村民自治组织的制度创新——基于村民自治组织身份分析

丁志春

（江苏农林职业技术学院，江苏 镇江 212400）

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，党的十九大报告提出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在乡村治理体系的构建中，村民自治作为中国特色社会主义基层民主形式，无疑具有重要的地位，而村民自治组织又是村民进行自治的组织依托，对村民自治组织的身份进行界定分析，有助于认识不同组织对村民自治功能的影响，也有利于健全和完善村民自治组织体系的建设。

1 问题分析

村民自治是人民公社解体后乡村治理的基本制度，是广大村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督表达民主权利，维护合法权益，实现自我管理、自我教育、自我服务的一项基层民主制度［1］。村民管理基层社会事务所依托的组织就是村民自治组织。当前农村中存有多种角色身份的组织，它们是否属于村民自治组织、能否承担起村民自治的功能，仍值得商榷。

1.1 村民委员会

《村民委员会组织法》是目前中国惟一一部专门规定村民自治的法律。该法第二条明确规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。根据该条的规定，村民委员会属于村民自治组织似乎是顺理成章的事，因此很多学者就直接将村民自治组织视为村民委员会，其实这是值得商榷的。

如果将村民委员会视同为村民自治组织，那么村民委员会就应该有着独立的自治决策权和执行权，但事实上并不是。《村民委员会组织法》第二条规定，“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”，该法第十条还规定，村民委员会及成员应当“执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督”。可以看出，村民委员会只是有着村民自治的执行权或管理权，附属于村民自治权，村民委员会并不享有独立的自治权，不是自治权的主体。因此，村民委员会的执行权和管理权来源于村民自治权，并且附属于村民自治权。村民委员会并不享有村民自治权，并不是村民自治的主体［2］。

1.2 村民会议

村民自治是基层直接民主的一种形式，即村民直接管理与自己利益密切相关的基层社会事务［3］。村民自治，顾名思义自治的权利主体应该是村民，而村民行使自治权的组织也应该是村民会议。《村民委员会组织法》也确实规定了村民委员会应当向村民会议负责并报告工作，而且村民会议有权审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定等，但是在实践中村民会议又常常是缺位的。《村民委员会组织法》虽然规定村民会议的召集程序和议事规则，但是如果没有村民委员会、1/10 以上的村民或者1/3 以上的村民代表提议，就可以不召开村民会议。加之中国农村人口基数较大、外出务工人口较多、部分农民素质不高等因素，村民会议几乎是名存实亡，让这样的组织来承担村民自治的权利，保障村民自治的权益，显然是不合适的。

1.3 村民代表会议

考虑到村民会议召开的实际困难，一些地区创新发展了村民代表会议。根据《村民委员会组织法》的规定，人数较多或者居住分散的村可以设立村民代表会议，村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表由村民按每5～15 户推选1 人或者由各村民小组推选若干人。与法律上并未明确规定村民会议召开的时间不同，《村民委员会组织法》规定村民代表会议每季度召开1 次。

农村民主决策就是让每个村民充分维护自己的利益，在冲突和讨论中相互妥协、达成共识，进而维护村民的共同利益［4］。从村民代表会议产生的过程来看，村民代表会议是为了解决村民会议召开的实际困难而产生的，可以说它只是一种权宜之计，与村民委员会一样，它形成的是村民代表的公意，而不是村民的公意，而且它需要村民委员会来召集，极容易被村民委员会控制，所以村民代表会议也不能等同于村民自治组织。

1.4 村民小组

20 世纪人民公社体制废除后，有些省重新改制，废除村公所改建村民委员会，原在生产小队基础上建立的村民委员会变成村民小组，形成了全国统一的“乡镇-村民委员会-村民小组”体制［5］。《村民委员会组织法》规定村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。也就是说，无论是产生原因还是现在的法律规定，村民小组都只是村民委员会与村民群众的联系者，在村民委员会的领导下开展工作。即便是在有些学者认为村民小组自治实践良好的地区，也仍然是将村民小组看作是村民委员会工作的下沉［5］，如果村民委员会的自治组织身份尚未厘清，村民小组就更不能被直接认同为村民自治组织。

