黑名单”制度，统筹建立农资和农产品生产经营主体诚信档案，要求2020 年底前诚信档案管理完成率100%。

1.2 部门协作推进

广元市农业农村局和广元市市场监管局联合印发了试行方案，成立了推进工作领导小组，明确了工作思路、基本原则、试行范围、实施方式、实施步骤和保障措施。一是覆盖本地特色产业。主要在蔬菜、水果、畜禽、禽蛋和养殖水产品等5 类产业试行，和全国、全省要求一致。二是优选带动主体。试行工作主要选择食用农产品生产企业、农民专业合作社、家庭农场、“三品一标”生产经营主体、健康养殖场、获财政资金补贴单位等，要求食用农产品批发市场、大型商场、连锁超市、综合农贸市场等开展入市查验，鼓励小农户、个体经营户参与试行。三是给予适度补贴。主要用于补助合格证打印设备，一般县区每户补助3 000 元，全市共购置了智能打印设备235 台套，部分县区还统一印制了合格证。四是规范出具流程。按照全国统一格式和内容，采取印制+手写、机打等方式出具，推行带码出证。五是确保全程可查验。将合格证传递与质量追溯管理结合起来，做到来源可溯、去向可追、责任可查。

1.3 主体积极响应

在无公害认证制度面临改革的当下，合格证制度的试行刚好迎合了生产经营主体的内在需求，同时也满足了市场经营主体索票索证的要求。全市通过摸底排查，筛选出适合的规模生产经营主体参加农业农村部开展的食用农产品合格证制度解读线上直播和县区农业农村局组织召开合格证培训会议，集中学习试行方案，准确理解和掌握合格证制度的有关要求，增强制度试行的主动性和自觉性。目前，已培育示范带动主体1 482家，其中，农产品生产企业139家，合作社389家，家庭农场和种养大户945家，个体农户和小农户9家。

2 问题及原因分析

2.1 法律依据不强

目前，食用农产品合格证只是农业农村部出台的一个管理办法，尚无上位法的要求，无合法的身份“证明”，不能将其作为生产经营主体责任纳入执法监督，不能完全有效形成市场倒逼机制，仍主要采用正面引导、宣传和督促，包括享受奖补等政策。依据职责，农业农村部门既要负责农业产业发展，又要进行合格监管，既要保数量，更要保质量，工作难度加大。

2.2 生产经营分散

大国小农的基本国情没有改变，分散农户仍是农业生产经营主体，特别是在广大山区，农产品生产点多面广、上市批次零散、收购贩运链条长、鲜活易腐周期短等特点鲜明。虽然城市化在加速，但目前全市仍有67万分散农户。零散经营为主的“小生产”与千变万化的“大市场”制约着合格证的全面试行。

2.3 承诺刚性不足

制度设计主要靠生产者自我承诺，缺少检验检测结果的数据支撑，缺乏权威性。在目前诚信体系建设尚不健全的情况下，尤其是“四项承诺”标准高，真实性、可信度等会大打折扣，加之，目前大多数产品的检测不是全项，生产者、经营者对环境、投入品等产生的危害重视不够，难以达到“四项承诺”的总要求和国家食品（农产品）质量安全标准。

2.4 数据传递不畅

面对买全国、卖全国的农产品大流通格局，特别是蔬菜、水果、养殖水产品等大宗农产品，从基地到批发、零售、消费者等多环节中，质量安全数据、责任传递不畅，有“肠梗阻”现象，也存在“责任甩锅”问题。

2.5 种类差异明显

在对五大种类试行效果的调研中，发展不同种类有不同的问题，存在种类间差异。如食用菌多数要加工，需要纳入食品监管；蔬菜、养殖水产品运输是混装，存在多品种、多主体、多批次、多环节等问题；禽肉出证只能代表当时的质量安全状态，上市还需长途运输、冷冻保鲜、多证管理（动物产品检疫合格证、肉品品质检验合格证）等；禽蛋面临休药期与药物残留合格监管难等突出问题，需要调整优化不同种类的试行方案。

3 对策建议

3.1 构建联合推进机制

除立法外，农业农村部要联合市场监督管理总局等相关机构建立部级联合机制，明确责任和分工，强化顶层设计和指导。要加强基地到批发、零售等环节的监管，确保生产、流通过程中的数据责任传递的有效性。建议将合格证作为享受“鲜活农产品绿色通道”和入市查证验物销售等的政策凭证，强化部级之间的协同推进机制。

3.2 简化证书合格信息

食用农产品合格证就是一个产品合格的证明，要赋予合格证准确的定义，只要提供产品来源、质量等信息，在让问题农产品来源可溯、去向可追、责任可查的同时，又能体现产品品质等特性。现行的食用农产品合格证“四项承诺”的关注重点是安全，但安全只是质量的一部分。推进农业高质量发展，实现农产品安全、优质、营养、健康才是“合格证”推行的目标和归宿，建议取消“四项承诺”。

3.3 调整试行工作方案

按照现有的农产品种类进行划分，根据不同产品的特点，推行“一类一策”。要坚持与政策奖补等挂钩，强化信息化和质量追溯建设，简化操作流程，强化电子证书的推广和应用，方便出证，提升生产经营者的积极性。

3.4 推进诚信体系建设

应加大基层检验检测体系和监管阵地能力建设，加强培训、宣传、教育、引导和行政执法，推进诚信建设、公众监督和社会共治，尤其将虚假承诺、违规承诺的生产经营主体纳入“黑名单”和失信名单，落实“处罚到人”的要求，构建行业自律机制。

总体来说，食用农产品合格证改变了过去农产品默认合格的现状，解决了上市农产品“无名无姓、来路不明”的问题，推进了产地准出、市场准入和全过程质量控制，是一项重大的制度创设。通过全社会的共同参与和积极努力，食用农产品合格证制度的试行一定会取得满意的效果，可以有效助推新时代农产品质量安全治理体系和治理能力现代化建设。