种子生产经营许可相关问题探讨

(1.长江大学法学院，湖北 荆州 434023；2.湖北经济学院法学院，湖北 武汉 430205)

从新修订的《种子法》中的行政许可方面来看，对种子的生产经营许可管理进行了很大的革新。主要体现在新增了“两证”合一制度、巩固了育繁推一体化制度以及对转基因农作物生产经营许可的相关规定做出完善。根据修订及新增条文，为了进一步加强对农作物种子的生产经营管理，规范农作物种子的生产经营秩序，农业农村部于2016年第六次常务会议审议通过《农作物种子生产经营许可管理办法》(以下简称《管理办法》)并予以施行。《管理办法》的实行能解决以往存在的大部分问题，但由于法律具有一定的滞后性，只能基于现行社会中已经发生的新问题进行修正。美国作为世界种业第一大国，其对于种子的相关规定也相对趋于完善，其中的一些规定我国也可以根据现有情况进行借鉴学习。对于我国的种子生产经营许可制度，其《联邦种子法》中并没有这种规定，而是规定了关于种子的认证制度，由种子管理机构进行认证并颁发种子检验证书，这种认证行为就类似于我国的种子生产经营许可行为，但2种制度中存在着一定的差异，这种差异性就是各国之间可以互相借鉴学习的前提。本文拟对《种子法》中具有代表性的新规定进行介绍，对新规定下目前仍存在的问题进行探讨并提出解决方案。

1 关于农作物种子生产经营许可的代表性新规定

1.1 “两证”合一制度的建立

在修订后的《种子法》中章节分布上明确的体现了“两证”合一制度，将之前种子生产和种子经营两章合二为一，从内容上看也即将农作物种子经营许可证、农作物种子生产许可证合并为1个农作物种子生产经营许可证[1]。将之前所需要申领2个证的流程简化为只需要申领1个证，这一举措不仅贯彻了我国关于简政放权的政策，而且在一定程度上减轻了行政许可部门的审批量，更是减轻了企业的办证负担[2]。具体有以下几个方面：1) 取消了对申请许可证时的注册资金、固定资产金额的要求；2) 取消了在申领营业执照时应当对许可证进行审批的环节；3) 降低了准入门槛；4) 对农作物种子生产经营许可证有效期进行了延长，从3年提高到5年；5) 对于有多个生产经营地的企业申领生产经营许可证时，仅需要企业注册地的农业主管部门按规定核发即可，并不需要在所有的生产经营地都进行申领；6) 新的许可证分为主证和副证，主证注明的内容主要是用于判断该生产经营证的合法性以及法人和企业的基本信息，副证主要是对生产的种子的基本情况进行介绍。这种新规定极大的增强了资金薄弱的中小型企业的发展信心，并且鼓励了更多的个人和企业积极的投入到对新品种的开发和对种子的生产经营活动中来，对我国的种业发展有非常积极的促进作用。这样的制度再配合备案制度的践行能够很好的加强对制种市场的管理，也能使没有生产经营许可证且没有受到委托的企业的侵权行为得到一定的控制。

1.2 育繁推一体化许可制度的革新

所谓育繁推一体化就是指企业自身同时兼具品种研发、品种生产以及品种推广的能力。在新《种子法》中下放了对于育繁推一体化企业生产经营许可证审批权限，取消先有许可证后有营业执照的规定，并将符合农业农村部规定条件的育繁推一体化企业的许可有效区域扩大为全国，其中有效区域指的是企业设立了分支机构的所有区域。在有效区域外进行生产经营，情节严重的会触犯《刑法》中的非法经营罪，但在《管理办法》第十八条中明确了有效区域的概念且扩大了有效区域的范围，从而消除了生产经营者在选择生产经营地和司法部门在认定罪与非罪时的困扰。同时，新《种子法》鼓励企业与科研院所、高等院校进行生产、学习和研究相结合，以便于完善种业创新体系。对育繁推一体化的企业开通“绿色通道”，允许其自主研发并完成试验，符合审定标准的颁发审定证书。这一系列的新规定不仅是对企业自主创新的鼓励，同时与高校的结合也践行了理论与实践相结合的科学发展观，为学生和老师提供了实践生产经营学习的平台，为企业提供了科学绿色发展的契机。总的来看，该项制度的革新，一方面激励了各企业向“育繁推一体化”进行发展，另一方面也凸显了我国种业对于创新和要求更进一步。