1.5 农村集体经济组织

农村集体经济组织产生于20 世纪50 年代初的农业合作化运动，是全国农民拥有土地所有权，由全国农民组成农村集体经济组织。人民公社解体后，原先由生产大队承担的许多任务如经营农村集体所有的财产等全部改由村民委员会承担，于是有人认为村民委员会就是村级集体经济组织［6］。但是，无论是《农村土地承包法》还是《土地管理法》甚或是《村民委员会组织法》，都是将农村集体经济组织和村民委员会看作是2 种不同的主体，二者身份并未等同。农村集体经济组织的职能相对单一，仅限于农业生产经营。

一般来说，村民自治组织受村民授权，它的宗旨是为全体村民的利益从事公益事务，不具有营利性，不承担市场风险。而农村集体经济组织的目的是用集体资产实现村民的生产和福利，开展经营活动并承担一定的市场风险。与其说农村集体经济组织是村民自治组织，不如说是独立的企业法人，拥有经营自主权，而不是村民自治权。

综上分析，在农村经济体制改革中，农村中涌现了村民委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组、农村集体经济组织等多种基层组织形式，如若作为村民自治组织它们都存在着问题，并不能简单地将它们都认作是村民自治自织。

2 村民自治组织身份混乱造成的不利影响

村民自治在社会主义政治建设中具有重要的地位，村民自治的重要依托村民自治组织身份不明确，必然给村民自治乃至整个农村治理体系的构建带来不利影响。

2.1 村民自治组织身份不明，使村民自治异化为乡镇之治

《村民委员会组织法》宗旨是为了保障村民实行自治，却对村民自治组织的身份规定不清，它既规定村民委员会是基层群众性自治组织，又规定村民委员会要向村民会议报告工作和负责；既规定乡镇政府对村民委员会的工作给予指导，村民委员会要协助乡镇政府的工作，又规定村党支部可以领导和支持村民委员会行使职权。这样村民委员会在实际上具有了多重角色。

村民委员会本应去行政化，弱化政治功能，强化社会功能［7］。但是由于法律规定不明确和村民会议的长期缺席，村民委员会在多种角色博弈中，往往会自觉或不自觉地把完成乡镇政府的工作当作自己的首要任务，乡镇成为村民委员会的实际控制人。有些乡镇为了完成下达至村的政务，也会直接把任务分配至村民委员会，久而久之村民自治行政化使村民委员会本来的职能受到影响，变成了乡镇政府的下属行政机关，成为乡镇政府具体实施政策的基层组织，在村民自治过程中，村民委员会只是完成指定的任务，而不是村民自治［8］。

2.2 村民自治组织身份不明，使村民自治异化为少数人之治

由于对村民自治组织身份规定不明，认识不清，村务决策权与执行权的职责又没有相应的法律规定，使得一些地方的村民委员会或村党支部的干部掌握村务决策权和执行权。村民委员会作为一种便利的制度，成为了事实上村民自治组织的代表者。即便法律规定村民委员会需要向村民会议负责并报告工作，但是由于村民会议的召集权也在村民委员会，实际上少数村干部也控制着村民会议，他们会把自治的主体由村民转为村民委员会，村民自治逐渐异化为村民委员会自治，甚至异化为村主任的一人之治［9］。

在有些地方为解决村民会议召开困难的问题，实行了村民代表会议，但是村民代表仍然是村里的少数人员，它的权力过大也会架空村民会议，在人们极力摒弃村民自治即村民委员会之治的同时，应当充分考虑到如何防止村民自治异化为村民代表会议之治的可能性，这二者都易使村民自治的权利最终落入少数人手中，让村民自治异化为少数人之治，完全偏离村民自治内在的民主与法治的基本理念和精神。

2.3 村民自治组织身份不明，使村民自治异化为村民无治

村民自治组织身份不明的现象在有的地方长期存在，严重的还会造成村民自治处于放任状态，甚至扭曲变形。形式上的民主成功而实质上的治理失败，可能导致不良的效应，即让村民感受不到民主治理的优势，从而最终走向反民主化，而且不少村民甚至赞赏这种反民主的实践［10］。中华人民共和国成立后，国家对乡村治理的体制和方式发生了很大变化，农民的民主权利得到法律的确认和保护。《村民委员会组织法》颁布以后，村民自治代替了传统的行政命令，而在一些地方又未能建立起村民自治组织，或者只是建立了名义上的村民委员会，实际上村务的决策权被控制在少数宗族势力甚或是黑恶势力手中。他们既不接受乡镇政府的领导，以自治为由拒绝政府影响，也不能调动村民的参与积极性，把村务变成个人谋私利的工具，最终村民自治异化为村民无治。

