WTO框架下可再生能源补贴措施对我国的影响及对策

范知智

（邵阳学院政法学院，湖南邵阳）

1 现行WTO框架下下相关可再生能源补贴政策之规制

1.1 《SCM协定》中的相关规定及其实践

可再生能源仅占世界总能源供应量一小部分，但其是对抗气候变化的关键工具；在1990-2014年间，可再生能源增长速度比世界总能源供应量的增长速度更快，其中一个很重要的原因就是政府补贴增多。许多政府渴望减少对化石燃料的依赖，且将自己定位为绿色能源革命的领导者。

在世界贸易组织（WTO）框架下，成员国的各种协定都在国际标准上规制了补贴制度。这些协议试图避免或限制贸易保护产业政策对市场的扭曲，以打造一个公平的国际竞争环境。例如，《WTO的补贴和反补贴措施协定》（以下简称SCM协定）规定了各成员国提供补贴的范围和标准；其协定认为，补贴是指一成员国政府或者公共机构向企业或产业提供财政资助、任何形式的收入或价格支持，且受益者获得了利益。从定义我们可以看出，补贴有三个构成要件：补贴提供者是成员方政府或公共机构；补贴方式是提供财政资助、收入或价格支持；结果是对企业或产业授予利益。只有同时符合所述三个条件，才会受《SCM协定》约束。近年来，在SCM协定下，越来越多国家声称其他国家的可再生能源支持计划构成了非法补贴[1]。

WTO成员国可以通过单方面的国内裁决或通过WTO本身的裁决对违反《SCM协定》的行为进行裁决。当成员国政府提交另一成员国违反WTO协定的证据，请求WTO进行磋商；如果磋商不成，申诉国可要求世贸组织争端解决机构（DSB）成立争端解决小组，以审理该问题并出具一份小组报告，该报告经DSB批准后即可生效。专家组的报告在一般情况下是得到支持的，因为决策咨询委员会只有在全体一致同意的情况下才可以拒绝这些报告；但是，世贸组织成员国可向本组织的上诉机构提出不利决定的上诉，该机构是一个由7人组成的常设机构，可维持、修改或推翻专家组的法律调查结果和结论。如果DSB通过上诉机构报告，争议各方必须接受其调查结果。

截至2018年1月，世贸组织成员国共向世贸组织提出6项投诉，指控政府资助的可再生能源项目违反了《SCM协定》。在这六起投诉中，有两起被合并并提交了上诉机构的报告，两起目前仍在审理中，另外两起被解决。

最终，这些决定对《SCM协定》是否以及在何种程度上对可再生能源补贴进行监管提供了很少的指导。这种不确定性，加上日益增多的诉讼，阻碍了政府对可再生能源的支持，也阻碍了国际社会应对气候变化的努力。为了减少这种不确定性，世贸组织成员国应协商新的规则，以规范《SCM协定》下的可再生能源补贴。这些新的规则可以明确可再生能源补贴的允许程度，但是，世贸组织的裁决是不可能做到这一点的[2]。

在WTO体制下，《SCM协定》是监管补贴的主要协定。然而，《SCM协定》并没有区分可再生补贴和其他补贴。正如今天所存在的情况那样，《SCM协定》不承认各国的环境利益，也不提供与环境有关的例外。这意味着，一旦发现违反了《SCM协定》，相关补贴计划相关补贴计划将不得不撤销，而不管其环境效益如何。在这一背景下，WTO法律和法理学的权威学者罗伯特·豪斯指出，仅仅因为补贴与现实的产业政策和环境目标不相符合，就可将补贴排除在WTO之外，特别是在经济和金融危机中，对气候变化的支持措施可能不充分，除非这种措施与当时的产业政策和环境目标相符合。”

