论学生申诉制度

王重文， 王银

(三峡大学 田家炳教育学院， 湖北 宜昌 443002)

2003年教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见》，强调保障学生的申诉权，完善学生权益救济渠道。2005年教育部颁布的《普通高校学生管理规定》(以下简称《规定》)要求各校建立和完善学生申诉制度。2016年教育部发布了《依法治教实施纲要(2016-2020年)》，为健全教育领域纠纷处理机制，该纲要提出要制定《学生申诉办法》，健全学生申诉制度。学生申诉制度作为一种非诉的权利救济机制，对维护学生正当权益，促进依法治校，解决教育纠纷，具有重大意义。此外，它也是维护学校教育教学秩序的理想途径。

一、学生申诉制度的逻辑起点：学生申诉权

学生申诉权是学生申诉制度的权利基础，它是一种基本人权、一种法定权利，蕴含着程序公正的救济权。学生申诉权是申诉权的一种表现形式，具有基本权利的属性。

1.学生申诉权是人权的具体体现

从人权口号提出以来，至今尚未形成被普遍接受的人权定义。我们可以从不同的学科视角予以解读，如从哲学、历史、道德、法律、政治、社会、文化、宗教等维度去理解。有研究者以道德的维度，认为人权是基于人性和尊严，人人都应该享有的权利，是人之为人的必要条件。也有研究认为人权是人之为人而应当享有的权利，它具有“自然性与社会性”“普遍性与特殊性”“应然性与法定化”[1]2，8的特点。张文显教授认为“我国宪法规定的公民的基本权利和其他法律规定的公民的普遍权利，就其内容来说就是人权。”学生申诉权是学生在接受学校教育的过程中，当其受教育权、人身权、财产权等合法权益，受到学校、教职员工或教育行政机关的侵害时，向学校或教育行政部门寻求救济的权利。出于维护学生基本权利的需要，申诉权是学生应当享有的权利，是人权的表现形式。

2.学生申诉权是法定性权利

学生申诉权是一项法定性权利，从我国的宪法、教育法、行政规章中的相关条文中可以找到依据，如我国《宪法》第41条、《教育法》第42条、《规定》第61条。其中宪法第41条赋予公民的申诉权是针对国家机关及其工作人员的违法、失职等侵权行为，而学校不是国家机关，教师也不是国家机关工作人员，从该条并不能直接推导出学生享有申诉权。有学者认为近代学校特别是公立学校是国家设立的专门实施国民教育的公共机构，依法享有并行使属于公权力行政的国家教育权。因此，公立学校等教育机构一般称为公法人(Public Corporation)。这是从权利推定的视角去论证学生的申诉权，属于“法律解释上确认应有权利的法律地位的推定”[3]。当然实行权利推定，对于加强法治国家、法治社会建设意义重大，它有利于发展社会主义民主，完善权利立法，促进法律准确、及时、有效的适用。如果说《宪法》第41条视学生申诉权为推定权利，《教育法》第42条和《规定》第61条则是学生申诉权的直接渊源形式。

3.学生申诉权是非诉程序性救济权利

学生申诉权的价值在于赋予学生在参与教育活动的过程中，面对学校、教师及教育行政部门的不法侵害时，予以救济、保护自己的合法权益。给予学生申诉权，以及让其切实救济不法侵害，是同样重要的。权利的存在是救济的前提，救济是实现权利的必然结果。如果一种权利无法诉诸法律予以保护，从根本上讲，我们就不能称之为法律权利[4]362。有学者将二者的关系形象地比喻为“车之双轮、鸟之两翼”。学生行使申诉权的方式，是向学校或教育行政部门申请处理，是以非诉讼的方式进行的，而非将自己的诉求诉诸国家司法机关。学生通过申诉救济权利，具有成本低、效益高的特点。当学生认为自己在学校受到不公正待遇，或学校的行为损害到自己合法权益，通过直接寻求校内申诉委员会的帮助，免去了在法院经历立案、审理、判决这些相对漫长的程序，可以节约大量的时间成本和经济成本，并且在与学校协商、交涉过程中，双方可以实现双赢。此外，司法介入校园内的教育纠纷，不仅要耗费双方大量的时间和金钱成本，如果审查的强度和标准拿捏不当，极有可能侵蚀学校的办学自主权和学术自由。通过申诉制度保障学生权利，是完善现代学校制度的重要方向。

