湘江流域协同治理的机制创新与模式选择研究

彭文武，曹 巍，段佳龙，杨雨奇，吴丹青

（1.湖南交通工程学院，湖南衡阳 421001；2.衡阳幼儿师范高等专科学校，湖南衡阳 421008）

在长江经济带发展推进座谈会上，习近平总书记指出并强调，必须坚持在坚持生态优先、绿色发展的战略前提下，推动长江经济带的长远发展。[1]而且，习近平总书记在2018年视察湖南时，再次强调长江经济带发展“共抓大保护、不搞大开发”。对湖南来讲，湘江辐射全省、联通长江，守护好“湘江碧水”，加大湘江综合治理，既是重大责任，也是推动高质量发展的要求。[2]

1 湘江流域协同治理现状

湖南省委着眼并立足于涯湖南可持续发展的历史使命，作出了“共抓大保护，不搞大开发”的战略性部署，该战略部署同样是湘江区域为推进湖南省乡村建设作出的总指导方针和总遵循原则。应该如何在“守护好湘江碧水”、留得住青山绿水的同时，通过进行最严格的环境保护以推动湘江流域地区的高质发展并持续释放客观的经济动能？[3]近年来，湖南加大湘江综合治理，助推湘江经济带发展方面主要表现在以下五个方面：

1.1 建设一批生态文明先行示范区。在湘江重点生态功能区域、沿线重点市县全面推进资源节约、生态治理和环境保护工作，深入建设生态文明先行试点示范区域，探究人类和自然和谐共存共生模式，严守“三条红线”，即“水资源开发利用控制、水功能区限制纳污、用水效率控制”，以加快“三水共治”，即：治理水污染、修复水生态、保护水资源工作；划分重点流域，湘江源头、中下游流域重点治理，加强环境联动机制，强化重点流域生态环境综合治理，形成并积累生态环境保护协同治理工作经验。

1.2 推进生态工业园建设。针对一些沿江重化工园区，要做好有序搬迁工作，以减少其环境压力。推动各产业之间人力、资本、信息、物质、技术等集成要素之间的共享，强化工业园区内部企业之间的双向（纵、横向）联系，构建产业生态绿色环保网络系统，养成协同发展的多行业产业集群；以“再利用、减量化、资源化”为原则，加快各经济产出物、生产要素和废弃物间的转化循环，减少废弃物排放，提高资源利用的效率。

1.3 完善和健全自然资源资产相关制度。持续完善资产负债表制度，健全资产产权制度，实施自然资源资产离任审计以及损害生态环境责任追究制度。

1.4 绿色发展考核评审制度推广。实践履行绿色发展观念，推广普及绿色发展考核评审制度，该制度包括生态保护、绿色生活、环境治理、资源利用、环境质量、增长质量等指标，旨在通过该制度的推广，大幅度提高领导干部政绩考核中生态环境保护质保所占的权重。

1.5 加速生态环境损害赔偿相关制度的建立。在法律上，要明确各级（省、地市）政府作为赔偿权利人的地位。如果个人、企业在隶属湘江经济带的各级（国家、省）重点禁止开发区、生态功能区有因开采资源、加工、运输等行为造成污染的情况，各级政府要及时启动并进入索赔程序。而造成污染的人、企业作为赔偿义务人，应当按照评估鉴定结果进行相应的损害、修复赔偿。

2 湘江流域协同治理面临的主要难题

2.1 尚未形成统一联动的体制机制。湘江流域管理具有以属地管理为基础“行政逐级发包”的特点，部门、地区各自为政的现象比较突出，横向协同不到位，其只要表现为：流域生态环境治理时，地方政府和其职能部门更多注重本地方的利益。这与流域管理权责分工不明确、有效信息分散、不同行政区域政府各部门之间有效沟通欠缺有直接关联。分工不明、沟通欠缺就导致了当涉及流域内的各个行政区域或部门之间出现矛盾和纠葛时，难以进行有效协调。流域相关生态环境管理机构的执法效能得不到充分发挥，这也表明地位的虚化。

2.2 监督机制不健全，有关生态环境的专项法律法规尚不完善。虽然，在我国，关于流域生态环境治理的规章、法规、法律已经十几部，如：《水污染防治法》，《水法》等。但是，针对湘江流域所设的专项、综合性法律法规缺失。这就造成了针对流域管理的相关法律毫无系统性、体系性可言，可操作性匮乏。例如，在解决流域内所特有的，像河湖空间管制、防洪减灾、水资源配置调度等问题时，需要依靠“行政机关间的个别博弈，很难真正实现稳定且连续的管理”[4]。