1.2 可诉和禁止性补贴

《SCM协定》是规制补贴的主要国际协定，它不但对补贴进行了定义，而且把补贴分为可诉性补贴和禁止性补贴；若成员国一旦有确凿证据对禁止性补贴成功提出质疑，补贴提供国必须取消该项补贴或对其内容进行修改；此外，还有两种禁止性补贴：出口补贴和地方性补贴；即使补贴没有被禁止，如果特定于授予机构管辖范围内的企业或行业对另一成员国产生不利影响，也可以对该项补贴采取行动。这就提出了一个问题，即针对可再生能源行业的配合是否构成了《SCM协议》项下的补贴。[3]FIT计划通常是可再生能源生产商与政府或准政府实体之间的长期固定价格合同，以提供能源，以换取向电网系统供电，电网系统通常由另一个政府或准政府实体运营和维护。Estion提出了这样一个概念，即Fits创建了一个双重定价方案，通过设定固定电价来降低可再生能源的价格，这是一种政府支持的形式，被认为是补贴。在这方面，世贸组织规则和《SCM协定》没有区分试图纠正环境扭曲的补贴和扭曲贸易的补贴。一个反对成员国做法的国家可以挑战这一活动，就像在可诉补贴的情况下一样，如适配，或者要求对进口产品采取反补贴措施，以获得其他可诉补贴。地方性内容补贴、出口补贴等禁止性补贴的，必须取消侵权规定。相反，只有不利影响需要从可诉补贴中消除。未能补救侵权部分，投诉人可根据《SCM协定》第7条第9款对侵权者采取对策。

《SCM协定》之前有1979年《补贴法》，该法承认补贴是促进社会和经济政策目标的“重要工具”，《补贴法》列出了以下不可诉补贴的重要目标：（a）消除特定地区的工业、经济和社会劣势；（b）在社会可接受的条件下，促进某些部门的重组，特别是由于贸易和经济政策（包括导致贸易壁垒降低的国际协定）的变化而有必要进行重组的部门；（c）一般而言，维持就业，鼓励再培训和改变就业；（d）鼓励研究和发展方案，特别是在高技术产业领域；（e）实施促进发展中国家经济和社会发展的经济方案和政策。（f）重新部署工业，以避免拥堵和环境问题。

1.3 GATT一般例外条款第20条

第二十条是关贸总协定的重要组成部分，概述了成员国义务的一般例外情况。第二十条包括一个章节和一个可能的例外清单。本章的目的一般是防止滥用第二十条中的例外情况，并避免将第二十条应用于阻挠关贸总协定项下权利持有人的法律义务。

第二十条由于可再生能源使用的是保护自然资源和保护人类、动物和植物健康的语言，因此有可能找到一个例外。但第二十条的一个重要方面是目的和适用。因为它有这些限制，这个例外将不允许像农业协定那样多的补贴，因为它不允许特定的补贴或那些有利于国内产品或服务的补贴。第二十条是非常严格的，在评估一项政策是否符合这些要求时，它着眼于成员国的意图。[4]

虽然保护环境可能是一个考虑因素，但发展中国家出于经济原因对可再生能源感兴趣。可再生能源具有吸引力，因为它比传统的能源形式更便宜，可以生产穹顶式能源。从理论上讲，它可以是一个行业本身。因此，第二十条不太可能允许中国设立其他不允许的补贴项目，因为中国出于经济原因而不是为了保护自然资源而做出可再生能源投资选择。由于该章的潜在意图，当前第二十条的分析将不利于那些出于“不纯”原因制定计划的国家，因为它们将可再生能源技术纳入工业发展中的特殊利益，而不是纯粹用于环境保护。这突显了发展中国家在支持国内可再生能源倡议时所面临的困难，因为出于“错误”原因的类似经济支持可能违反世贸组织规则。从GATT/WTO争端解决历史来看,很少有援引一般例外条款成功的案例。

2 WTO框架下可再生能源补贴措施对中国的影响

中国非常致力于扩大其可再生能源能力。2011年，该国65%的能源来自煤炭。作为一个发展中国家，中国的能源成本是巨大的，因此，为了减少在能源上的花费，中国把可再生能源作为一个重要的重点。国家政府在其“十二五”规划中确定了七个战略产业，其中一个是新能源，这一类别包括核能、风能、太阳能和生物质能。中国的战略包括发展“国家冠军”，即在国内市场上主宰全球竞争对手的本土公司。为此，非中国公司经常担心政府财政支持的合法性，这会影响他们的竞争能力。政府财政援助的不透明性在量化政府援助将多少用于哪些项目上产生了问题。美国的行业专家认为隐性补贴是“中国出口压低美国价格的一个关键原因”，并获得市场份额，中国的可再生能源行业是独一无二的，因为大多数大型行业都是由国家政府支持的国有企业，因此获得了大量的政府支持。其他国家，对可再生能源行业的支持通常集中在在财政援助方面，但没有中国政府那么多的控制权[5]。

