以评估促进应急能力提升

文/高统彪 马宗磊 蔡振 黄仕鑫

中国电力建设集团有限公司自2017年起，以应急能力评估为抓手，按照“建设—评估—改进—提高”的工作路径，以企业自查评和第三方评估相结合的方式，全方位推进企业应急能力提升。通过3年努力，使得应急管理制度、应急组织体系和预案体系进一步完善，应急响应分级和应急处置流程进一步清晰，效果显著。

随着社会经济的快速发展，企业生产经营面临的灾害日益增多，应急能力的提升十分迫切。中国电力建设集团有限公司（以下简称“中国电建”）自2017 年开始，围绕应急能力建设持续发力，构建企业应急能力建设标准化评估指标体系，以应急能力评估为手段，建立评估模型，完善评估方法，以评估促建设、补短板、夯基础、助提升，全方位提高企业安全应急能力。

总体思路

习近平总书记说：“我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有’，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。”中国电建应急能力建设评估指标体系的构建，严格落实习总书记的应急理念，坚持“预防为主、预防与应急相结合”的原则，从注重事后处置向事前预防的转变，遵循“PDCA”（Plan 计划、Do 执行、Check 检查、Action 处理）循环方法，按照“建设—评估—改进—提高”工作路径，企业自查评和第三方评估相结合，以评估结果为主要参考指标，全面提高企业应急能力。

为此，中国电建确立了“集团指导验收、企业组织开展、分级分类评估、持续改进提高”的工作机制，按照“试点先行、样板引路”的思路，2017 年，从水利水电、勘测设计、装备制造、火电施工4 个业务板块中选择4 家基础条件较好的子企业为试点单位，正式启动了应急能力建设与评估试点工作。

2018 年，认真总结试点工作经验，不断完善工作方法机制，在中国电建系统内全面开展电力应急能力建设与评估工作，完成39 家电力建设子企业的建设与评估工作。

2019 年，组织完成了12 家平台、投资及专业业务板块企业的建设评估，同时深化建设成果的固化与保持长效化。

标准化评估体系的建立

中国电建以DL/T 1921-2018《电力建设企业应急能力建设评估规范》为基础，紧密结合板块业务特点，组织编制并发布实施了市政、房建、港航、铁路建设等专业公司的应急能力建设评估规范，建立健全了覆盖全员、全过程、全方位的应急能力建设评估规范体系。同时，应急能力建设所覆盖的突发事件类型，不仅包含生产安全在内的“事故灾难”，而且扩大延伸到“自然灾害、公共卫生、社会安全”在内的突发事件，即实现了从传统的“小应急”到现代应急管理“大应急”的转变。

评估体系以“一案三制”（“一案”是指制订修订应急预案；“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制）为核心，包括评估指标和评估模型两部分，如图1 所示。评估指标包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建4 个方面，包含了法规制度、应急规划与实施、应急组织体系等19 个二级指标的要求。

以评估指标为基础，评估体系按照“以静态评估为主，动态评估为辅，动态静态评估相结合”的基本原则，进行评估模型构建和评估指标赋值。评估模型构建了静态评估和动态评估两种评估模式，并对评估的方式进行了规定。

图1 电力建设企业应急能力建设评估体系图

评估总分共计1 200 分。静态评估总分1 000 分，其中一级评估指标中预防与应急准备标准分500分，监测与预警标准分100 分，应急处置与救援标准分300 分，事后恢复与重建标准分100 分。动态评估总分200 分，其中访谈部分10 分，考问部分40 分，考试部分50 分，模拟演练100 分。

为保证结果的科学公正，中国电建委托第三方咨询评估机构，对子企业应急能力建设进行评估。评估对象包括各子企业及其所承揽的工程项目，项目采取抽查方式，抽查个数应不少于2 个。

评估小组一般由4 ～5 名专家组成，每个项目的评估时间为2 ～3天。评估分为静态评估和动态评估。评估时依据评分标准，对照建设内容、评估方法进行打分，然后逐级汇总，并形成实得分，换算成综合得分。同一子企业不同部门或单位（项目部）出现同一问题不重复扣分，单项分扣完为止；访谈、考问、考试人数多于1 人时，取平均分。综合得分＝(实得分/应得分)×100。实得分为静态评估和动态评估实得分之和，应得分为静态评估应得分和动态评估应得分之和。根据评估综合得分分数，评估等级分为优良、合格、不合格，综合得分90 分以上为优良，70 至90 分为合格，70 分以下为不合格。

评估单位根据评估情况撰写评估报告，评估报告包括企业概况、静态和动态评估指标的查证情况（评估过程中发现的优势和不足）、企业应急能力评价、评估结论、主要问题及整改要求等内容，重点说明企业应急能力建设存在的问题和不足，提出整改要求和建议。

