我国农业机械制造业发展面临问题及购置补贴政策优化探究

邹 璠

（南京农业大学经济管理学院，江苏南京 210095）

农业机械化一直以来是我国实现农业现代化的重要基础。为了更好地促进农业机械化水平、农业农村生产力的提升，我国实施了以农机购置补贴为代表的财政支农政策。在政策支持的推动下，我国农机制造业实现了快速发展[1]。然而，我国农机制造业目前仍然大而不强，不平衡、不充分的问题较为突出，且购置补贴政策在实施过程中尚存在一些争议及有待完善的地方。2018年，国务院出台了《关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》，旨在进一步推动农业机械制造业的发展。为此，本文梳理了购置补贴政策实施以来我国农业机械制造业的发展情况及政策演变，并针对现有问题的解决及补贴政策的完善提出改进思路和优化建议。

1 农业机械制造业发展及购置补贴政策概况

1.1 2004年至2014年，购置补贴的实施极大促进了农业机械制造业的迅速发展，使其进入“黄金十年”阶段

农机购置补贴政策实施以前，我国农机供给滞后于需求，行业发展速度极其缓慢。自2004年起，在广大农户刚性需求以及购置补贴政策支持的双重驱动下，我国农机制造业实现了连续10年的超常规快速增长，尤其是以大田作物为主要作业对象的传统机械制造。2014年，全国规模以上农机企业主营业务收入从2004年的780亿元增加到3952.28亿元；全行业总产值从2004年的854亿元增加到4516.39亿元，位居世界第一。在此阶段，农机制造业吸引了大量国内外资本争相进入，规模以上企业数量在巅峰年度超过2700家1。

1.2 2015年至今，市场需求逐渐饱和，行业竞争加剧，进入增长趋缓的常态化发展阶段

2015年以来，由于国内供给侧结构性改革、农业种植结构调整、国际农机竞争加剧、用户需求升级等多方面因素，我国农机制造业进入平稳发展阶段，呈现如下两个特征：一是行业增幅放缓。占据较大比重的传统低端农机需求逐渐饱和，高端小众农机因市场刚性需求而不断成长，但仅占据很小的市场份额；二是行业竞争更加激烈，盈利水平大幅回落。2017年，全行业亏损企业数量比上一年增加57家，亏损企业比重达8.93%；2018年，规模以上企业利润大幅下降15.76%，创造了近20年的最低水平。

1.3 购置补贴政策的“受益面”不断加大，但近年来开始向市场化运作发展

我国购置补贴的中央财政投入资金规模由最初的7000万元增长至2017年的186亿元[2]。伴随着财力保障的日益充分，政策实施区域不断扩大至全国范围；补贴对象不断与实际生产对象契合，依次将农场职工、农业经营服务组织、农业企业等纳入受惠范围；补贴产品范围不断合理，依据粮食主产区、主要农作物和薄弱环节农机化作业水平以及优化农机结构布局等要求调整产品范围，新增以旧换新补贴；补贴标准、补贴方式也不断改进[3]。同时，政策逐渐向市场化运作发展，自2018年起，部分地区陆续取消由政府指定补贴产品生产厂商的操作，实施补贴范围内敞开普惠补贴政策，满足市场需求、应补尽补。

2 当前农业机械制造业发展存在的问题

2.1 产品结构性矛盾突出，部分种类空缺，“绝对”产能过剩与“相对”产能不足并存

我国能够生产出的农机产品仅占世界农机种类的一半左右，产品结构发展不平衡的问题突出：小功率、中低端产品多，供过于求，大功率、高质量产品较少，供给不足；玉米、小麦、水稻等主粮生产机械多，经济作物机械、蔬菜机械、畜牧机械、农产品初加工机械等少；单项应用的农机技术较多，集成配套的农机技术较少；平原地区用农机产品多，丘陵山区专用农机产品少。

2.2 行业内部集中度低，结构长期存在“小”、“散”、“乱”

长期以来，我国农业机械制造业呈现了“小、散、乱、弱”的产业结构特征。其中，“小”指绝大部分单个企业规模较小；“散”指产业集中度低；“乱”指不同企业生产的产品之间低价、同质化竞争严重；“弱”表现在产业的技术、资金实力落后[4]。