中国的财政支持一般包括补贴、税收优惠政策、定价机制和奖励。例如，在过去的项目中，中国降低了企业所得税，降低了增值税，提供了其他税收优惠，使用了上网电价，实施了研发激励，并为节能技术改进提供了补贴。这种财政支持分布在行业的多个阶段，包括管理费用、研究和开发以及地方项目。不同行业和不同程度上可以使用不同类型的支持，并非所有行业都被平等对待。一个具体的例子是2005年的《可再生能源法》，该法促进了可再生能源技术的开发和生产。这项立法为可再生能源项目的研究和实际建设提供了资金，证明了政府在财政上参与这类发展的不同方式。展望未来，中国将继续大力支持可再生能源，实施110亿美元的刺激计划，帮助境况不佳的太阳能产业。

3 我国可再生能源补贴规则面临的困境

在WTO框架下，为推动可再生能源之发展，中国已建立了比较完整的法律法规体系——以《可再生能源法》为中心，国家相关部门和地方性政府政策相配套的法律制度。除税收优惠、电网准入、分类电价等等扶持政策之外，以补贴为主要形式之财政支持在中国可再生能源发展中发挥重要作用。但是，从今年来中国可再生能源补贴政策和其他国家的贸易争端我们可以看出，我国的补贴措施与WTO框架下之补贴规则不能充分兼容与衔接，而且，现行WTO框架下的补贴制度不能完全适应全球可再生能源的发展。

3.1 我国可再生能源补贴措施制定不审慎，极易构成《SCM协定》中的专向性补贴

从近几年贸易争端案件来看，我国对可再生能源扶持，主要是依据补贴政策来实施，有关法律文件甚少。补贴政策虽然时效性强，但透明度和强制力往往难以令人满意，且政策法规之间碎片化突出，难以形成可再生能源发展的长效机制。此外，中国制定出台的可再生能源补贴政策基本都构成《SCM协定》下的补贴,应受该协议约束。

太阳能是全球占主导地位的可再生能源，光伏（PV）系统在太阳能利用方面非常受欢迎。太阳能光伏技术通过太阳能电池直接将阳光转化为电能。连接后，这些电池就形成了一个光伏模块。2008年，全球光伏发电量仅为1500亿瓦，尽管这一数字还在增加。光伏补贴计划的一个例子是中国的金太阳计划，它的第二个国家太阳能补贴计划，成立于2009年。根据“金太阳计划”，中央政府向企业提供高达50%的太阳能项目投资补贴，在没有电力供应的地区，这一补贴增加到70%。

在金太阳工程补贴案和中美风能补贴案中，他们的补贴资金来源都为中央财政（补贴主体为国家政府）；补贴形式都是采用直接财政资助的形式；对于补贴所产生的利益，前者为600元/千瓦，后者为该项目一次性投资总额的50%-70%，受补贴企业将因此明显增强其市场竞争优势。两案中的被诉补贴均符合《SCM协定》下补贴的构成要件，构成该协定下的补贴。在前案中，《金太阳示范工程财政补贴资金管理暂行办法》第四条规定七个方面的支持项目，第五条规定获得补贴的五项必备条件，这些条文里面不但没有出现“进口替代”以及“国产化率”等用语，且没有出现任何对国产化率和国有成分的要求和限制，故不会构成事实和法律意义上的进口替代补贴。但该办法的第四条和第五条规定实际上把支持对象定位在特定光伏发电企业，排除了其他公司获得资金补贴的可能，符合事实专向性的认定条件，构成企业专向性补贴。该贸易争端最后以美国对从我国进口的太阳能电池板征收高额反补贴税。在后案中，虽然《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》并没有出现“进口替代”和“国产率”等用语，不构成形式法律意义上的进口替代补贴，但是该办法第4-9条等相关条款对能获得专项资金支撑的风力发电设备进行国产化成分的限制，故构成实质意义上的进口替代补贴，符合《SCM协定》对进口替代补贴的规定。所以，该贸易争端最后以我国停止实施补贴措施而告终。从这两大贸易争端案件来看，我们国家的发改委以及财政部的相关政策都没有充分注意到基于世贸组织框架下补贴规则应当承担的法律责任和义务，对贸易争端的出现缺乏可预见性，在制定政策过程中不能采取合法合理的变通举措，具体来说，在可再生能源补贴政策制定过程中，国家相关部门没有对WTO框架下的补贴规则未给予充分重视，也未进行深入论证，更未形成有效的应对策略。[6]

