农民工参加城镇职工基本养老保险对该基金影响研究——以陕西省为例

胡芳肖，贾冰鑫，田若楠，李粉粉

(西安交通大学 公共政策与管理学院，陕西 西安 710049)

一、引 言

在中国新型城镇化的过程中，推进有留城意愿且有留城能力的农民工融入城市，享有和城镇企业职工基本相同的养老保险已成为中国农民工养老保险制度并轨的现实选择。尽管政府也出台一系列相关政策促进农民工参加城镇职工基本养老保险，但受到农民工参保能力不足、流动性强、对政策的认知程度低等因素的影响，农民工城镇职工基本养老保险的参保率低，截止2017年底，农民工参加城镇职工基本养老保险的比例仅为21.6%(1)资料来源于2017年度人力资源和社会保障事业发展公报。。农民工参加城镇职工基本养老保险对该制度运行会产生怎样的影响？如果降低农民工参加城镇职工基本养老保险的参数是否会加剧其基金的支付压力？为了回答上述问题，本文以陕西省为例，在合理假设的基础上，基于人口预测模型及基金收支模型，测算了2018—2035年不同的农民工参保方案对城镇职工基本养老保险基金的收支平衡的影响，以期寻求农民工参加城镇职工基本养老保险参数改善空间，更好地推动农民工参加企业职工基本养老保险制度，推进农民工市民化与新型城镇化。

二、文献回顾

国外学者针对养老金的财政可持续性问题进行了大量的研究。为了减轻公共养老金财政压力，多数国家对养老金制度及移民政策进行了改革，改革措施有鼓励移民流入和限制移民流入，这两种政策制定主要取决于移民是否有利于本国养老保险基金的收支平衡，主要形成两种观点。一种观点认为移民加入本国的养老金计划可以缓解养老金支付压力，应该将移民纳入到本国的福利计划中。Han对欧洲国家的福利制度进行了分析，发现移民流入可以减轻本土国家的公共养老金压力[1]。Razin和Sadka采用一个动态模型，将移民的生命周期分为工作期和退休期，从代际视角出发分析认为移民退休后，其后代正处于工作期，正承担着社会保障缴费义务，其后代的社会保障缴费完全可以满足其养老金需求，只要移民不断地流入，移民的养老负担完全可以实现代际转移，而且年轻的移民流入可以降低抚养比，从而减轻养老金支付压力[2]。Stores letten认为较为年轻和具有一定技能的劳动移民流入可以缓解人口老龄化问题[3]。 Alessandra Casarico与Carlo Devillanova采用了一个两期世代交叠模型对人口迁移和养老金的联合再分配效应进行了研究，结果发现移民能够减轻流入国的人口老龄化，如果移民在劳动年龄加入当地养老金制度，还能减轻养老金支付压力[4]。另一种观点则是认为移民对公共养老金的财政压力的影响尚不明确，有可能会恶化社会保障状况。Theo Leers等人采用两期世代交叠模型对移民的迁移行为进行解释，发现移民并不能绝对缓解人口老龄化压力，移民是否愿意迁入人口老龄化的国家以及对人口老龄化国家的社会保障问题的影响会受到诸多因素的影响，人口老龄化国家更高的财政压力可能会增加税收，从而对移民流入具有反向作用，社会保障状况也有可能进一步恶化[5]。Wildasin等在静态环境假设下，分析移民流入对福利国家养老基金产生的影响，发现低技能移民的流入会增加本地居民的养老金压力，应该限制该类移民流入[6]。Serrano等以西班牙为例，构建包括移民在内的支付系统的财务平衡模型，结果发现西班牙的移民并不能完全解决人口老龄化对西班牙养老金制度产生的负面影响，在2030年，西班牙养老保险将出现赤字，如果移民的工资同化程度保持不变，养老金赤字将更大[7]。