2.3 企业技术研发投入不足，自主创新能力薄弱

我国农机企业技术开发与创新经费投入低，创新性人才缺乏，从而导致生产中的关键核心技术无法自我供给，部分新兴材料及装备等前沿领域尚为空缺；部分高端、核心的基础零部件，例如缸、阀、控制系统、液压件，依然需要从国外进口；现有资源和传统制造能力难以支撑高端产品发展。

3 问题存在的主要原因

3.1 购置补贴的精准性及指向性不强，同类同档统一额度的补贴标准难以实现产品优质优价

现行政策中补贴机具的范围过于宽泛，精准性及指向性不强，很多低端及非重点的产品仍然享有补贴资质[5]；目前的补贴标准依然按照“同类同档同额度”的方式来确定，这就造成了低价格、低质量的产品比同类同档中的其它优质产品更受到销售市场的青睐，无法通过优质优价的市场机制来激励农机制造企业积极投入技术创新。

3.2 市场竞争机制不健全，购置补贴扭曲农机产品市场价格

购置补贴政策的红利使得部分技术研发、制造体系、工艺管理等环节存在严重缺失的农机企业被淘汰的周期延长。这类企业通过更劣质的产品、更低的配置来降低生产成本，使得缺乏技术含量的产品充斥市场，导致低价格恶性竞争现象频发。

3.3 过高的地方累加性补贴引发企业的寻租行为，压缩研发投入空间

补贴政策允许各地方在中央补贴的基础上另外累加补贴额。部分地区累加补贴额过高，已超过中央补贴额的50%。过高的累加补贴引发了道德风险及逆向选择问题。由于地方补贴资金的限制，各地政府对产品范围及补贴标准的制定往往具有计划性、指标性，且部分市县级补贴操作规范性、透明性低，使得不少企业倾向于分配更多的资源用于政府寻租，从而减少其R&D支出[6]。

4 政策优化建议

4.1 取消产品补贴资质与推广支持目录挂钩，并补贴进口产品，使企业在相对公平的环境中求发展

加强购置补贴政策市场化改革，将补贴资质与指定生产厂商的国家支持推广目录脱钩，逐渐在全国推广敞开补贴；对国产和进口农机产品实施同等待遇的补贴优惠，鼓励本土企业和国际农机巨头企业进行公平竞争，由此激励本土企业积极提升技术研发能力[7]，加快行业内竞争力较弱的企业退出市场，淘汰部分落后产能。

4.2 推行同类同档内差异化补贴标准，发挥政策对短板产品、先进高效产品及绿色农机的支持作用

突出以现代农业发展要求为导向的补贴重点：一是应退出对于中低端产品市场的干预，降低市场已近饱和及非重点机具的补贴标准，将低端、低值、需求量小和监管难度大的产品剔出补贴范围；二是应因地制宜选择重点、短板补贴产品种类，加大对科技含量高的农机新产品的补贴力度，特别要围绕农业绿色发展推广资源节约型、生态友好型农机；三是做好产品分类分档工作，科学测定同类同档内不同产品的补贴额，将补贴标准与各类农机产品的科技含量及实用效果挂钩，实行差异化补贴。

4.3 限制地方累加补贴标准，引导企业配置更多资源用于提升技术创新能力

近年来，我国中央“一号文件”多次强调应提升高端农业机械的研发应用，通过科技创新的力量来提高我国农机化的水平[8]。基于此，可通过限制地方过高累加补贴，引导企业更多地把精力投注到提高产品核心竞争力以及技术研发创新上。具体而言，一是严格规定并控制单个品目地方累加补贴额与中央财政补贴额相差的最高限制；二是严格监控价格，严格规定并控制单个品目补贴总额占产品真实售价的最高比例。

4.4 推动国内农机技术及产品走出去，转移部分过剩产能

我国农机制造业相对非洲、东南亚等发展中国家，仍在价格、技术及产品质量等方面具备比较优势。一方面，应鼓励国内农机企业提高自身产品、售后服务质量及国际网络布局，打造国际化品牌形象，积极出口；另一方面，支持优势企业参与对外援助和国际合作项目，可在非洲等发展中国家投资建厂以转移部分低端过剩产能，服务“一带一路”建设。

注释：

1.数据来源：2004～2018年《中国农业机械工业年鉴》，下同。