3.2 援用GATT第二十条的一般例外存在法律上的障碍

3.2.1 《SCM协定》没有明确规定可以援用GATT第二十条的一般例外规定。在WTO框架下，洞察诸如《农产品协定》、《WTO贸易技术壁垒协定》等内容以及WTO贸易争端解决机构裁决案例，我们可以看出，在没有明确规定可以援用GATT第二十条一般例外规定的情况下，抗辩很难得到WTO争端解决机构的支持。而且，大多数法学家也认为，若协定中没有明确规定可以援用GATT第二十条的一般例外规定，则不能够适用。

3.2.2 即使GATT第二十条的一般例外适用于《SCM协定》，一般是很难被成功援用的。其原因如下：

（1）GATT第二十条明确规定，一般例外措施的实施，不得限制国际贸易，而禁止性和可诉性补贴一般会扭曲国际贸易；

（2）GATT第二十条和可再生能源相关的规定为（g）款“与国内限制生产与消费措施相配合，为有效保护可能枯竭的天然能源的相关措施。”在援用该条款时，务必同时满足GATT第二十条引言中的规定。但是，从WTO贸易争端案件实践，我们可以看出，援用该条款进行抗辩的成功率不高，美国龟虾案就是最具代表性的案件。1997年，马来西亚、印度、泰国等国针对美国为保护海龟而禁止进口某些海虾向DSB提出申诉，认为美国禁止进口的相关规定违反了GATT旨在削弱非关税壁垒的规定。1998年，WTO专家组认为，美国的这种行为显然构成对多边贸易体制的威胁，违反了GATT第十一条的规定，不能被认为是GATT第二十条的一般例外。1998年，美国对专家组意见提起上诉，上诉机构认为美国被诉措施没有满足GATT第二十条引言中的相关要求，其作出终审裁决，认为美国的行为构成对印度等相关国家的歧视。从这里我们可以看出，美国援用GATT第二十条的一般例外规定没有成功。

在金太阳工程补贴案和中美风能补贴案中，我国的相关政策对补贴对象的范围、标准要求以及对国有成分等限制性要求，均构成GATT第二十条引言中的“不合理差别待遇”。从实务来看，我国实施可再生能源补贴措施都难以援用GATT第二十条一般例外条款进行抗辩。

3.3 《SCM协定》中不可诉性补贴已失效，在有关可再生能源WTO贸易争端中难以援引抗辩

若《SCM协定》第八条规定的不可诉补贴依然有效的情况下，那么补贴国所实施的不具有专向性补贴和面向贫困地区的或具有研发、环保性质的补贴可援用该规定进行抗辩。但是，该规定中的不可诉补贴已于2000年失效，不再为可再生能源补贴措施提供合法性的法律支持。

发展中国家反对不可诉补贴规定条款的延长和所处的时代环境密不可分。《SCM协定》达成于1994年，是建立在发展中国家和发达国家利益博弈中由后者占上风的世界经济秩序上的法律制度。当时，发达国家比较重视对环境污染的治理，是世界环境污染之主要责任者。但是，此时的发展中国家对环境保护等问题重视度不高，片面追求经济发展而忽视环境保护，加上《SCM协定》中不可诉补贴条款对发展中国家的要求过高，故受到众多发展中国家的反对。这也是为什么不可诉补贴条款只能存在五年的适用期限的深层次原因。