二、学生申诉制度的主要内容

学生申诉制度包括中小学学生申诉制度和高校大学生申诉制度。具体构建学生申诉制度时，校内申诉和校外申诉存在一定的差异。但作为一种非诉性权利救济机制，它们也有一些共性的特征。我们认为，在制定学生申诉制度时，应考虑这几个核心问题，即申诉受理的范围、申诉委员会组成人员、申诉处理程序以及处理决定的效力。

1.申诉受理范围

申诉受理范围关系到学生申诉权的广度，限定了学生对于哪些事项可以进行救济。现行法律、规章、规定之间的矛盾，在一定程度上限制了学生申诉权的行使。《教育法》第42条、《规定》第6条、第60条对学生申诉的范围进行了规定，但《规定》第60条实质上缩小了《规定》第6条和《教育法》第42条给予学生行使申诉权利的范围。在各地的实践中也存在着类似的做法，例如在《重庆市学生申诉办法》第3条中，仅规定了学生对学校较为严重的处分决定不服，才能向省教育厅提出申诉的请求。这些较为严重的处分包括：警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等。严格控制学生申诉的范围，是不利于保障学生申诉权的。合理界定受理学生申诉的范围，是构建并完善学生申诉制度的基本前提。从学生申诉指向的纠纷类型看，包括在教育活动中学生与学校发生的民事纠纷和行政争议。为最大限度维护学生合法权益，申诉范围的确定应涵盖学生在校学习生活中各种权益受损的情况。就具体情形而言，只要学生认为学校行为侵犯了其人身权、财产权、受教育权、公正评价权等合法权利，都可以向学校的申诉处理委员会提出申诉。

有些学者认为我国当前学生申诉制度的范围界定不合理，应扩大学生申诉受理的范围。那是不是受理学生申诉的范围越广就越好，而不需要设置任何限制性条件呢？我们是否可以直接借鉴我国台湾地区或其他国家的学生申诉制度，去化解我们面临的难题呢？在美国，学生可申诉的事项非常广泛，几乎涵盖了学生在校的所有主要权利。然而，申诉范围的广泛并不意味着学校对提起申诉的条件没有任何限制。学校通常规定申诉要基于以下情况提出：从程序上看，包括程序违法和程序瑕疵；从实体上看，包括处罚的证据不足，或处罚结果与学生违纪行为失衡，违背了比例原则。我们认为，在设定学生申诉制度的具体范围时，不应设置过多的限制，这样才可以最大限度地保障学生行使申诉权。但同时，也应考虑当前学生申诉处理部门实际处理申诉的可承载量。我们过去对学生提起申诉的范围做了过多的限制，现在如果盲目放开，对学生申诉委员会的处理水平和能力要求都是一个巨大考验，如果学生申诉处理部门不具备相应的处理能力，也没有足够的人力、物力和财力保证其运行，这反而不利于对学生申诉权的保护。

2.申诉委员会组成人员

申诉委员会组成人员如何配置，与处理结果的公正性和可接受性密切相关。《规定》第59条对学生申诉处理委员会的组成人员进行了规定，但没有规定申诉委员会的人数，各代表群体所占的比例，及具体该如何分配。《规定》第59条的规定过于笼统，实际上给予了各学校很大的自由裁量权。这就难免造成在实践中学生申诉委员会是学校行政机构的压缩版，学生申诉委员会被学校行政权力主导。例如《河北省学生申诉办法(试行)》第4条直接照搬了《规定》第59条中关于申诉委员会组成人员的规定。

为了使处理结果更加公正并具有可接受性，在配置学生申诉委员会组成人员上，其成员要保持独立中立的立场，正如任何人都不能做自己案件的法官，原处理部门的工作人员不得纳入申诉委员会组成人员，否则有违公正的原则。此外，申诉委员会组成人员在品德方面上应有相对较高的修养，热爱教育事业，关心学生权益，能最大限度地维护学生利益。在处理学生申诉的过程中，只有遵循了这两项原则，才能最大限度地维护学生合法权益。台湾地区的学生申诉制度对学生申诉委员会的组成成员有着详细的规定，保证了学生申诉委员会的中立性。为了避免性别歧视，还对组成人员的性别比例做了规定，较好地维护了学生的合法权益，值得我们学习借鉴。例如台湾科技大学《学生申诉评议委员会设置及评议办法》第3条规定：“委员人数十四人，其组成方式如下：一、各学院推派未兼行政职务之教师各一人。二、学生会推派学生代表四人。三、由以上委员推选之法律、教育、心理学专家三人，其中应至少有一人为本校未兼行政职务之教师。”第4条规定：“任一性别委员应占委员总数三分之一以上。”