乡镇之治、少数人之治、村民无治都是村民自治组织身份不明确带来的不利后果。这些问题不加以重视，要么会使党和政府组织及其领导人过分介入村民自治，要么会使村民自治权利过分集中于少数人手中，既影响村民的自治权益，也导致乡镇无法与村民有效地沟通，不利于国家方针政策的有效实施。

3 界定村民自治组织身份的关键

村民自治组织是乡村治理体系构建的重要抓手。合理、科学地界定村民自治组织身份，对保护村民自治权益、构建乡风文明的新农村有着十分重要的意义。对村民自治组织的身份界定，应当把握以下几点。

3.1 村民自治组织的主体必须是村民

所谓村民自治，不是村自治，自治的主体不是地方而是村民，是农村的广大人民群众，不可将村民自治与带有地方自治的村自治等同。村民自治组织的设立和发展必须是为了保障全体村民参与到社会管理中，不是保障村民委员会的自治权，更不是保障少数村干部的自治权。村干部组织管理的权力应当来源于村民自治组织的授权，并且附属于村民自治组织的自治权。之前对村民委员会的质疑和争议均是没有认清村民自治的主体，给了村民委员会过多的期望，又给了它所不能承受的地位和职能。

3.2 村民自治组织行使的权力必须是自治权

自治权是根据国家法律自主管理本村事务的权力，其范围是与村民利益密切相关的本村事务，不包括完成国家行政机关下达的政务。自治权的具体内容体现为通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，对本区域村庄社区的公共事务、公共事业依法进行管理、参与的自治权。对乡镇政府下达的政令并不是村民自治组织的主要任务，市场经营业务的组织也不应成为村民自治组织的主要业务。

3.3 村民自治组织产生和运行的形式必须是基层直接民主

邓小平曾指出：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。”这是村民自治制度产生的深刻背景。作为村民自治的平台依托，村民自治组织必须是基层群众直接民主选举产生，其运行中也必须体现基层直接民主，从而充分保障村民的民主权益。

3.4 村民自治组织不是国家行政机关

村民自治组织本身不是国家行政机关，不向国家承担财务责任，也不接受国家行政机关的强制领导，它的领导人不是国家公职人员，而是从村民中直接选举产生，对村民负责，受村民监督。

综上分析，在现行的乡村治理体系中，符合村民自治组织的只有村民会议，它是由全体村民直接民主选举产生并代表全体村民意志的组织机构，但是要让其充分发挥作用，它的地位和性质必须用一定的制度加以明确和保障。

4 当前中国村民自治组织身份的制度创新

村民自治是中国农民自己的创造，是在实践中不断发展和创新中走出来的一条具有中国特色的村民自治道路，面对当前村民自治组织存在的问题和状况，并根据实际情况不断地进行法律制度的创新。基于此，本研究认为法律上对村民自治组织的构建要明确以下几点。

4.1 明确规定村民自治组织为村民会议

当今的村民自治是在现代国家的总体框架下，以全体村民为主体的自治，体现着全体村民作为国家公民和集体成员享有参与公共事务管理的权利［11］。在村民自治组织的身份认定上，只能是村民会议。因为只有村民会议代表了全体村民的意志，也只有村民会议能够代表全体村民的利益，管理全村的公共事务。至于农村中出现的多种组织，如一些合作社、商会、集体经济组织等，有的只是代表一部分村民而非全体村民的利益，有的以市场经营业务为主并非管理村民公共事务，它们中符合法人条件的应当认定为法人，不符合法人条件的按社会团体和组织来管理，不宜认定为村民自治组织。