1.3 转基因农作物的生产经营许可制度

随着转基因食品逐步进入社会，人们对于转基因的态度大相庭径，粮食安全更是成了一大热议话题。在这种情形下，为了保障人们食用安全放心，我国针对转基因产品也制定了相关的法律法规和措施，例如，2001年制定了《农业转基因生物安全管理条例》，并分别于2011年和2017年进行了修订，伴随社会的发展及时进行修订足以证明我国对于转基因食品的重视性。对于转基因农作物的生产经营许可，该《管理条例》第十九条明确规定“生产转基因植物种子、种畜禽、水产苗种，应当取得国务院农业行政主管部门颁发的种子、种畜禽、水产苗种生产许可证”。生产单位和个人需要申请生产许可证的还应当提供安全证书。截止目前，我国农业农村部发放了安全证书的转基因农作物一共有8种，分别是1997年的耐贮存西红柿和抗棉铃虫棉花，1999年的甜椒和改变花色矮牵牛，2006年的抗病木瓜，以及2009 年的2种抗虫水稻与转植酸酶玉米[3]。其中，为了加强对转基因棉花种子生产经营许可管理，根据《种子法》《管理办法》以及《农业转基因生物安全管理条例》制定了《转基因棉花种子生产经营许可规定》。当出现一般法和特殊法时，优先适用特殊法的规定，所以对于转基因棉花种子的生产经营许可证的申领应当优先适用《转基因棉花种子生产经营许可规定》。其中明确规定了该种子仍然施行实行“两证”合一的制度，但是仅需由企业所在地的省级农业主管部门进行审核，农业农村部进行核发，而不需要由国务院农业行政主管部门进行核发。不过，由于转基因农作物的特殊性，再加上对其安全性的考量，转基因棉花种子在进行生产经营许可证申领前，应当首先征得种子生产所在地的省级农业行政主管部门的书面同意，同时，其主证和副证的变更皆不适用简易程序。为特殊种类的种子设立专门的规定，这是体现了国家对民众负责的态度，同时对其生产经营的许可加以一定程度的限制管理，也是从侧面提醒了生产经营者对于转基因农作物这种新事物应当谨慎，在确保一定安全的情况下再进行生产经营。总体而言，对于转基因农作物我国持有一种相对保守的态度，不大力进行宣传推广但也不阻碍其合法化的正常发展。

2 关于种子生产经营许可中存在的问题

2.1 经营不再分装的种子存在不合法现象

《种子法》第三十八条规定：“种子生产经营者在种子生产经营许可证载明的有效区域设立分支机构的，专门经营不再分装的包装种子的，或者受具有种子生产经营许可证的种子生产经营者以书面委托生产、代销其种子的，不需要办理种子生产经营许可证，但应当向当地农业、林业主管部门备案”。也就是说销售不再分装的包装种子时只需要进行备案之后便可以进行代销，《管理办法》第二十三条规定了备案所需的具体材料，包括作物种类、种子类别、品种名称等，并要求建立种子销售台账，以保障种子溯源可追溯。但是在实际经营中，仍有部分生产经营者不进行备案就开始经营行为，不进行备案也即是这种行为是没有得到认可，是不具有合法资质的，这样的经营行为是违法的。如果没有进行备案的种子存在质量上的问题，这种违法行为将会严重损害购买者的权益，还将带来经济上的损失，而且农作物的种植是一个长期的过程，从播种到收获一般需要历经3个季度，这种在时间上的损失是没有办法得到补偿的。例如(2017)内0929民初1518号四子王旗瑞民农资服务经销部与杨成全产品责任纠纷一案中，杨成全在四子王旗瑞民农资服务经销部购买了2袋向日葵“美葵六号”种子种植了1.3 hm2，在种植期间出现严重的列党病毒，导致绝收，最后根据检查发现，该经销部经营的“美葵六号”种子并没有依法进行备案，依法受到了行政处罚，责令改正处罚款2 100元，并对杨成全赔偿7 700元[4]。根据规定，种子的经营者应当对自己销售的种子的质量安全承担举证责任，而在没有生产经营许可证且不进行备案的情况下则不能证明其拥有认证书的合法性及有效性，也就是说不能够证明该销售种子的质量安全，因此生产销售者对于种子的绝收应当承担赔偿责任。如果销售的数量足够巨大，销售种子出现了质量问题，那么产生的损失是不能够估量的，由此可见，经营不再分装的包装种子而不进行备案会给整个种业市场带来不可挽回的影响，应当在法律法规和实践中进行规制。