4 我国的应对策略

通过以上分析，为了确保我国“一带一路”战略背景下可再生能源可持续健康发展，我们需要从以下几个方面作出努力。

4.1 出台与《SCM协定》不冲突的补贴政策，避免被诉风险

4.1.1 在制定可再生能源法律法规方面，我国应明文规定这类补贴的条件以及客观标准，严格规避补贴专向性，杜绝出口补贴等禁止性补贴内容或条文。

4.1.2 在制定补贴政策以及实施的过程中，尽可能运用研发补贴形式，降低我国被诉讼的可能性。

4.1.3 在可再生能源补贴领域，制定完善的规则以及竞争程序，引入竞争性补贴政策，设计科学合理的补贴方式和标准，且对补贴发放和使用全过程进行监督。此外，我国还应当合理履行《SCM协定》下的各项义务，对于已经终止的补贴政策规定应当及时进行发布，及时通报与之相关的补贴信息，避免授人以柄。[7]

4.2 在WTO框架下积极对可再生能源补贴规则进行调整

4.2.1 重启《SCM协定》中的不可诉补贴

针对近几年来可再生能源贸易争端频繁出现的状况，有必要把支持可再生能源发展的补贴措施列入不可诉补贴，将其作为《SCM协定》的一项长期措施固定下来。重启不可诉补贴不但具有必要性，而且具有现实可行性:(1)《SCM协定》第三十一条规定，补贴与反补贴措施委员会有权对不可诉补贴之延长适用和修改进行商榷，故重启不可诉补贴不存在法律障碍；（2）到目前为止，不可诉补贴条款已经失效近二十年，各国发展环境已今非昔比。据统计，2015年发展中国家的可再生能源投资总额首次超过发达国家。现在重启不可诉补贴，包括我国在内的很多发展中国家都会考虑予以支持。

4.2.2 在《SCM协定》中明确可以援用GATT第二十条的一般例外条款

尽管GATT第二十条之一般例外规定在援用时受到严格的限制，到目前为止也没有成功案例，但是这并不妨碍在可再生能源范围内继续探讨其适用之可能性，这样做可以消除WTO框架范围内制度的差异性和不统一性，保持相关规则的整体性和适用制度上的一致性；与此同时，我们也应该看到，WTO制度框架是一个庞大复杂的体系，涉及诸多成员国的切身利益，为切实推动全人类可再生能源发展，即使从提供临时性政策依据的角度出发，也应该争取在《SCM协定》中先行明确可以援用GATT第二十条的一般例外规定，这与WTO框架范围内谈判确立相关支持可再生能源一揽子政策并不矛盾。[8]

4.3 加强国际合作与对话，力争在贸易谈判中就可再生能源产业发展达成共识

可再生能源对人类社会可持续发展战略意义非常重大，但是如何通过政策支持促进本国可再生能源行业发展又是各国面临的难题；我们认为，加强我国和世界各国的沟通对话，在贸易谈判过程中就相关可再生能源问题达成共识，将贸易战转为相互间的合作共赢，无疑是一条理想路径，同时也可以作为WTO框架下相关补贴规则的有益补充。[9]

5 结语

作为未来可持续发展的基石，大多数国家都加大了对可再生能源的研发创新，对其进行补贴也成为相关国家的重要公共政策。在人类命运共同体大背景下，我国推行积极有效的可再生能源补贴制度不但能推动我国可再生能源的发展，而且对国际社会也会产生积极的影响。因此，在WTO框架下，为了实现可再生能源战略目标，我国政府不但应履行好WTO成员国的职责，而且要承担建设环境友好型社会的责任。总而言之，在当前形势下，我国政府一方面要在当前WTO框架下，完善国内与补贴相关的制度法规，避免其他成员国提起反补贴诉讼；另一方面要合理利用补贴手段推动可再生能源科技创新，减少因利用传统能源而带来的环境污染；最后，要力促WTO可再生能源补贴新制度的出台，在根本上解决我国可再生能源补贴的困境。