养老金收支平衡问题也是中国养老保险制度研究的热点，国内学者对此进行了大量的定量研究。一种观点认为，随着预期寿命的延长和人口老龄化加剧，中国养老金支付额增长速度超过基金储蓄额的增长速度，现行养老保险制度将会出现支付危机。Yuehong Tian与Xianglian Zhao以中国人口预测为基础，采用Leslie矩阵迭代模型测算养老保险覆盖群体，采用自回归移动平均模型预测生育率和死亡率，模拟了基本养老金财务可持续性的动态过程并分析预测结果，发现2026年基本养老金将出现收支失衡[8]。王晓军、任文东采用队列要素法，通过对未来就业率、覆盖率、工资增长率、GDP增长率及养老金待遇指数、利息率等做出假设，构建人口模型及养老保险基金收支模型进行测算，结果发现中国养老金支付压力在不断增强，延迟退休年龄、降低养老金待遇指数可以有效缓解养老金支付压力[9]。刘学良构建人口增长和迁移模型及养老保险精算模型，对未来养老金进行收支分析，结果发现，按照现行的养老保险制度，随着人口老龄化，未来中国养老金收支缺口将不断增大，并指出延迟退休、降低养老金替代率能够显著降低养老金收支缺口[10]。肖严华运用两期世代交叠模型分析养老保险制度运行状况，指出人口老龄化加剧及较低的人口增长率不利于养老保险制度发展，甚至会造成制度瘫痪，并指出实现养老金全国统筹可以有效应对老龄化带来的冲击[11]。张思锋等人以陕西省为例，运用利息理论构建基本养老保险个人账户超支测算模型，在人口老龄化背景下预测2010—2050年陕西省基本养老保险个人账户超支额，结果发现：“新人”个人账户超支额自2023年出现，并经历快速增长阶段，到2048年达到个人账户超支峰值，后呈快速下降，验证了随着人口老龄化程度增加，个人账户将出现“入不敷出”的超支情况[12]。另一种观点则是认为只要经济发展保持一定的增速，现行养老保险制度可以持续运行。李洪心、白雪梅指出在逐步延迟退休年龄的同时，只要生产率保持一定增速，现收现付制完全可以实现可持续运行[13]。

中国学者对流动人口参加城镇职工基本养老保险制度对该基金的影响进行了研究。封铁英、贾继开通过构建状态转移矩阵((STM)模型分析了人口“城乡一年龄”结构联动对城镇职工基本养老保险制度可持续性的影响，研究表明相对于农民工而言，城镇人口中养老金领取者(老年人口)与缴费者(劳动年龄人口)比例的变动对养老保险基金收支平衡和养老保险制度可持续性的影响较大[14]。黄雪运用人口预测方法和基金精算方法，对上海市城镇职工基本养老保险制度未来50年的基金收支平衡做出了预测，结果表明上海市未来基金缺口一直存在并随时间不断增加，发现将流动人口纳入参保人群和使用名义账户制，可以填补社会统筹基金缺口，能对基金平衡产生有利影响[15]。张思锋等采用队列要素法预测了不引入人口迁移因素和引入人口迁移因素两种情况下的人口规模及结构，并在此基础上构建了城镇职工基本养老保险收支精算模型，对预测结果进行对比分析，发现引入省际迁移人口因素可以减小基金收支缺口[16]。房连泉以“六普”流动人口数据为基础，以60%的在岗职工平均工资、20%的缴费比例为参数，分析了流动人口对不同省份城镇职工基本养老保险基金的影响，结果发现流动人口使东部地区社保基金获益最大，中部受损最大，西部受到的影响较小，只有极少数的流动人口在转变工作地的同时办理转移养老保险接续手续，转移基金对各地区基金的影响很小，实现养老保险制度全国统筹可以缓解地区性养老基金失衡的状况[17]。

综上所述，在国外，由于移民的概念与中国农民工的概念相类似，其对移民流入对其养老金福利及其收支平衡的影响可以为中国农民工融入城镇职工基本养老保险制度提供借鉴，尽管国外多数学者的研究发现移民流入对其养老金收支平衡会产生正向影响，但也有研究认为这种影响是负向的，可见这一研究在国外没有达成一致。国内学者基于人口老龄化背景，对城镇职工基本养老保险的财务可持续性(即基金收支平衡)展开了大量的研究，但仍然没有取得一致的共识，可能的原因是模型建立的假设不同或者样本数据不同所致，国内学者也对流动人口对城镇职工基本养老保险的影响进行了研究，基本肯定了流动人口的流入会对城镇职工基本养老保险基金产生积极的影响。流动人口包括农民工，其外延显然大于农民工群体，国内学者对流动人口参加城镇职工基本养老保险对其基金收支平衡的影响可以为本研究提供借鉴，但不能等同于农民工参加城镇职工基本养老保险对其基金收支平衡的影响。因此，有必要对此问题进行专门的研究，特别是尽管2014年国家政策允许农民工加入城镇职工基本养老保险制度，但是至今农民工的参保率仍然较低，其中最大的制约因素是现行政策下企业和农民工的缴费负担较重。那么，现行政策是否存在改进的空间？这些改进是否会冲垮城镇职工基本养老保险制度？要回答这些问题就需要对现行的政策参数进行调整，并分析不同参数方案下农民工参保对基金收支平衡的影响，而该研究在国内仍属空白。基于上述思路，本文在构建人口预测模型、基金收支模型与合理假设的基础上，以陕西省为例，对2018—2035年五种不同的农民工参保方案对城镇职工基本养老保险基金收支平衡的影响进行测算，以期完善现行农民工的参保政策，更好地推进新型城镇化背景下农民工养老保险的城市融入，推进农民工共享美好生活。