3.申诉处理程序

学生申诉制度是以非诉的方式，通过程序性权利去救济自己合法权益的制度，程序的设置是申诉制度最关键的内容。我国传统法文化中一直是“重实体、轻程序”，“中国法现代化过程中存在许多障碍，从文化传统方面来分析，其中一大障碍就是：中国法缺乏形式理性，或者说中国法具有反形式倾向”[5]11，在现代法治建设的过程中我们认识到了这些弊端，并日益重视程序的价值。但在很多法律制度中仍然可以看出对程序价值的不够重视。《规定》中只有第60条、61条以及第62条对学生申诉处理期间作了简单说明，但对于如何处理申诉、是否公开进行，都未予明确规定。

为了使申诉程序更加公正，体现程序正义的理念，各地做了一些尝试。例如，《湖南省普通高校学生申诉处理办法》用单独一章11个条文对申诉处理程序进行了规定，其中包括对申诉处理程序一些重要事项的规定，是值得肯定的。例如，第16条和17条对回避的情形及处理进行了规定；第18条“申诉处理原则上采取书面审理方式进行，必要时经申诉处理委员会办公室安排可对双方当事人及相关人员进行调查取证”，对申诉处理的方式进行了规定；尤其值得肯定的是第22条“申诉处理决定不得加重对申诉人的处理”，为学生提起申诉解决了后顾之忧。

学生申诉的程序作为学生申诉制度的最关键环节，是由程序独有的价值所决定的。现代程序是对恣意的限制，对理性选择的保证，有着“作茧自缚”的效应[6]14-21。我们在设计学生申诉制度时，要特别注意以下几个方面的问题：

一是申诉程序的参与性。其基本要求是申诉的权利主体参与到申诉处理的过程中去，对申诉委员会处理结果的形成发挥有效的作用和影响。这样有助于确保学生的人格尊严和主体地位得到尊重。不能仅仅通过书面的审理做出处理结论，而不听取学生的申辩和意见。在现代民主社会，大家都希望自行管理自己的事务，而不愿意让自己的命运在别人主宰之下，参与性的反面是奴役与管制[7]112。程序参与原则是现代行政程序的基本原则之一，是否赋予当事人的参与性权利，剥夺当事人的参与权，是判定行政行为是否合法的依据。

二是申诉程序的公开性。程序的对立面是恣意，分化和独立是程序的灵魂。为了避免申诉委员会暗箱操作，恣意行事，除涉及学生个人隐私外，申诉处理的过程应尽可能公开。而当前很多学校或教育行政部门的处理方式是以书面处理为原则，以公开处理为例外。这样就很难考虑学生的申辩和理由。虽然也允许学生提出听证申请，但往往对听证申请的事项限定于“重大权益”，而何谓“重大权益”，本身就是一个不确定的概念，涉及到价值判断，学校或教育主管部门往往也没有给予明确的界定，这样就容易使申诉委员会以争议事项不涉及“重大权益”，而剥夺学生申请听证的权利。

三是申诉程序的合理性。申诉委员会作出申诉处理结果必须符合理性的要求，而不能以任意或随机的方式。一个对自己不利的处理决定，学生如不能知晓处理的过程、内容、依据及理由，便会感觉受到了不公正对待，心理上难以接受这种不利处理的结果，更不会信服[7]105-106。为了让申诉程序符合理性要求，应满足以下几个条件：(1)申诉委员会作出处理决定的依据必须经过合理和充分的调查；(2)申诉委员会作出的处理决定必须以客观事实为依据，并认真听取学生的申辩意见和理由；(3)申诉委员会在对申诉事项进行讨论，形成处理决定的过程中，应以大多数人的意见为依据，而非某一个人说了算。