2.2 无证生产经营种子惩处力度不明确

即使在新的《种子法》中对种子生产经营许可的条件进行了革新，建立了“两证”合一制度，也对生产经营许可证申领流程进行了简化，但仍有不少生产经营者在未取得种子生产经营许可证的前提下进行生产和销售，严重破坏市场秩序，更为严重的是在无证经营的情况下销售有毒、有害、虚假种子等造成食品安全甚至导致威胁人身安全。针对这种行为，在《种子法》中规定了相应的行政处罚方式，同时，在我国《刑法》中对于无证经营种子的行为也设立了非法经营罪对犯罪行为进行约束[5]。但是在实际经营中，有些无证经营的行为还达不到非法经营罪起刑点，不构成非法经营罪，但是现有的行政处罚对其又不能进行规制。例如(2015)张中刑终字第135号武俊庆非法经营一案中，上诉人武俊庆在没有取得种子生产、经营许可证的情况下，指派其公司员工葛某某在口头与新胜村六社社长张某某初步达成意向后即开始在新胜村一社、六社落实制种面积并进行了制种行为，点种的次日就终止了该行为，因此无法判断其非法经营额数，也即是说武俊庆并没有非法经营所得，因此法院判决其无罪[6]。但新《种子法》第七十七条明确规定了未取得种子生产经营许可证生产经营种子的行为应承担法律责任，所以即使他的行为没有触犯《刑法》，但是依旧应当受到行政处罚，否则这种判决极易引起其他生产经营者的不满，纷纷效仿此种行为，最终导致种业市场紊乱。又如(2017)新0106刑初112号张某非法经营罪一案中，张某在未取得生产经营许可证的情况下种植玉米，并以货到付款的方式以102 030元人民币的价格卖给薛某某，但在运输途中被公安机关查获，最后法院以被告人张某违反国家关于种子管理的规定，在未取得种子生产经营许可证资质的情况下，私自非法生产、销售玉米种子，非法经营额达102 030元,扰乱市场秩序，情节严重为由，判决其构成非法经营罪[7]。对比上述2个案例，当事人都没有实际取得非法所得，并且最终都没有在市场流通，没有造成严重的社会危害，也没有达到严重扰乱市场秩序的程度，但却有2个完全不一样的判决结果，这也恰好说明了我国对于这种没有生产经营许可证进行无证经营的行为尚没有一个统一的量刑规则。那么，无证经营行为并不能构成非法经营罪的情况下应当如何进行裁定就需要对《种子法》进行完善来规制。

2.3 非主要农作物生产经营不要求取得许可证引发质量危机

根据我国《种子法》附则的规定，“我国主要农作物分别是水稻、小麦、玉米、棉花、大豆”。也就是说在除了上述5种主要农作物以外的都是非主要农作物。而发展除此之外的其他非主要农作物生产经营是调整农业结构、发展现代农业的重要内容，同时对大多数农民生产者而言，更是致富提高生活水平奔小康的重要途径[8]。在新的《种子法》中依然保留了原有的关于非主要农作物种子生产经营不需要办理种子生产经营许可证的规定，也即是第三十一条“只从事非主要农作物种子和非主要林木种子生产的，不需要办理种子生产经营许可证”。但是由于我国地广人多且作物具有地域性，所以在实际生活中生产经营者对于生活所需的农作物种植并不仅仅局限于附则规定的几类，而是呈现出了一个比较复杂的局面，农作物种类繁多且种植地也多而杂[9]，就更容易出现很多其它的问题。例如对于没有进行生产经营许可的非主要农作物的质量安全得不到考证，因而便会引起其它的问题，比如对购买种子的种植者带来严重的经济损失，在我国的司法实践中也出现了类似的案例。(2018)川07民再16号海云丽因与丽江云富羊肚菌科技开发有限公司(以下简称云富公司)、四川保兴现代农业科技股份有限公司(以下简称保兴公司)产品责任纠纷一案中，被告保兴公司作为生产者、云富公司作为经营者均在没有取得食用菌生产经营许可的情况下向原告海云丽提供羊肚菌进行种植，经鉴定，该羊肚菌属于非合格产品，最后法院判决两被告共同赔偿原告菌种款11 300元人民币，土地承包费、材料费、人工费由原告自行承担[10]。从本案中可以看出，虽然受害人最后得到了一定的赔偿，但是自己也承担了一定的损失，在时间上的损失更是无法挽回的。农作物种子的质量其影响相对于一般商品来说更长久而深远，甚至也相对更广泛，所以如何从源头上杜绝此类现象的发生是解决该问题的首要任务，就应当从生产经营者下手，严控其生产经营种子的质量安全，防止不合格种子流入市场。