三、模型构建及参数假设

(一)基本假设

1.假设在测算区间内，城镇职工基本养老保险政策、制度不改变以及退休年龄政策不改变。本文城镇职工基本养老保险缴费与发放均按年计算，且在年末计算。假设参保人员缴费期间不断保、漏保，且缴费满足最低15年要求并在退休后领取养老金。本文基金支出只考虑基本养老金支出。

2.不考虑财政补贴，不考虑制度内新人、中人与老人之间的差异，不考虑通货膨胀，不考虑提前退休，不考虑隐性债务的影响。

3.考虑经济人假设及现实生活的经济压力和人们追求美好生活的信念，但本文不考虑失业情况。

(二)模型构建

目前国内对城镇职工基本养老保险基金可持续性的研究较为丰富，而关于农民工参加城镇职工基本养老保险对养老金可持续性的研究却甚少；农民工参加城镇职工基本养老保险对基金收支平衡的影响建立在养老保险基金收支、结余的预测上。目前国内对城镇职工基本养老保险基金可持续性的研究中，研究模型主要有世代交叠模型和养老金收支模型，而且模型中缴费基数、缴费比例、替代率等参数设定主要是围绕城镇职工基本养老保险政策而设定，分为统筹账户和个人账户及混账两种模型。其中，缴费基数以城镇职工平均工资为标准，工资增长率则主要以GDP增长率或历年工资增长率为依据；缴费比例以20%、8%为标准；替代率也多以历年替代率的平均值为标准；投资收益率则多以银行利率为依据。本文在预测农民工加入城镇职工基本养老保险对其基金平衡的影响时，借鉴了这一做法，即主要以国内政策为依据设立缴费基数、缴费比例、替代率等参数。

1.等维递推的灰色系统人口预测模型

等维递推的灰色系统理论是1982年邓聚龙教授提出的，该预测模型的特点是以“部分信息已知、部分信息未知”的小数据系统为研究对象，通过对已知信息的挖掘和分析，寻找系统演化的客观规律，在此基础上实现对系统未来运行行为与发展趋势的预测。学者们对缴费人数、领取养老金人数的预测方法各不相同，现有的研究方法主要有趋势法、logistic曲线、灰色预测模型及因子分析法，不同的方法对数据有不同的要求，本文涉及到农民工人数的预测，中国对农民工的监测数据从2010年开始，由于资料数据的有限，以及人口迁移率、生育率、死亡率等数据的限制，为提高预测精度，本文选取等维递推的灰色系统GM(1，1)模型对城镇职工缴费人数、养老金领取人数及农民工人数进行测算能够克服其他人口预测模型的缺陷。等维递推的灰色系统方法的原理是通过对原始数列不同维度的预测模型精度进行比较，选取合适的维度建立灰色模型，并预测出第一个数值，再将该预测值添加到原有数列并去掉原有数列的第一个数值，使数列维度一直保持不变，再预测下一个数值，以此类推，直到达成预测精度并完成预测目标。其模型的建模步骤主要分为以下几步：

设原始数列为：

X(0)=(X0(1)，X0(2)，…，X0(k))，

k=(1，2，…，n)

(1)平滑性检验，判断数据是否平滑，是否适用于灰色系统GM(1，1)。

原数列的级比计算公式如下：

(2)对原始数列进行一次累加，弱化其随机性，增强其规律性。

累加公式如下：

累加后的新序列为：

X(1)=(X1(1)，X1(2)，…，X1(k))，

k=(1，2，…，n)

(3)

(3)计算一次累加后的新序列的紧邻均值。

设紧邻均值序列为Z(1)，紧邻均值计算公式如下：

k=(1，2，…，n)

(4)

(4)构建矩阵B和矩阵Y，估计模型参数，建立灰色预测模型。

其中，矩阵B为构造数据矩阵，如下：

矩阵Y如下：

Yk=[X0(2)，X0(3)，…，X0(k)]T

(6)

以X(0)为数据列建立GM(1，1)模型，

式(7)中a为发展系数，b为灰色作用量。a、b采用最小二乘法得到：

从而得到预测模型为：

(5)模型检验

第一，相对误差检验

根据预测值与原数列值，计算二者之间的残差ε(n)，再计算相对误差θ及平均相对误差。相对误差和平均相对误差越小越好，一般认为相对误差和平均相对误差在5%以内则模型满意。