四是处理决定的及时性。申诉委员会应当及时作出处理决定，既不能过于迟缓也不能过于快速。“迟来的正义为非正义”“过于急速而来的正义也是非正义”[7]106。如果申诉委员会处理过程过于迟缓，迟迟不能作出处理决定，学生的权益将长期处于不确定状态，并饱受心理上的煎熬。即使学生的权益最终得到了保护，实现了正义，但这种晚到的正义是非正义的。当然，如果申诉委员会一味追求效率，匆忙草率地作出处理决定，使处理过程流于形式，学生会感觉自己的利益和尊严没有得到应有的尊重，也不会在心理上认同并接受学校的处理结果。

4.申诉委员会的权力

申诉委员会的权力直接影响着申诉委员会根据一定的申诉程序作出处理决定的约束力，即能否直接对申诉人与被申诉人的行为产生一定的强制力。原《规定》第62条规定“需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定”。很多学校的申诉处理规定，直接引用教育部规章的规定，申诉委员会没有直接变更原处理决定的权力，只能提交或建议原处理机构重新决定，其享有的只是建议权而无实际的变更权。而当原处理机构维持原决定或不予重新处理时，申诉委员会就无能为力。针对这一困境，有学者在介绍了台湾地区相关经验后，认为应赋予申诉委员会一定的变更权。

为了切实维护学生的正当合法权益，需要赋予申诉委员会一定的变更权，但关键是哪些事项申诉委员会可以直接予以变更。我们认为，应针对不同的事项，以及申诉委员会主体地位的不同而区别对待。就校内申诉委员会而言，只要原处理机构作出处理决定的依据不足、处理程序严重违规，就应给予申诉委员会撤销原处理决定，或按照校内规定可直接重新作出处理的权力。就校外行政申诉委员会而言，如果学生的申诉事项涉及到学术问题，应充分尊重学校的处理决定，仅仅就处理决定在程序上是否存在问题进行审查，如果程序上存在的问题侵害到了学生正当合法权益，如校内学术委员会议的召开没达到最低人数要求、表决程序不合法、处理决定书没有送达给学生等，校外行政申诉委员会享有撤销原处理决定的权力，因为“既然高深学问需要超出一般、复杂的甚至是神秘的知识，那么，自然只有学者能够深刻理解它的复杂性”[8]31；如果不涉及学术问题，则可从实体上和程序上进行全面审查，如审查发现学校的行为侵害到学生合法权益，申诉委员会可直接撤销原处理决定。

三、结语

上文是对学生申诉制度一般问题进行的探讨。我国学校法人制度确立后，传统的特别权力关系理论受到反思与修正，司法的阳光注入了校园的土壤，学校与学生关系呈现出公法与私法融合的特点，成为兼有纵向型和横向型属性的复合法律关系[9]。在这种多元的法律关系中，学生针对与学校纠纷的不同类型，可以提起民事诉讼或行政诉讼。但申诉作为一种非诉救济方式，相较于司法救济，有着得天独厚的优势，其经济性与解决纠纷的彻底性，是司法救济难以匹敌的。学生申诉是学生维护自身合法权益的重要手段，也是学校解决与学生之间的教育纠纷，维护校园稳定教育教学秩序的重要形式。从学生申诉权的行使主体来看，其不仅包括高校大学生还包括中小学生。从学生申诉权实际行使的情况来看，高校大学生运用的频率较高，而中小学生运用的较少，这与学生申诉权行使主体的行为能力、法治维权意识，及不同学校场域教育纠纷的类型相关。我们在建构并完善学生申诉制度时，台湾地区及国外的相关制度为我们提供了丰富的经验。但能否直接为我所用，还有待商榷。我们要认真思考其背后的社会文化背景，在立法方面就曾有过类似的教训。梁治平教授早在1987年就有过沉重的忧虑：“一种本质上是西方文化产物的原则、制度，如何能唤起我们对终极目标和神圣事物的意识，又怎么能激发我们乐于为之献身的信仰与激情？”[10]在借鉴其他区域的制度时，他的忧虑值得我们进行深刻的反思。当然，正如“徒法不足以自行”，学生申诉权的全面落实与保障，还需要现代学校管理者，在办学活动中坚持依法治校、依法治教，以现代法治精神为指引。

注 释：

① 从既有权利事实(如人权、习惯权利、道德权利等)出发，对应有权利所进行的确认或认可，就是权利推定。参见郭道晖《论权利推定》，《中国社会科学》1991年第4期，第179-188页。