4.2 明确厘清村民会议与其他组织之间的关系

村民会议是村民自治组织，而村民委员会只能是村民会议的执行机构，它在工作中有对外代表村民会议的权利，但并不有以自己的名义对外作为的权利。只有明确村民委员会作为村自治体执行机关而非自治体本身的地位，方能保其安于其位，守于其职，才能真正唤醒村民的自治意识［12］。

村民代表会议的性质在当前的《村民委员会组织法》中并未有明确的规定，但是，村民会议作为村民自治组织的权力机构，可以将某些事项的决定权授予村民代表会议，村民代表会议只要按授权的事项作出了决定，其作出的决定就等同于村民会议的决策，往往和村民会议的决定是同质的［13］。村民代表会议是由村民选举出一定数量的代表组成的会议，其功能是受村民委托、代表村民行使某些难以行使的自治权，显然它是基于现阶段农村的现实状况产生的，其职权与村民会议相类似，因此应当将村民代表会议设立为村民会议的常务机构，由村民代表会议在村民会议闭会期间行使村民会议的权力。

村民小组是在实践中按照村民的人口、实际居住情况、所有权关系等进行的细分和创新，根据《村民委员会组织法》的规定，“村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生”。在该法中村民小组会议都是与村民会议、村民代表会议作并列语用的，所以它不应该是村民委员会工作下沉的举措，而应该是村民会议在村民自治制度中的一种细分和创新，是最基层、最小单位的村民会议。

4.3 明确村民会议的例会制度

当前中国的《村民委员会组织法》并未明确村民会议的例会召开制度，也未明确村民会议为村民自治组织，为了更全面地保障村民的自治权，应当在法律中明确规定村民会议的召开时间和制度。村民自治并不完全排斥国家的法律制度和管理，就如同公司有经营自主和自我管理的权利一样，国家仍要在《公司法》中明确规定股东大会、董事会的召开制度。只有明确村民会议的召开时间和制度，才能真正地保证村民委员会向村民会议负责和报告工作，才能保障村民会议审议村民委员会工作报告以及行使村务决策的权利，才能让村民会议真正发挥村民自治的作用。

对很多学者提出的农村实际情况导致村民会议召开不便的情况，可以根据村民的生活习惯、工作情况等，将村民会议召开时间定在春节等传统节日前后，此时在家的村民较多，参会较为便利，或者可以借助微信、QQ 等多媒体工具，召开网络会议、视频会议等，让全体村民在村务管理中逐步树立起主人翁意识和参与意识，让村民自治真正地在中国农村建设中发展壮大。

4.4 完善村民小组会议是走出村民自治困境的重要途径

巩固和发展村民自治制度、完善和创新农村基层治理体系是当前农村工作的重难点之一。2014年中央一号文件提出，可以开展以村民小组或自然村为单元的村民自治试点。2016 年，中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案的通知（厅字〔2016〕31 号）》，提出了试点工作的具体要求。为此，广东、黑龙江、安徽等地相继开展了以村民小组为单元的村民自治试验。但是由于总是将村民小组定位在村民委员会工作下沉的角度，所以引发一些制度上的质疑，在现行的组织、行政及财政体制中，村民委员会不仅是中国农业、农村和农民的基本统计单元，也是国家和地方公共设施建设、公共财政投入及诸多惠农政策实施的基本单元。村民小组显然在执行上没有制度支撑。

《村民委员会组织法》多次规定了村民小组会议，那么把村民小组会议作为与村民会议同质同类的组织，则是比较合适的。当前把村民会议确立为村民自治组织，在理论上是行得通的，但现实上却困难重重。即便学者们普遍赞同村民会议的自治地位，也认为实践中村民人数多、居住分散、自治意识不强等导致村民会议开不起来，而村民小组会议的开设则将同一自然村或相对集中生活区域的村民集中起来，容易形成村民的多数意见，反映村民的基本诉求，是村民自治制度探索的有益且重要的途径。

总之，村民自治是广大村民参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，这种自治的民主活动的参与，并不排斥国家法律制度，相反还以国家法律制度的完善为前提和保障。没有法律制度的保障，村民自治就无法正常运行，村民自治的民主也难以真正的实现。对现阶段的村民自治来说，明确村民自治组织的法律身份、探索村民自治法律制度的创新具有十分重要的意义。