相对误差计算公式如下：

平均相对误差计算公式：

第二，拟合效果检验

灰色模型通常采用后验差方法，拟合效果检验通过后则可以进行外推预测。首先计算原始数列X(0)和残差数列ε(n)的标准差S1和S2，然后计算后验差比值C和小误差概率P。公式如下：

模型精度标准表见表1。

表1 精度标准表

(6)运用模型进行外推预测

若灰色模型拟合优度优或良，则可以进行外推预测，并且当发展系数a满足-a≤0.3 时，GM(1，1)模型可进行中长期预测。

2.农民工参保人数测算模型

NSC是第s年的农民工参保人数；NS是第s年的农民工人数；JS是第s年的农民工参加城镇职工基本养老保险的参保率。农民工参保人数计算公式：

NSC=NS×JS

(16)

3.农民工养老金领取人数测算模型

TSN是第s年的农民工养老金领取人数；NS是第s年的农民工人数；BS是第s年的农民工退休人数占农民工总人数之比；HS是第s年的农民工退休人数的养老保险覆盖率。农民工基本养老金领取人数计算公式为：

TSN=NS×BS×HS

(17)

4.基本养老金征缴收入模型

IS是第s年的养老保险征缴收入；LS是第s年的缴费人数；WS是第s年的人均缴费基数；gw是缴费基数的增长率，CS是第s年的缴费比例。基金征缴收入计算公式为：

IS=LSWS-1(1+gW)CS

(18)

5.基本养老金支出模型

ES是第s年的基本养老保险基金支出；DS是第s年的养老金领取人数；WS是第s年的人均养老金水平；gw是养老金水平的增长率；TS是第s年的平均养老金替代率。基本养老保险基金支出的计算公式为：

ES=DSWS-1(1+gW)TS

(19)

6.城镇职工基本养老保险基金收支结余模型

GS=IS-ES

(20)

(三)参数设定

1.农民工缴费基数

将农民工参加城镇职工基本养老保险的缴费基数分为两种情况：

第一，假设在理想状态下，落户城镇的农民工享受与城镇职工平等、公平的“同工同酬”待遇，农民工与城镇职工具有相同的缴费义务和享受同样待遇的权利。因此，第一种情况是农民工参加城镇职工基本养老保险以在岗职工月平均工资为缴费基数。

第二，由于农民工自身受教育程度低、掌握技能有限，农民工工资水平与职工工资水平存在差异。根据表2分析发现，2012—2017年，陕西省农民工月平均工资在稳步提升，与在岗职工月平均工资相比，农民工月平均工资占比基本在62%左右，2015—2017年占比有所下降。依据《陕西省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的实施意见》政策规定参保对象以在岗职工月平均工资为缴费基数，当个人工资不足在岗职工平均工资的60%时，以在岗职工月平均工资的60%为缴费基数。因此，第二种情况是农民工参加城镇职工基本养老保险以在岗职工月平均工资的60%作为缴费基数。

表2 2012—2017年陕西省城镇月平均工资情况

2.缴费基数增长率

工资增长率参照王晓军等的研究，主要以GDP增长率或历年工资增长率为依据[18]。2010—2017年陕西省城镇职工养老保险在岗职工平均工资与GDP增长率对比见表3。

从表3中发现，2010—2017年，陕西省在岗职工平均工资增长率与GDP增长率涨幅趋势相近，工资增长率很大程度上取决于经济发展速度。当前，中国经济发展已进入新常态时期，未来经济发展速度呈现出有所放缓，但趋于稳定的特点。据中国社会科学院数量经济与技术经济研究所预测，2016—2030年中国GDP增长率在7%左右，2030—2050年降为5%[19]。因此，本文假设2018—2030年陕西省在岗职工平均工资增长率与GDP增长率保持同步，2018—2020年在岗职工平均工资增长率为8%，2020—2025年为7.5%，2025—2030年为7%，2030-2035年为6.5%。

表3 2010—2017年陕西省城镇职工养老保险在岗职工平均工资与GDP增长率对比

3.缴费比例

根据 《陕西省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的实施意见》的规定，企业按照本企业职工上年度月平均工资总额的20%缴纳，个人按本人上年度月平均工资收入的8%缴纳；依据《陕西省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的实施意见》政策，灵活就业人员参加城镇职工养老保险的缴费比例为20%；依据2019年第十三届全国人民代表大会第二次会议《政府工作报告》，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%，个人缴费率不变。因此，农民工参加城镇职工基本养老保险对其基金的影响预测时，考虑三种情况：1)假设农民工与企业签订劳动合同，企业为农民工购买养老保险，缴费比例为28%；2)农民工以个人身份参加城镇职工基本养老保险，缴费比例为20%；3)假设农民工与企业签订劳动合同，根据政府最新规定，企业为农民工购买养老保险，单位缴费比例下调至16%，缴费比例总共为24%。