2.3 司法协同机制尚不健全。流域内经济社会发展增速加快，开发利用流域内水资源的活动也越发频繁，这也导致了多方利益关系愈加纷杂，出现了更多涉及面广、情况复杂的相关违法案件。相关流域的生态管理机构也排查过属于省际水事纠纷的案件，但是针对这些案件的解决方式主要为行政调查处理，方式单一，且这些案件基本上都在行政执法阶段消于无形，很难走入环境司法这一环节。思考其原由，可大致概括为：一、司法衔接机制和生态环境执法体系的不健全；二、针对生态环境相关的违法案件，其司法移送制度不到位；三、现行体制造成环境司法对流域整体的监督弱化；四、缺乏可以有效惩治和处理跨区域生态环境违法案件的司法手段。[5]

2.4 协调跨界水污染相关纠纷的机制效力不足。因湘江上游、中游、下游都在以各自行政区域内的利益最大化为目标，比如在进行污染水排放、开发利用水资源等活动时，都优先考虑本区域内的利益，忽视了对其它区域的考虑，这就造成了其在生态环境治理上的目标无法一致，也加大了协同治理生态环境的难度。再者，某些地方性政府会考虑付出治理成本的一致性，如果未付出相应治理成本的其他区域也会因己方的治理受益，在某种程度上，也不去积极得采取或落实较为严格的措施进行治理。虽然，河长制对于跨部门间的生态环境协同治理问题的解决有一定积极的帮助，但在实际的实践活动中，因任职河长的负责程度高低不一，且各级别河长间也有无法协调的“差额变量”，种种因素也制约了协同治理应取得的效果。[6]

3 湘江流域协同治理机制创新与模式选择

3.1 构建协同管理制度，健全预警响应机制。构建生态文明地区、区域合作制度，旨在实现以生物安全完整性、生态环境系统性为核心的、权责协调的统一领导。为实现并促成政府间多形态、多层次的合作，应完善部门联动、部门职责统合制度，组建多元性的联合治理体制和区域合作组织。同时，通过设立环保基金、履行各部门及地区环保职能、构建覆盖整个湘江经济流域的生态监测、重点污染源监测和环境监测网络，完善并健全湘江经济流域大气质量、环境土壤、水生态等的预报预警系统。[7]

3.2 建立健全多元化、市场化生态补偿机制，发挥市场作用。探索并出台生态环保相关投资、融资政策，利用市场化的交易机制实现稀缺生态资源的优化配置，提高利用效率。通过碳排放权、用水权、能源使用权、排污权等初始分配制度的建立和完善，以全国碳排放权交易中心为依托，更深一层的地推进排污、排碳等的交易；探寻节能、水权、林权的交易试点，对预算管理、有偿使用以及投资、融资进行创新探索，养成并发展相应的交易市场。建立市场化机制，引导把社会资本投入到绿色发展领域，推动第三方来治理生态环境污染。突破以往资金补偿的单一补偿方式，注重探索生态园共建、环保技术支持、产业转移等多样化的再生式补偿手段，以实现受、补方共赢。

3.3 提高公众参与度。流域内生态环境的治理，既离不开政府的支持，也离不开社会、公众和各利益攸关方的参与。因此，为了流域内生态环境社会协同治理的实现，需要加强政府-公众-社会的互动合作，明确并保证社会公众对于治理流域内生态环境的参与权、知情权，完善并健全治理流域内生态环境的公众参与机制。建立跨区域生态补偿制度，受益区域需要对受损区域（指因流域生态环境丧失发展机会、承担建设成本和环境保护工作）的区域进行补偿。补偿形式包括技术补偿，提供异地发展权等形式，助力流域内上游地区生态农业、生态旅游、生态养殖等环境友好型产业的发展，通过该协同治理模式实现跨区域协同发展。[8]

3.4 创新负面清单模式。对资源承载能力、环境总量、环境准入基准以及相关指标进行严格约束和控制。在两项专项建设规划中，针对性地采取措施，实现合理规划。第一，在绿色生态廊道这项专项建设规划中，把明令禁止开发、限制开发的沿江区域及产业明确下来，保障沿江岸线的留白空间和植绿空间，确保沿江岸线后方绿色空间最大化。第二，在综合立体交通走廊这项建设专项规划中，进行科学、合理布局，确保生态用地占用最小化。

3.5 完善环境评价协调机制。针对湘江经济带实施战略环评工程、并建立环评规划相关的协调机制。通过战略环评工程，科学研究、判断湘江经济带的生态环境影响，充分保障利于该流域生态系统稳定的人口容量合理范围、空间布局和产业结构；完善环评规划协调机制时，会把对湘江上游、中游以及下游地区的生态环境保护作为规划编制与审查开发利用岸线、航道、湿地、水电、港口等要素的参考依据。

3.6 加强法制建设，提供法律保障。尽快完成《湘江保护法》的出台，健全并完善湘江流域经济带的生态环境保护法律制度。应结合流域生态系统的发展规律，并统筹森林、湖泊、治污、防洪、港岸、航道、湿地等的生态问题进行综合考量，以明确在生态环境执法、司法的过程当中，生态环境部门的权威、核心地位。强化生态环境执法队伍的执法力度，并提高针对违反生态环境相关法律的惩罚标准。