3 解决种子生产经营许可中存在的问题的措施

3.1 完善相应的法律法规

从立法的角度来看，应当完善针对种子生产经营行为的法律规定，完善备案制度，加强对破坏正常种子生产经营行为的处罚。主要可以从下几个方面进行完善：1) 从《种子法》自身加以修订，在其法律责任一章进行完善，加重对经营不再分装的种子不进行备案和无证经营行为的惩处力度，以预防不合法行为的发生；2) 建立专门的机构用于对备案的种子信息进行严格的分类，例如可以根据种子特性和适宜的生长环境进行分类，喜湿的分为一类，耐旱的分为一类等，这样便于生产经营者在进行种植的时候能够因地制宜，减少因为种子本身以外其他客观原因造成不必要的损失；3) 从非主要农作物生产经营许可角度来看，应当尽快出台非主要农作物生产经营管理相关制度，比如对非主要农作物生产经营许可也进行统一的规定和完善相应的备案制度，或者各地也可以根据当地情况制定相应的管理法规。美国对于种子的管理分为联邦政府管理和州政府管理，在《联邦种子法》的前提下各州根据当地实际情况制定相应的管理办法[11]，能够更好的对各地区的农作物种子进行管理，我国目前也有类似的规定，例如河北省农业厅制定的《河北省非主要农作物种苗生产经营许可证核发管理办法》，其他地区也应当制定相应的管理办法；4) 从对种子质量的检测角度来看，也可以参照欧盟国家增加种子认证制度。因为我国对种子的质量检测是通过审定制度实现的，而这种制度过度重视对品种产量的评价,从而忽视了品种的抗逆性等要求,这不仅制约了品种的替代性效应,造成种子市场有效供给不足，也会从侧面严重制约了种子质量的发展[12]。

3.2 加强对监督机关的管理

对于种子生产经营许可的监督主要应当从办证机关和监督机关着手，建立完善的行政许可体系，同时化繁为简，降低申请条件，但这都应在保证种子质量和安全的前提下进行。各部门各司其职，在生产经营者申领时认真审核,严格把关,尽全力维护广大生产者、经营者和消费者的合法权益,保障农业生产的安全。严格执行“两证”发放程序,按法定有效期进行审核。具体来讲以下2个途径可以参考借鉴：一是加强对办证机关工作人员的公平性合法性的监督，防止对不合规的申领者颁发了生产经营许可证，关于相应的责任制度可以参考法院法官实行的终身责任制，做出同意申领决定的工作人员应当对该品种或者该企业的生产经营许可证“终身”负责，直到该生产经营许可证失效或者因法定原因无效；二是对种子检验员的能力进行适当的高要求，顺应时代的变化，可以把检验员招录要求从中专以上相关专业学历调整为本科及其以上相关专业学历，对有多年实操经验、业务能力极强的可另做处理，以提高整体的工作人员业务综合能力，也可以更好的保证检验结果的有效性。同时，除了对政府部门的管理，对种子管理站也要定期进行专项整治活动,例如对备案种子进行定期的检查，看销售种子标签是否与登记一致、开展扫除假、劣种子活动等。也就是说要加大对种子生产经营市场的巡回和整治力度，严厉查处生产经营活动中的违法行为，特别是对没有生产经营许可证或持有无效生产经营许可证的生产经营者进行打击。

3.3 规范种子生产经营者的行为

面对依然层出不穷的违法违规行为，最重要的是从源头进行扼制，首先在对取得种子生产经营许可的条件上再加以严加管控，保证申领人的真实有效性；其次对种子市场存在的违法行为进行专项的检查和监督，例如对生产经营者的资格进行定期的核准，由于目前生产经营许可证的有效期是5年，设立专门的部门进行该项工作，可以一年一审并加盖公章，也可以隔一年一审并加盖公章，证明其许可证的有效性；还可以对种子的标签、包装以及宣传进行考察，对于种子的来源、产地、数量、销售去向、销售日期和有关责任人员等内容建立生产经营档案,保证源头可追溯,这样能够更便利的保护生产经营者和购买者的合法权益，面对涉嫌犯罪行为应当移交给公安机关处理；最后，应当加大普法行动，倡导生产经营者学习新《种子法》以及《管理办法》，提高生产经营者对于种子的辨别能力，当地农业农村部门可以定期组织企业代表和个人对新颁布的相关法律法规进行学习，第一时间把握农业农村部的新要求，并在生产经营过程中加以应用。由于大多的生产者都是农民，文化水平不高，所以更应该加大对乡村地区的宣传，预防不懂法犯法的行为，争取依法育种、科学育种，提高我国制种行业的水平。