建设与评价过程

准备启动

2017 年，中国电建印发了《应急能力建设与评估实施方案》，确定了公司应急能力建设的工作目标和进度计划。组织编制了综合预案、专项预案和现场处置方案等三类5 个应急预案模块及47 个应急预案范本，全面厘清了子企业突发事件分级标准、响应分级标准和响应程序。组织编制了《电力建设企业应急能力建设标准培训教材》，举办了企业领导人员、安全管理人员和应急能力建设四期培训班，培训人员1 261 名。

工作部署

根据应急能力建设评估规范和自评整改情况，应急工作第一责任人在安委会、安全生产工作会上，对应急能力建设评估工作进行部署安排，全面开展应急能力建设。

全面建设

中国电建各职能部门按照应急能力建设方案的分工，从应急法律法规、应急管理制度、应急管理机构、应急预案体系、应急教育培训、应急演练、应急保障体系、监测预警等方面着手，开始完善应急能力建设的各项工作。各子企业、项目部也按照总体部署，制定了本单位的应急能力建设方案，开展应急能力建设。

自评验收

按照评估规范，各子企业对应急能力建设情况进行内部自评验收，编制自评报告，对发现的问题制订整改措施，并积极整改。

预评估

图2 应急能力建设评估验收会

第三方评估机构组织专家对子企业的应急能力建设情况进行预评估，选取2 个以上项目部和总部机关对照标准进行静态查评，并提出整改建议，预评估完成后，企业对照评估组专家提出的问题和建议，逐项完善了应急能力建设相关工作。评估验收会议如图2。

正式评估

第三方评估机构组织评估专家，对电力建设企业的应急能力建设开展现场评估工作，形成评估报告。

改进提升

依据评估结果，整改存在的问题和不足，全面完善应急管理各项工作。

效果分析

2017 以来，中国电建委托第三方机构，共计完成了27 家施工子企业、16 家勘测设计、12 家投资及专业业务板块共计55 子企业的应急能力建设现场评估。46 家子企业评估结果为优秀、9 家为合格，平均得分92.3 分。

总体来看，通过3 年来的建设评估工作开展，中国电建集团公司应急管理制度、应急组织体系和预案体系进一步完善，响应分级和应急处置流程进一步清晰，在应急责任落实、应急演练开展、应急宣传教育、应急物资保障及应急救援联动机制建设等方面，取得显著提升，切实推动了企业应急管理主体责任落实，促进了企业应急管理工作规范化、标准化和科学化。

通过3 年多的建设及评估，中国电建系统应急管理工作得到极大提升。主要表现在以下几方面。

一是应急意识发生根本性的转变和提升。通过开展应急能力建设评估工作，极大地扭转和提升了广大员工的应急意识，从传统的“事中救援”转向了重在“事前防范”，更加突出“预防为主、预防与应急相结合”的指导思想。

二是应急预案体系进一步健全。自《生产经营单位应急预案编制导则》《生产安全事故应急预案管理办法》等标准、规范性文件发布后，各子企业已基本建立了包括总体应急预案、专项应急预案和现场处置方案的应急预案体系。

三是应急管理体制日渐完善。目前，各子企业已基本建立了应急管理机构，配备了相应的应急管理人员，明确工作职责，理顺工作关系，初步形成了上下贯通的应急管理工作体制。

四是应急处置工作机制不断健全。各子企业初步形成了企业内各部门及应急队伍间的工作机制，形成了与外部协作单位间的沟通协调机制，企业应对突发事件的能力明显提升。

五是应急管理制度建设逐步完善。各子企业基本建立了应急管理制度，并按制度要求开展了应急培训、演练、应急物资准备等应急管理工作。

六是应急能力建设评估实战效果明显。3 年来，没有因应急响应处置不到位造成的人员伤亡情况发生。在2018 年金沙江、雅鲁藏布江堰塞湖等多次抢险救灾应急处置中，企业响应及时、处置科学、应对得力，彰显了应急能力建设的效果。

与此同时，评估较真实地反映了企业应急管理现状，查找出了在应急预案管理、应急培训、应急保障能力、应急预案模拟演练应急处置等方面存在的问题，进而为更有针对性地开展应急体系建设工作指明了方向，将指引中国电建集团下一步不断实现应急资源的科学配置和有效利用，持续改进和提高应急能力，不断提升企业应急能力水平。

（本文作者高统彪、马宗磊，单位系中国电力建设股份有限公司；蔡振、黄仕鑫，单位系湖北安源安全环保科技有限公司）