4.养老金平均替代率

按照国际劳工组织规定，养老金替代率在60%～70%之间，即可保证基本生活水平。如表4所示，2010—2017年，陕西省城镇职工基本养老保险养老金年均替代率达到62%，替代率呈下降趋势，维持在60%以上，基本养老保险可以保证退休人员的基本生活水平，基于此，本文假设城镇职工基本养老保险的养老金的平均替代率为60%。基于“同工同酬”假设，农民工的平均养老金替代率与城镇职工基本养老保险的平均替代率相同，为60%。

表4 2010—2017年陕西省城镇职工养老保险缴费基数及待遇情况

5.基金投资收益率

据养老保险基金管理机构(全国社会保障基金理事会)预测，城镇职工基本养老基金投资年收益率在5%至8%之间。因此，本文选择均值6.5%作为城镇职工养老保险基金的投资收益率。

6.农民工养老保险参保率增速

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出要逐步推进符合条件的农民工落户城镇，并指出户籍人口城镇化率必须每年提高1.3个百分点，才能实现中国城镇化目标。本文旨在将落户城镇、稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险体系。2010—2017年，陕西省城镇化率由45.7%增长至56.79%，年均增长1.4个百分点。城镇化是农业人口转化为城市人口的过程，城镇化率反映了人口向城市聚集的程度，城镇化率增长的一个主要原因是农民工转化为城市人口，所以本文假设农民工参加城镇职工基本养老保险的参保率增速与城镇化率增速保持一致，即年均增长1.4个百分点。

7.60岁以上农民工占比

本文假设农民工退休年龄为60岁，以60岁以上农民工占比为测算依据。如表5所示，陕西省农民工中，60岁以上农民工占比在逐年上升，2012年，60岁以上农民工占2.1%，2017年60岁以上农民工占比达到3.5%，年均增长0.23个百分点。全球人口老龄化日益加剧，保守估计，本文假设2018—2035年，陕西省60岁以上农民工占比年均增长0.23个百分点。

表5 2012—2017年陕西省60岁以上农民工占比

8.退休农民工养老保险覆盖率

农民工养老金领取人数还受到养老保险在退休农民工中的覆盖率影响。自国家政策明确农民工可参加城镇职工基本养老保险以来，尚且不足15年，不满足养老金领取的最低年限规定。并且《2017年陕西省农民工监测报告》调查发现，仅有4.7%的农民工参加了城镇职工基本养老保险。因此，本文假设退休农民工的养老保险覆盖率从0开始，年均增速与参保率增速保持一致。

(四)模型检验

1.城镇职工缴费人数模型检验

以2010—2017年陕西省城镇职工基本养老保险缴费人数为原始数列，依据灰色系统GM(1，1)模型步骤(1)、(2)、(3)、(4)，使用MATLAB软件构建不同维度的缴费人数灰色系统GM(1，1)模型，并依据步骤(5)进行模型精度检验与比较，如表6所示。

表6 不同维度的缴费人数灰色模型精度检验数值

从表6比较之后发现，不同维度的灰色预测模型拟合优度均通过检验，并最终选取6维度为最佳维度构建等维递推的灰色预测模型。

2.农民工人数模型检验

以2011—2017年陕西省农民工数据为原始数据，对农民工人数构建不同维度灰色GM(1，1)并进行模型精度检验，不同维度的模型精度检验如表7所示。

表7 不同维度的农民工模型精度检验

从表7发现，不同维度的灰色模型精度检验均通过，并最终选取7维度为最佳维度构建等维递推灰色模型。

3.养老金领取人数模型检验

依据灰色系统GM(1，1)模型步骤(1)、(2)、(3)、(4)，对陕西省城镇职工基本养老保险养老金领取人数构建不同维度灰色预测模型，并进行模型精度检验及比较分析，不同维度的养老金领取人数灰色系统GM(1，1)模型精度检验如表8所示。从表8可发现，不同维度的灰色预测模型均通过精度检验，6维度等维递推灰色预测模型拟合优度最佳。

表8 不同维度的养老金领取人数灰色模型精度检验数值

4.基本养老金征缴收入模型检验

利用上文提到的基本养老金征缴收入模型将2010—2017年的参数代入，可以算出2010—2017年的基本养老金征缴收入测算结果，并与2010—2017年的实际基本养老金征缴收入进行比较，进行模型检验，结果如表9所示。

