城市低效产业用地再开发策略——以合肥市经开区为例

徐 永 （合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230022）

1 项目背景及意义

2016年原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》提出了一系列盘活城镇低效用地的激励政策以及相关工作要求。此后，佛山、广州、深圳、上海等多个试点城市均开展了低效用地再开发工作。部分城市结合自身定位及发展特色针对性的提出改造目标，如上海强调要激发都市活力、增强城市魅力；广州注重传承历史文化；南京明确要优化调整工作布局；沈阳重在通过低效用地整理来改善城镇公益性设施[1]。

为提高城市土地利用效率，有效保障后续产业空间供给，2017年在安徽省国土厅的统一部署下，合肥市经开区启动了城市低效用地再开发利用规划。规划的主要意义有以下3点。

①全面摸清存量建设用地现状

以低效用地调查和认定为基础，充分利用土地变更调查、城镇地籍调查、经济调查、土地台账、中心城区潜力评价、开发区节地评价等调查、统计和研究成果，对现状宗地的权属信息、土地信息、建筑信息、投入产出信息、人员信息等进行全面摸底调查，相当于开展了一次存量用地现状大调查。

②形成指导低效用地再开发工作的总纲

总纲是指导全区低效用地再开发利用工作的纲领性文件，对区域低效用地的用途、强度、改造方式、出让方式等进行统筹安排，是一种指导性规划，是低效用地再开发利用政策供给的主要依据，也是年度土地收储计划、三年滚动项目库的重要依据。

③低效再开发项目实施的主要依据

是指导各区低效用地再开发工作实施性文件，年度项目实施计划是确定再开发项目和项目实施相关手续办理的主要依据。

2 现状介绍及低效产业用地识别

2.1 现状特征分析

合肥市是安徽省省会，面积11408km2，辖4区4县。合肥经济技术开发区（以下简称合肥经开区）成立于1993年4月3日。2000年2月，晋升为国家级经开区。本项目涉及的经开区南区管辖范围内的城乡建设用地，扣除现状铁路、城市市政道路、城市公园绿地后，总面积51.74km2。

2.2 底图制定

近年来，在经历了快速城市化发展之后，经开区出现了大量存量土地被低效产业占用的情况。规划根据权属、用途及产权等特征，结合土地利用现状图、地籍图、供地台账等信息，确定调查单元，对单个项目分多次供地的进行适当归并。最终确定调查单元836个。具体内容涉及以下4步。

在博弈中涉及到关于主体的逻辑，可以在动态逻辑中引入更新，但语言的的深层次的使用是建立在时间上的决策行为。语言涉及每一主体和多个主体之间均衡(equilibrium)的重复的社会知识，两者都涉及到博弈论中的处理方法。

①根据2016年土地变更调查图、2016年地籍图、2016年底的高分辨率影像图，初步确定调查对象图斑。

②地籍数据未能覆盖，少量数据未及时更新时，将开发区掌握的项目分布一张图对底图进行补充。

③无法从图面上落实地块范围时，采用实地踏勘，确定调查单元（宗地），绘制现状基础底图。调查单元所在街道信息由市民政局行政边界图叠加识别。跨两个街道的调查单元按照大部分所在的行政单元进行认定。位于开发区边界上的调查单元，将开发区边界以外部分补划入调查范围内作为完整的调查单元。

④土地用途主要通过城市规划现状图、地籍图中土地批准性质、项目分布一张图综合判断。

2.3 低效产业用地认定标准

对于空间绩效，当前国内有很多学者已建立多种评价手法。如刁星等人构建了城市空间绩效5个子系统指标体系，高魏对工业用地利用绩效与差别化土地政策的研究等。但评估的空间尺度还多处于宏观层面，不能满足城市更新所需的图斑精度[2]。本次规划在2016年国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》定义的城镇低效用地基础上（经第二次全国土地调查已被确定为建设用地但布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地），通过以下6个方面来认定低效用地。

①布局散乱、设施落后、与片区发展方向不符、经开区总体规划确定需要改造的城镇工业用地；②国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；③经开区2017年度ABC类企业调查所确定的环境影响较大的或安全隐患较大的工业用地；④亩均税收极低企业（低于3万元/亩），或已停产、转租、已建新址的旧厂区；⑤宗地内连片空闲土地超过20亩以上的产业用地；⑥开发区建发、经贸、国土、招商等部门共同确定的符合低效建设用地条件的建设用地。

2.4 认定结果

综合考虑用地强度、环境安全、投入产出水平、规划符合程度、企业自身意愿等要素，开发区内低效用地共12家单位（53个调查单元 /宗地），总面积295hm2。其中，空闲地涉及1家单位（4个调查单元/宗地），亩均税收低的涉及7家单位（45个调查单元/宗地），已建新址旧厂区的涉及4家单元（4个调查单元/宗地），可考虑作为重点实施项目。

3 低效用地再认识

3.1 供给侧改革下的新型规划

3.2 从增量时代到存量时代的规划转变

随着土地资源日益稀缺，我国的空间发模式已从“发展就是规模扩张”的旧模式到“存量优化发展”新模式转变，存量空间利用不再是简单的改造重建[3]。作为高质量发展载体的城市空间，更应该从土地使用的经济绩效、生态保护、社会效益等多个方面去评判。低效存量空间是实现这一目的，解决城市病的重要载体，为城市发展多年来累积的配套设施不足，人居环境品质差等城市问题提供弥补空间。

3.3 体现“多规合一”的规划

存量用地的规划涉及到多个部门，安徽省国土厅《促进低效建设用地再开发利用工作的意见》所圈定的低效用地认定标准，分别涉及规划、发改、安监、环保、经贸、国土等多部门。以产业综合提升为导向的产业空间更新重在实施路径的制定。深圳盐田区即从“三规协同”的视角探讨了如何协调“城乡规划、发展规划、土地规划”三者的关系[4]。在产业发展体系上，盐田区与发改委等产业部门多次协调。在产业空间的保障上，通过改造存量用地，提升堆场和拖车场用地效能，调整和优化相关政策与规划，增加创新型产业用房多个方面进行。

4 低效用地的再利用

安徽省国土厅《促进低效建设用地再开发利用工作的意见》中对于再开发范围最后一条特别提出“各地可根据规定认定的其他低效建设用地”，也即赋予了地方对低效建设用地的自主认定权。现有出台的相关政策基本上以鼓励性政策为主。

对于合肥经开区低效用地的再利用，主要致力于3个方面。

①完善三大设施：增加道路、中小学、菜市场、社区服务中心、停车场、变电站、公园绿地、支路网、体育设施、工业遗产创意空间等。总面积69.26hm2（34个实施项目）。效益体现在承载力提高。

②“退二优二”：保留现有工业用地性质，用地进行产业布局的优化与双创空间增加，发展高端产业与研发孵化平台。总面积572.3hm2。这类用地的经济效益主要体现为后期的税收和就业人口的增加。

③“退二进三”：改变用地性质，促进生产性服务业发展，优化轨道站点周边用地，复合开发。居住用地30.62hm2，商业用地31.41hm2。按各改造单元所处的区位的合肥市基准地价，土地再开发后可实现经济效益1167830万元。

5 结语

合肥经开区低效产业用地通过明确城镇低效用地的分类，确定低效用地数量及空间分布，测算用地潜力和经济潜力，明确低效用地再开发布局，有效的提高了城市土地集约节约利用水平，提高城镇建设用地有效供给。城镇用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快。但后续也存在一些现实挑战，包括政策瓶颈、资金支持。此外，由于涉及到政府、权利人、市场等多个方面，还需要统筹引领的顶层设计等。