表9 基本养老金征缴收入模型检验

表9基金收入测算结果与实际基金总收入的平均模型收入的平均误差率为2.81%，模型结果较为可靠。

5.基本养老金支出模型检验

利用上文提到的基本养老金支出模型将2010—2017年的参数代入，可以算出2010—2017年的基本养老金支出测算结果，并与实际基本养老金支出进行比较，进行模型检验，结果如表10所示，支出的平均误差率为3.36%，模型结果较为可靠。

表10 基本养老金支出模型检验

(五)预测方案

五个预测方案设计的依据如下：

方案一：根据 《陕西省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的实施意见》政策规定，以在岗职工月平均工资为缴费基数；企业按照本企业职工上年度月平均工资总额的20%缴纳，个人按本人上年度月平均工资收入的8%缴纳；替代率参照2017年城镇职工基本养老保险待遇的替代率水平，即为60%。

方案二：根据 《陕西省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的实施意见》政策规定，低于全省上年度在岗职工平均工资60%的企业职工，以全省上年度在岗职工平均工资的60%作为缴费工资基数缴纳。根据陕西省发布的《2018年陕西农民工检测报告》显示农民工月收入为3 787.7元，2018年度全省在岗职工月平均工资为5 619.42元，农民工月收入为在岗职工平均工资的67.4%，农民工收入与在岗职工平均工资依然有差距，同时参照困难企业职工参保方案，选取在岗职工平均工资的60%作为缴费工资基数，缴费率与替代率为60%。

方案三：根据 《陕西省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的实施意见》政策规定，将农民工参照城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险，从2010年1月1日起，按照全省上年度在岗职工平均工资的20%缴纳基本养老保险费，缴费基数以全省上年度在岗职工平均工资的60%作为缴费工资基数缴纳。

方案四：缴费基数替代率为60%，缴费率的社会统筹部分依据2019年第十三届全国人民代表大会第二次会议《政府工作报告》，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%，个人缴费率不变。

方案五：缴费基数与方案二相同，缴费率与替代率与方案四相同。

农民工参加城镇职工基本养老保险的预测方案如下：

表11 农民工参加城镇职工基本养老保险预测方案

四、模型测算结果及分析

在不考虑农民工加入城镇职工基本养老保险的情况下，从2018年开始，企业缴费按20%，个人缴费按8%的比例进行模拟，应用等维递推的灰色系统人口预测模型和城镇职工基本养老保险基金收支结余模型对2018—2035年陕西省城镇职工基本养老保险基金的收支进行模拟预测，结果见表12。

表12 城镇职工基本养老保险基金预测结果 单位：亿元

从表12中发现陕西省城镇职工基本养老保险征缴收入及基本养老金支出在逐年上升，基金征缴收入增长率略低于基本养老金支出的增长率，基金的支付压力不断增强，且2018—2035年基金始终不存在结余，如果不考虑政府财政补贴，以2017年城镇职工基本养老保险基金的累计结余为基础，基金累计结余规模逐年缩小，从2025年开始，基金不存在累计结余，基金开始出现收支缺口，累计缺口呈现不断扩大趋势。

在不考虑农民工加入城镇职工基本养老保险的情况下，从2018年开始，企业缴费按16%，个人缴费按8%的比例进行模拟，应用等维递推的灰色系统人口预测模型和城镇职工基本养老保险基金收支结余模型对2018—2035年陕西省城镇职工基本养老保险基金的收支进行模拟预测，结果如表13所示。

通过表13发现，陕西省城镇职工基本养老保险基金的征缴收入、基本养老金在逐年上升，且征缴收入增长速度小于基本养老金支出增长速度，当期始终不存在结余，征缴收入不足以满足当年基本养老金支出；基金累计结余也在逐年减少，2021年政府开始出现财政负担。与改革前相比，当期基金收支缺口变大，政府提前4年出现财政负担，而且政府负担相对更重。

表13 城镇职工基本养老保险基金预测结果 单位：亿元

考虑农民工加入城镇企业基本养老保险制度的情况下，在方案一、方案二、方案三的假设下运用模型进行预测，发现无论农民工以何种身份参加城镇职工基本养老保险，在一定程度上都可以减少城镇职工基本养老保险基金的支付压力，降低基金的收支缺口。结果见表14。

表14 农民工参加城镇职工基本养老保险对基金的影响 单位：亿元

表14中方案一的测算结果显示，从2020年开始，当期基金收大于支，基金累计结余规模在不断扩大，基金可持续性明显增强；方案二的测算结果显示，尽管2018—2022年，基金当期结余会出现负值，但累计结余的趋势不断增长，2023年当期结余开始转负为正，说明按照方案二农民工参加城镇职工基本养老保险，有利于缓解基金支付压力。方案三的测算结果显示，基金的当期结余始终为负，累计结余出现不断下降的趋势，2034年基金累计结余出现负值，需要政府的财政补贴。

考虑农民工加入城镇企业基本养老保险制度的情况下，在方案四、方案五的假设下运用模型进行预测，结果见表15。

表15 农民工参加城镇职工基本养老保险对基金的影响 单位：亿元

表15中方案四与方案五的测算结果显示，基金的当期结余始终为负，农民工加入后，基金累计结余在2022年出现负值，比没有农民工加入城镇职工基本养老保险均推迟了1年，尽管基金在2022年的累计结余均出现负值，需要政府财政补贴，但是，农民工加入后显然优化了基金收支状况。方案五的当期和累计基金缺口均大于方案四，显然，方案四和方案五的参保假设均不利于基金的收支平衡，会加剧政府的财政压力。

总体来看，与农民工参加城镇职工基本养老保险之前相比，不管是在何种缴费比例下，农民工参加城镇职工基本养老保险都有利于缓解基金支付压力。农民工加入城镇职工基本养老保险制度，将有效改善陕西省城镇职工基本养老保险的基金现状。从五种方案对于基金收支平衡的利好度来看，方案一>方案二>方案三>方案四>方案五；如果考虑农民工的利益和养老金的可持续性。方案二假设下农民工的缴费基数为在岗职工平均工资的60%，既降低了农民工的缴费水平，又能实现基金的可持续性。方案二是政策约束下的最佳方案；如果考虑到企业的缴费负担，方案四和方案五的企业缴费比例都为16%，能够降低企业的缴费负担，但是，方案四和方案五假设下的农民工参保不利于基金的收支平衡，会加剧政府的财政压力。

五、结论及对策

(一)主要研究结论

1.在不考虑农民工加入城镇职工基本养老保险的情况下，从2018年开始，企业缴费按20%，个人缴费按8%的比例进行模拟，应用等维递推的灰色系统人口预测模型和城镇职工基本养老保险基金收支结余模型对2018—2035年陕西省城镇职工基本养老保险基金的收支进行模拟预测，发现陕西省城镇职工基本养老保险征缴收入及基本养老金支出在逐年上升，基金征缴收入增长率略低于基本养老金支出的增长率，基金的支付压力不断增强，且2018—2035年基金始终不存在结余，如果不考虑政府财政补贴，以2017年城镇职工基本养老保险基金的累计结余为基础，基金累计结余规模逐年缩小，从2025年开始，基金不存在累计结余，基金开始出现收支缺口，累计缺口呈现不断扩大趋势。

在不考虑农民工加入城镇职工基本养老保险的情况下，从2018年开始，企业缴费按16%，个人缴费按8%的比例进行模拟，应用等维递推的灰色系统人口预测模型和城镇职工基本养老保险基金收支结余模型对2018—2035年陕西省城镇职工基本养老保险基金的收支进行模拟预测，发现陕西省城镇职工基本养老保险基金的征缴收入、基本养老金支出在逐年上升，且征缴收入增长速度小于基本养老金支出增长速度，当期始终不存在结余，征缴收入不足以满足当年基本养老金支出；基金累计结余也在逐年减少，2021年基金开始出现缺口。与改革前相比，当期基金收支缺口变大，政府提前4年出现财政负担，而且政府负担相对更重。

2.考虑农民工加入城镇企业基本养老保险制度的情况下，在方案一、方案二、方案三的假设下运用模型进行预测，发现无论农民工以何种身份参加城镇职工基本养老保险，在一定程度上都可以减少城镇职工基本养老保险基金的支付压力，降低基金的收支缺口。在方案一假设下，从2020年开始，当期基金收大于支，基金累计结余规模在不断扩大，基金可持续性明显增强；在方案二假设下，尽管2018—2022年，基金当期结余会出现负值，但累计结余的趋势不断增长，2023年当期结余开始转负为正，说明在方案二假设下，农民工参加城镇职工基本养老保险有利于缓解基金支付压力，同时也说明农民工参加城镇企业职工养老保险政策存在优化的空间。在方案三假设下，基金的当期结余始终为负，累计结余出现不断下降的趋势，2034年基金累计结余出现负值，需要政府的财政补贴。

3.进一步分析表明，在方案四方案五假设下，基金的当期结余始终为负，但考虑农民工加入情况下，基金的累计结余出现负值的时间比不考虑农民工加入的情况下推迟了1年，可见，不管在何种缴费参数下，农民工加入城镇职工基本养老保险都有利于优化基金的收支平衡。但方案五的当期和累计基金缺口均大于方案四。

4.如果仅从基金收支平衡和政府财政压力的角度来看，应用陕西省数据的测算说明，方案一和方案二优于其他方案；方案三优于方案四和方案五；方案四和方案五假设下，基金收支缺口比不考虑农民工加入假设下推迟了1年。尽管如此，减费带来的总体影响不利于基金的收支平衡，会加剧政府的财政负担。但如果考虑到减轻企业的负担，减费可能会带来政府财政收入的增加，则方案四与方案五有利于减轻企业的参保负担。

(二)对策建议

1.完善农民工参加城镇职工基本养老保险政策

上述分析表明，在方案二下，尽管2018—2022年，基金当期结余会出现负值，需要政府财政支持，但累计结余不断增长，2023年当期结余开始转负为正，说明在方案二下，农民工参加城镇职工基本养老保险有利于缓解基金支付压力。方案二对应的缴费参数是以全省上年度在岗职工平均工资的60%作为缴费基数，缴费率企业为20%，个人8%，替代率为60%；在方案二下，农民工的缴费负担明显下降，但企业的缴费负担不变，政府有少量的财政支持。政府的财政支持可以看作是对农民工过去劳动奉献的补偿，因此本文认为，可以通过降低农民工缴费基数的办法，提高农民工的参保率，更好地推进新型城镇化背景下农民工的市民化进程。

2.进一步增强城镇职工基本养老保险基金的可持续性

测算结果表明，在方案四和方案五假设下，降低了企业的缴费率，个人缴费率不变，基金的当期结余始终为负，2022年累计结余均出现负值，需要政府财政补贴；方案五的当期和累计基金缺口均大于方案四。方案四和方案五假设下，基金收支缺口比不考虑农民工加入假设下推迟了1年；尽管方案四、方案五都无法有效优化基金的收支平衡，会加剧政府的财政压力，但是在供给侧结构性改革的背景下，落实减费政策，有利于释放实体经济活力，显然方案四与方案五有利于减轻企业的参保负担。由于减费会加大城镇职工基本养老保险基金的财务风险，因此建议政府通过多种途径进一步增强城镇职工基本养老保险基金的可持续性。如提高国有资本收益划拨至全国社会保障基金的比例；在继续实施中央调剂金制度的基础上，尽快实现基本养老保险全国统筹[20]；进一步完善税务部门社会保险费的征收方式，提高城镇职工基本养老保险费的征缴率；积极拓宽养老保险基金投资渠道，合理配置社会保险基金，分散投资风险，积极发挥市场作用，实现养老保险基金保值增值等。

3.鼓励农民工参加城镇职工基本养老保险

测算结果表明，无论哪种参保方案下，农民工参加城镇企业基本养老保险制度均有利于城镇职工基本养老保险基金收支平衡。因此，应鼓励农民工参加城镇企业职工基本养老保险。建议政府采取税收优惠政策激励农民工比较集中的行业和企业为农民工缴纳养老保险，鼓励更多的农民工参加城镇职工基本养老保险。此外，政府相关部门如工会、农民工部等应重视社会保险、劳动法等相关政策法规的宣传，通过建立微信公众号、印发社会保险小册子等方式宣传城镇企业职工基本养老保险政策，提高农民工对政策的了解度，从而提高其参保的积极性。

4.加大劳动纠察力度，提高农民工城镇职工基本养老保险的参保率

2014年国务院出台了《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(国发〔2014〕40号)进一步指出“扩大农民工参加城镇社会保险覆盖面，依法将与用人单位建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老保险”。这些政策在尊重农民工养老保险参保意愿的前提下，明确允许农民工可以参加城镇职工基本养老保险制度。政府相关部门应加强劳动纠察力度，增强劳动合同对企业的约束力，有利于克服企业的机会主义行为，提高农民工参加城镇职工基本养老保险的参保率。为此，政府相关部门需要督促企业切实落实《劳动合同法》，尤其要加大对建筑业、批发零售业等农民工集中行业的监管力度。政府相关部门还应建立预防和消除农民工工资拖欠问题的长效机制，督促企业清除农民工工资相关歧视性政策规定，以提高农民工的绝对参保能力；同时，政府应鼓励农民工特别是文化程度较低的农民工积极参加 “阳光工程”、“千万农民工援助行动”、“春风行动”等职业技能培训活动，切实提高农民工的市场竞争力。